France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 10 novembre 2020, 18BX02681,18BX02875

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... et la société par actions simplifiée à associé unique (SASU) A...-Sol ont demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l'Etat à leur payer la somme de 578 603 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison d'une application erronée, par le ministère chargé de l'écologie, de l'arrêté interministériel du 12 septembre 2006.

Par un jugement n° 1502538 du 15 mai 2018, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à leur verser la somme de 150 833 euros et a rejeté le surplus de leurs demandes.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 5 juillet 2018 sous le n° 18BX02681, et un mémoire complémentaire enregistré le 17 février 2020, M. B... A... et la SASU A...-Sol, représentés par Me G..., demandent à la cour :

1°) de réformer le jugement par lequel le tribunal administratif de Toulouse a limité à 150 833 euros l'indemnité au versement de laquelle il a condamné l'Etat en réparation des préjudices qu'ils ont subis ;

2°) de porter à la somme de 573 603 euros le montant de l'indemnité due au titre du préjudice financier pour la période de juillet 2010 à mai 2018, et d'y ajouter la somme de 93 581 euros au titre du préjudice financier subi depuis le mois de mai 2018 ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 1000 euros au titre du préjudice moral subi pour la période postérieure à mai 2018 ;

4°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Ils soutiennent que :

- l'Etat a commis une faute en leur imposant de bénéficier d'un agrément alors qu'aucun texte ne le prévoyait ;

- cette faute est en lien direct avec le préjudice invoqué dès lors qu'il ne pouvait commercialiser son procédé dans des secteurs non agricoles également soumis à agrément ministériel, que les autres marchés européens ne sont pas encore ouverts en l'absence de réglementation de la gestion des effluents phytosanitaires, et que l'Etat ne subventionne que les procédés agréés même ceux qui ne devraient pas être soumis à agrément ;

- les premiers juges ont fait une juste appréciation du préjudice moral ;

- les premiers juges ont limité à tort le montant des préjudices financiers subis, résultant de la perte de chance de commercialiser le procédé Ecobang, à la somme de 150 833 euros pour la période 2011-2018 ; la période d'indemnisation doit être fixée à compter de juillet 2010 ; le préjudice financier subi doit être évalué à la somme de 576 603 euros le prix unitaire moyen de chaque dispositif étant de 1 289,56 euros ; elle aurait pu remporter entre 25 % et 30 % des parts de marché dans le domaine de l'élimination des effluents phytosanitaires compte tenu de la taille du marché, de la faible concurrence sur le marché de l'élimination des effluents phytosanitaires, de l'attractivité du procédé ECOBANG, qui est peu couteux et facile d'entretien ; c'est à tort que le tribunal a écarté le dispositif Phytobac et pris en compte la reconnaissance de son procédé pour le secteur viticole et a ajouté le montant des investissements nécessaires qu'elle avait déjà pris en compte, pour évaluer la marge nette perdue ; compte tenu du marché existant et de l'évolution des parts de marché, elle pouvait espérer vendre 300 dispositifs par an ;

- la société continue de subir les conséquences de la faute de l'Etat depuis l'intervention du jugement ; le ministère a exclu le procédé Ecobang de la liste officielle des dispositifs ce qui a réduit sa visibilité ; le procédé Phytosec, copie conforme d'Ecobang, a été reconnu en moins de quatre mois et prend les parts de marché d'Ecobang ; dans la mesure où elle aurait pu vendre 300 dispositifs annuellement au prix unitaire de 1 289 euros sur lesquels elle réalise une marge nette de 24,2 %, elle a subi une perte de 93 581 euros ;

- en tout hypothèse, sur toute la période considéré, M. A... aurait dû pouvoir se verser un salaire au moins équivalent au SMIC depuis la 2e année d'activité et un salaire annuel de 18 000 euros à compter de la 4e année d'activité et un salaire annuel de 24 000 euros dès 2015 ; compte tenu du rattrapage des salaires non perçus et de leur fiscalisation, l'entreprise aurait dû lui verser un salaire global de 318 000 euros, soit 448 321 euros avec les cotisations jusqu'en 2019 ;

- son préjudice moral doit être indemnisé par une somme supplémentaire de 1000 euros correspondant à la période postérieure au jugement du tribunal administratif.

Par des mémoires en défense enregistrés les 31 janvier et 3 mars 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il n'a commis aucune faute ;

- il n'y a aucun lien de causalité entre la faute alléguée et les préjudices ;

- le préjudice financier n'est pas établi dès lors que le requérant ne disposait pas d'un produit commercialisable avant 2015 et que les chiffres produits font ressortir que l'augmentation de sa production a, logiquement pour une entreprise nouvellement créée, induit une augmentation des charges de production empêchant la réalisation d'un bénéfice ; à supposer l'existence d'un préjudice financier, il est nettement moins important que celui retenu par les premiers juges.

II. Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés sous le n° 18BX02875, les 19 juillet et 25 octobre 2018 et les 31 janvier et 17 février 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 15 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à verser la somme de 150 833 euros à M. A... et à la SASU A...-Sol ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A... et la SASU A...-Sol devant le tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé en n'exposant pas le raisonnement suivi pour considérer que la procédure de reconnaissance d'efficacité comme système de traitement des effluents phytosanitaires ne s'imposait que lorsque les effluents phytosanitaires ont vocation à faire l'objet d'un épandage ou d'une vidange et en considérant que les dispositions de l'article 8 ne visaient que les vidanges réalisées dans le milieu naturel ; le tribunal n'a pas indiqué les éléments lui permettant d'estimer les chances de ventes perdues à une moyenne de 20 % des parts de marché sur l'ensemble de la période concernée ;

- à titre principal, aucune faute n'a été commise ; tous les procédés de traitements des effluents de produits phytosanitaires doivent faire l'objet d'une procédure de reconnaissance d'efficacité et non pas les seuls dispositifs générant des résidus destinés à l'épandage ou à la vidange en milieu naturel ; le tribunal commet une erreur de droit en retenant qu'il n'existe aucune norme réglementant la concentration de produits phytosanitaires dans l'atmosphère ;

à titre subsidiaire :

- il n'y a aucun lien de causalité entre la faute alléguée et les préjudices dès lors que rien ne s'opposait à la vente du dispositif de M. A... à des acteurs non agricoles et sur des marchés internationaux et qu'en l'absence de reconnaissance ministérielle, le procédé de M. A... n'était pas éligible aux aides et n'aurait donc pas été choisi par les clients potentiels;

- le préjudice financier ne peut être évalué à partir d'un potentiel de ventes ne reposant sur aucun élément factuel ; il doit être évalué à partir des ventes réalisées auprès des exploitations viticoles à compter de 2013 qui constituent un échantillon représentatif ;

- le préjudice financier ne peut courir qu'à compter du 1er juin 2015 car il n'est pas établi que le requérant disposait d'un produit commercialisable avant cette date ;

- les chiffres produits font ressortir que l'augmentation de sa production a, logiquement pour une entreprise nouvellement créée, induit une augmentation des charges de production empêchant la réalisation d'un bénéfice ; les résultats d'exploitation de la société A... ont toujours été négatifs alors que ses charges étaient faibles durant les périodes où elle a vendu le plus de produits ce qui fait douter de l'existence d'un manque à gagner ; à supposer l'existence d'un préjudice financier, il est nettement moins important que celui retenu par les premiers juges ; les éléments fournis par M. A... ne sont pas probants s'agissant du nombre d'exploitations concernées, du nombre de dispositifs commercialisés et du chiffre d'affaires effectivement réalisé ; le marché à prendre en compte est le marché global du traitement des effluents phytosanitaires ; la période postérieure à 2018 ne peut être prise en compte dès lors que la suppression de son procédé de la liste ministérielle est la conséquence du jugement et que depuis le 27 décembre 2019 tous les procédés doivent faire l'objet d'une reconnaissance préalable.

Par des mémoires en défense enregistrés le 18 juillet 2019 et les 17 février et 3 mars 2020, M. A... et la SASU A...- Sol concluent au rejet de la requête et demandent à la cour, par la voie de l'appel incident :

2°) de porter à la somme de 573 603 euros le montant de l'indemnité due au titre du préjudice financier subi avant le mois de mai 2018, ainsi que la somme de 93 581 euros au titre du préjudice financier subi depuis le mois de mai 2018 ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme supplémentaire de 1 000 euros au titre du préjudice moral subi à compter du jugement du tribunal administratif ;

4°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Ils soutiennent que :

- le jugement est suffisamment motivé ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- les premiers juges ont fait une juste appréciation de son préjudice moral ;

- la société continue de subir les conséquences de la faute de l'Etat depuis l'intervention du jugement ; le ministère a exclu le procédé Ecobang de la liste officielle des dispositifs ce qui a réduit sa visibilité ; le procédé Phytosec, copie conforme d'Ecobang, a été reconnu en moins de quatre mois et prend les parts de marché d'Ecobang ; dans la mesure où elle aurait pu vendre 300 dispositifs sur l'année au prix unitaire de 1 289 euros sur lesquels elle réalise une marge nette de 24,2 %, elle a subi une perte de 93 581 euros ;

- en tout hypothèse, sur toute la période considéré, M. A... aurait dû pouvoir se verser un salaire au moins équivalent au SMIC depuis la 2e année d'activité et un salaire annuel de 18 000 euros à compter de la 4e année d'activité et un salaire annuel de 24 000 euros dès 2015 ; compte tenu du rattrapage des salaires non perçus et de leur fiscalisation, l'entreprise aurait dû verser un salaire global de 318 000 euros, soit 448 321 euros avec les cotisations ;

- son préjudice moral doit être indemnisé par une somme supplémentaire de 1000 euros correspondant à la période postérieure au jugement du tribunal administratif.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;

- le code de l'environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime (NOR : AGRG0601345A) ;

- l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime (NOR : AGRG1632554A) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. F... E...,

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public,

- et les observations de Me G..., représentant M. A... et de la SASU A...-Sol.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a conçu un dispositif, nommé Ecobang, intervenant dans le traitement des effluents de produits phytopharmaceutiques et a créé la société A...-Sol afin d'en assurer la production et la commercialisation. Il a déposé, en mai 2010, une demande de reconnaissance d'efficacité de son procédé en application de l'arrêté interministériel susvisé du 12 septembre 2006. Les services du ministère chargé de l'écologie lui ont confirmé en juin 2010 que son produit ne pouvait être commercialisé comme dispositif de traitement des effluents phytosanitaires sans approbation préalable de l'administration. Le 14 juin 2013, M. A... a bénéficié d'une reconnaissance d'efficacité partielle, limitée au traitement des effluents utilisés dans le secteur d'activité de la viticulture. Il a contesté cette décision, en septembre 2013, et a sollicité l'extension de cette reconnaissance à l'ensemble des secteurs d'activité agricoles, ce qui lui a été refusé le 6 novembre 2014. Par un jugement n° 1502538 du 15 mai 2018, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à verser la somme de 150 833 euros à M. A... et à la société A...-Sol au titre de la faute commise en imposant à ces derniers de se conformer à la procédure de reconnaissance d'efficacité prévue par l'arrêté interministériel du 12 septembre 2006, pour le procédé Ecobang avant de pouvoir procéder à sa commercialisation. Par la requête enregistrée sous le n° 18BX02681, M. A... et la société A...-Sol relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a limité à la somme de 150 833 euros le montant de l'indemnisation qu'il leur a accordée. Par la requête enregistrée sous le n° 18BX02875, le ministre de la transition écologique et solidaire demande l'annulation du même jugement et le rejet de la demande présentée par M. A... et la société A...-Sol en première instance.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 18BX02681 et 18BX02875 de M. A... et de la société A...-Sol et du ministre chargé de la transition écologique et solidaire sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement :

3. D'une part, après avoir exposé les dispositions du code rural applicables et celles de l'arrêté interministériel du 12 septembre 2006 alors en vigueur, les points 4 à 7 du jugement critiqué exposent de manière suffisamment claire et précise les motifs pour lesquels les premiers juges ont estimé que l'Etat avait commis une faute en imposant à M. A... et sa société de soumettre le procédé Ecobang à la procédure de reconnaissance d'efficacité des systèmes de traitement des effluents phytosanitaires prévue par les dispositions de l'article 8 de cet arrêté. D'autre part, dans le point 9 de son jugement, le tribunal administratif a longuement exposé les modalités selon lesquelles il a procédé à l'évaluation du préjudice subi par les requérants et notamment l'estimation du pourcentage des chances de ventes qu'ils avaient perdues du fait de la position de l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement résultant de son insuffisante motivation doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa version alors applicable : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil et par les dispositions du présent chapitre. ". Aux termes de l'article L. 253-7 du même code : " Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 et des semences traitées par ces produits. / (...) / L'autorité administrative peut aussi prendre des mesures pour encadrer : / 1° Les conditions de stockage, de manipulation, de dilution et de mélange avant application des produits phytopharmaceutiques ; / 2° Les modalités de manipulation, d'élimination et de récupération des déchets issus de ces produits ; / 3° Les modalités de nettoyage du matériel utilisé ; / 4° Les dispositifs et techniques appropriés à mettre en oeuvre lors de l'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 pour éviter leur entraînement hors de la parcelle. ". Aux termes de l'article L. 255-2 du même code : " Il est interdit d'importer, de détenir en vue de la vente, de mettre en vente, de vendre, d'utiliser ou de distribuer à titre gratuit, sous quelque dénomination que ce soit, des matières fertilisantes et des supports de culture lorsqu'ils n'ont pas fait l'objet d'une homologation ou, à défaut, d'une autorisation provisoire de vente, d'une autorisation de distribution pour expérimentation ou d'une autorisation d'importation. / Toutefois, sous réserve de l'innocuité des matières fertilisantes ou supports de culture à l'égard de l'homme, des animaux, ou de leur environnement, dans des conditions d'emploi prescrites ou normales, les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : (...) 3° Aux rejets, dépôts, déchets ou résidus dont l'évacuation, le déversement ou l'épandage sur des terrains agricoles est réglementé, cas par cas, en application de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution ou du livre V (titre Ier) du code de l'environnement ou de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, eu égard à la conservation de la fertilité des sols (...).

5. D'autres part, aux termes de l'article 6 de l'arrêté interministériel du 12 septembre 2006 alors en vigueur : " I. - L'épandage des fonds de cuve est autorisé sous réserve du respect des deux conditions suivantes : - le fond de cuve est dilué par rinçage en ajoutant dans la cuve du pulvérisateur un volume d'eau au moins égal à 5 fois le volume de ce fond de cuve ; - l'épandage de ce fond de cuve dilué est réalisé, jusqu'au désamorçage du pulvérisateur, sur la parcelle ou la zone venant de faire l'objet de l'application du produit en s'assurant que la dose totale appliquée au terme des passages successifs ne dépasse pas la dose maximale autorisée pour l'usage considéré. II. - La vidange des fonds de cuve est autorisée dans la parcelle ou la zone venant de recevoir l'application du produit sous réserve du respect des trois conditions suivantes : - la concentration en substance(s) active(s) dans le fond de cuve a été divisée par au moins 100 par rapport à celle de la première bouillie phytosanitaire utilisée ; - au moins un rinçage et un épandage ont été effectués dans les conditions précisées au point I du présent article ; - la vidange du fond de cuve ainsi dilué est effectuée dans les conditions prévues à l'annexe 1 du présent arrêté. (...) ". Aux termes de l'article 8 du même arrêté : " Sans préjudice des dispositions des décrets du 12 juin 1996 et du 30 mai 2005 susvisés, l'épandage ou la vidange des effluents phytosanitaires est autorisé dans les conditions définies ci-après, dès lors qu'ils ont été soumis à un traitement par procédé physique, chimique ou biologique, dont l'efficacité a été reconnue par un tiers expert. Ce procédé répond aux critères fixés à l'annexe 2 du présent arrêté et est utilisé conformément aux dispositions prévues par cette annexe. / Les effluents épandables ou vidangeables issus de ces traitements peuvent se présenter sous forme liquide ou solide mais ne peuvent être ni des supports filtrants, tels que les charbons actifs, les membranes et les filtres, ni des concentrés liquides ou solides issus des procédés de séparation physique. / L'épandage ou la vidange de ces effluents phytosanitaires ne peut s'effectuer que dans les conditions prévues à l'annexe 1 du présent arrêté. / La liste des traitements remplissant les conditions définies à l'annexe 2 du présent arrêté et les notices techniques requises pour la mise en oeuvre de chaque procédé de traitement seront publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l'écologie. / L'inscription d'un procédé de traitement sur cette liste vaut autorisation au titre de l'article L. 255-2, alinéa 3°, du code rural pour l'épandage des effluents solides résultant de ce traitement, épandables dans les conditions visées ci-dessus et, le cas échéant, dans les conditions fixées par les notices techniques. ". Aux termes de l'article 10 dudit arrêté : " Les effluents phytosanitaires et les déchets générés par l'utilisation des produits, autres que ceux respectant les conditions fixées aux articles 6, 7 et 8 du présent arrêté, doivent être éliminés conformément à la réglementation en vigueur, en particulier les titres Ier et IV du livre V du code de l'environnement. ". Aux termes de l'annexe 2 dudit arrêté : " DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDÉS DE TRAITEMENT DES EFFLUENTS PHYTOSANITAIRES VISÉS À L'ARTICLE 8 - Les effluents phytosanitaires peuvent être épandus ou vidangés, dans les conditions fixées à l'article 8 et à l'annexe 1 du présent arrêté, dès lors qu'ils ont été soumis à un traitement par procédé physique, chimique ou biologique conforme aux dispositions définies ci-dessous. / La liste des traitements remplissant ces conditions et celles, précisées dans des notices techniques, requises pour la mise en oeuvre de chaque procédé de traitement, sera publiée ainsi que ces notices au Bulletin officiel du ministère chargé de l'écologie. / A. - Dispositions relatives à la mise en oeuvre des procédés de traitement des effluents phytosanitaires / (...) 2. Conditions d'élimination des déchets : Les déchets issus d'un procédé de traitement d'effluents phytosanitaires, s'ils ne sont pas épandables, en particulier s'il s'agit de supports filtrants, tels que les charbons actifs, de membranes et de filtres, ou de concentrés liquides ou solides issus des procédés de séparation physique, doivent être éliminés par un centre agréé d'élimination. / Quand un dispositif de traitement des effluents est mis en oeuvre par un prestataire, ce dernier est invité à signer un contrat de suivi du dispositif de traitement avec son client pour en assurer le maintien en bon état de marche. Il est en particulier invité à prendre en charge la collecte et l'acheminement vers une station d'élimination des déchets dangereux issus du traitement des effluents phytosanitaires. / B. - Procédure générale pour l'inscription d'un procédé dans la liste publiée au Bulletin officiel du ministère chargé de l'écologie / Les opérateurs qui sollicitent l'inscription d'un procédé de traitement d'effluents phytosanitaires dans la liste des procédés visée à l'article 8 doivent déposer un dossier de demande auprès du ministère de l'écologie et du développement durable, sous-direction des produits et des déchets, bureau des substances et des préparations chimiques (...) ".

6. Enfin, aux termes de l'article 9 de l'arrêté du 9 mai 2017, qui abroge et remplace l'arrêté du 12 septembre 2006, dans sa version applicable avant le 1er janvier 2020 : " L'épandage ou la vidange des effluents phytopharmaceutiques est autorisé dans les conditions définies ci-après, dès lors qu'ils ont été soumis à un traitement par procédé physique, chimique ou biologique, dont l'efficacité a été reconnue par un tiers expert. Ce procédé répond aux critères fixés à l'annexe 2 du présent arrêté et est utilisé conformément aux dispositions prévues par cette annexe. / Les effluents épandables ou vidangeables issus de ces traitements peuvent se présenter sous forme liquide ou solide mais ne peuvent être ni des supports filtrants, tels que les charbons actifs, les membranes et les filtres, ni des concentrés liquides ou solides issus des procédés de séparation physique. / L'épandage ou la vidange de ces effluents phytopharmaceutique ne peut s'effectuer que dans les conditions prévues à l'annexe 1 du présent arrêté. / La liste des traitements remplissant les conditions définies à l'annexe 2 du présent arrêté et les notices techniques requises pour la mise en oeuvre de chaque procédé de traitement seront publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l'environnement. / L'inscription d'un procédé de traitement sur cette liste vaut autorisation au titre de l'article L. 255-2, alinéa 3°, du code rural et de la pêche maritime pour l'épandage des effluents solides résultant de ce traitement, épandables dans les conditions visées ci-dessus et, le cas échéant, dans les conditions fixées par les notices techniques ".

7. Ainsi que l'ont retenu les premiers juges, il résulte de la combinaison des dispositions précitées de l'arrêté du 12 septembre 2006 que les effluents phytosanitaires et les déchets générés par l'utilisation des produits phytosanitaires doivent être, en principe, éliminés dans une installation agréée de traitement des déchets dangereux et que, par dérogation à ce principe, il est loisible aux agriculteurs, d'une part, d'épandre ou de vidanger sur la parcelle venant d'être traitée, les fonds de cuve dilués dans les conditions fixées à l'article 6 et, d'autre part, d'épandre ou de vidanger les effluents phytosanitaires préalablement soumis, comme le prévoit l'article 8, à un traitement par un procédé dont l'efficacité a été reconnue par l'administration, à l'exception toutefois des concentrés issus des procédés de séparation physique. Ainsi, les dispositions règlementaires précitées qui n'ont pas été modifiées sur ce point par l'arrêté du 4 mai 2017 dans sa version applicable avant le 1er janvier 2020, ne rendent obligatoire l'utilisation de procédés préalablement agréés par l'administration que lorsqu'est prévu par l'exploitant l'épandage ou la vidange des effluents phytosanitaires résiduels dans le milieu naturel, au regard des risques que de telles opérations présentent pour l'environnement. Une telle exigence d'agrément du procédé de traitement des effluents phytosanitaires n'est donc pas prévue par cet arrêté ministériel, contrairement à ce que soutient le ministre, lorsque les résidus des produits phytosanitaires ne sont pas destinés à la vidange ou à l'épandage mais, comme pour le système Ecobang, au traitement au sein d'un centre agréé de traitement des déchets.

8. Il résulte de l'instruction que le procédé Ecobang consiste en un système d'évaporation forcée, à température ambiante et au moyen d'une ventilation mécanique, de la partie aqueuse des effluents phytosanitaires conservés dans une cuve de stockage étanche et que ce procédé génère, à l'issue du processus d'évaporation, des résidus secs, concentrés des substances actives des produits phytosanitaires, destinés à être éliminés, avec la cuve de stockage, dans une installation agréée de traitement des déchets dangereux. Ce procédé, dont la vocation est de limiter les coûts de gestion des déchets dangereux devant être pris en charge par des centres de traitements agréés par la diminution de leur poids et de leur volume, est donc distinct des traitements prévus par les dispositions de l'article 8 et celles de l'annexe 2 de l'arrêté ministériel du 12 septembre 2006.

9. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, si l'administration invoque également, les risques de volatilisation de la partie non aqueuse des effluents au cours du processus d'évaporation, elle ne justifie de l'existence d'aucune norme règlementant la concentration de produits phytosanitaires dans l'atmosphère alors que l'annexe 2 de l'arrêté du 12 septembre 2006, qui prévoit la " mesure de l'évaporation " dans la liste des critères de reconnaissance de l'efficacité des procédés de traitement, n'est applicable que dans le cadre de la procédure de reconnaissance des procédés de traitement destinés à la vidange ou l'épandage. Au demeurant, il n'est pas contesté que, selon les essais réalisés, la contamination de l'atmosphère par la volatilisation des effluents reste très inférieure à celle provoquée par l'épandage des produits phytosanitaires.

10. Le ministre fait valoir qu'il résulte des dispositions du règlement (CE) n° 107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et notamment celles des points 3 et 4 de l'article 1er de ce règlement, que le principe de précaution constitue le fondement de la réglementation des produits phytopharmaceutiques afin d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement. Toutefois aucune disposition dudit règlement ne justifiait de soumettre le procédé Ecobang à une procédure d'autorisation. De même, et alors qu'aucun élément ne permet d'établir que ce dispositif aurait des conséquences négatives sur l'environnement, l'administration ne se prévaut d'aucun fondement législatif ou réglementaire précis pour conditionner sa mise sur le marché à une procédure d'autorisation ou de certification.

11. Il résulte de ce qui précède qu'en imposant illégalement à M. A... et à sa société, la procédure de reconnaissance d'efficacité du procédé Ecobang avant sa commercialisation comme système de traitement des installations phytosanitaires, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à leur égard.

En ce qui concerne les préjudices :

12. En premier lieu, il résulte de l'instruction notamment des factures produites par M. A... et la société A...-Sol que contrairement à ce que soutient le ministre, des dispositifs Ecobang ont été commercialisés dès le mois de juin 2010. M. A... et la société A...-Sol sont donc fondés à soutenir qu'ils ont perdu une chance sérieuse de vendre ce produit dès le début de l'année 2011 et que l'opposition manifestée par l'administration a retardé la commercialisation du procédé Ecobang et le développement de la société A... Sol entre 2011 et 2018, année à compter de laquelle ce procédé a été commercialisé sans restriction. Par ailleurs, l'intervention de l'arrêté ministériel du 4 mai 2017 abrogeant et remplaçant l'arrêté du 12 septembre 2006 n'a eu aucune influence sur la réglementation applicable à ce procédé. Si le ministre conteste enfin le lien de causalité entre la faute commise par l'administration et le préjudice invoqué en faisant valoir qu'il était loisible à la société A... de vendre son procédé d'une part, à des entreprises non agricoles et d'autre part, sur les marchés étrangers, celle-ci fait valoir sans être utilement contredite que son procédé était destiné au marché agricole et n'était pas dimensionné pour les entreprises industrielles et que l'accès aux marchés étrangers n'était pas possible du fait de leur faible développement en l'absence de réglementation sur l'élimination des produits phytosanitaires, contrairement au marché français.

13. En deuxième lieu, s'agissant du préjudice financier, il résulte de l'instruction d'une part, que le marché des procédés de traitement des effluents était constitué sur la période considérée de deux dispositifs similaires au système Ecobang, à savoir les dispositifs Osmofilm et Heliosec, reconnus efficaces par l'administration et commercialisés dans l'ensemble du secteur agricole depuis 2008 et du système Phytobac, lequel est un dispositif de traitement des effluents phytosanitaires permettant leur épandage ou leur vidange dans les conditions définies par les dispositions précitées de l'article 8 et de l'annexe 2 de l'arrêté du 12 septembre 2006. Contrairement à ce que soutiennent M. A... et sa société, ainsi que l'a estimé le tribunal administratif, le procédé Ecobang n'est pas substituable au système Phytobac lequel est un dispositif destiné à l'épandage des résidus engendrés et aucun élément ne permet d'établir que le procédé Ecobang aurait pu être utilement associé à un dispositif Phytobac. Il n'y a donc pas lieu de prendre en compte les parts de marché du système Phytobac. Il est constant que les deux dispositifs Osmofilm et Heliosec ont enregistré au total 350 ventes par an en moyenne jusqu'en 2013 et 530 ventes pour l'année 2014 et qu'une enquête relative aux intentions prévisionnelles d'équipement des agriculteurs permet de présumer que les ventes se sont maintenues à un niveau équivalent au cours des années postérieures à 2014. C'est donc à juste titre que les premiers juges ont évalué le marché des procédés de traitement des effluents de produits phytosanitaires similaires au système Ecobang sur la période 2011 à 2018 à un total de 3 170 ventes sur la période de sept ans comprise entre 2011 et 2018. M. A... et sa société n'établissant pas que la reconnaissance partielle accordée pour le secteur vitivinicole aurait assorti l'utilisation du procédé Ecobang de conditions d'utilisation rendant sa commercialisation pratiquement impossible, c'est à juste titre que le tribunal a retiré la part de marché représentée par le secteur vitivinicole, du nombre d'achats de dispositifs à retenir entre 2011 et 2018. D'autre part, si M. A... et sa société justifient de ce que le procédé Ecobang constitue un produit attractif, compte tenu de son efficacité technique et économique et de la simplicité de son utilisation, c'est toutefois par une juste appréciation que les premiers juges ont considéré qu'il y avait lieu de prendre en compte une nécessaire période de début d'exploitation et de mise en place des investissements nécessaires à la fabrication, pour évaluer la perte de chance de vente à une moyenne de 20% des ventes effectuées entre 2011 et 2018, soit 476 dispositifs. Enfin, compte tenu des éléments comptables présentés, du taux moyen de résultat courant prévisionnel et du chiffre d'affaires moyen réalisé par vente, c'est par une juste appréciation que les premiers juges ont évalué à la somme de 145 833 euros le montant du préjudice financier total subi entre 2011 et 2018 par les intéressés, duquel ne se distingue pas le préjudice invoqué par M. A... tiré de ce qu'il n'a pu percevoir de salaire de la SASU A...-Sol.

14. En troisième lieu, si M. A... et la SASU A...-Sol soutiennent subir un préjudice financier évalué à la somme de 93 581 euros à compter de 2018, en raison de l'absence du procédé Ecobang de la liste des traitements reconnus par l'administration au titre de l'annexe 2 de l'arrêté ministériel du 4 mai 2017 à la différence d'autres produits concurrents, le préjudice ainsi invoqué ne résulte pas directement de la faute commise par l'Etat, telle que rappelée aux points 7 à 11 du présent arrêt, en imposant illégalement à M. A... et à sa société de soumettre la commercialisation du procédé Ecobang à la procédure de reconnaissance d'efficacité prévue par les dispositions précitées des articles 6 et 8 de l'arrêté du 12 septembre 2006. Les conclusions de M. A... et la société A...-Sol sur ce point ne peuvent donc qu'être rejetées.

15. En quatrième lieu, c'est par une juste appréciation que le tribunal administratif a évalué le préjudice moral subi par M. A... et sa société à la somme de 5 000 euros.

16. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu sa responsabilité et l'a condamné à verser à M. A... et à la société A...-Sol la somme globale de 150 833 euros et que M. A... et la société A...-Sol ne sont pas fondés à demander que l'indemnisation mise à la charge de l'Etat par le même jugement soit portée à une somme supérieure.

Sur les frais liés au litige :

17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". Il résulte de ces dispositions que le paiement des sommes exposées et non comprises dans les dépens ne peut être mis à la charge que de la partie qui perd pour l'essentiel.

18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre la somme globale de 1 500 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés par M. A... et la société A...-Sol et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes n° 18BX02681 et n° 18BX02875 présentées respectivement par M. A... et la société A...-Sol, et par le ministre de la transition écologique et solidaire sont rejetées.

Article 2 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à M. A... et à la société A...-Sol au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A..., à la société A...-Sol et au ministre de la transition écologique.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2020 à laquelle siégeaient :

Mme D... C..., présidente,

M. Dominique Ferrari, président-assesseur,

M. F... E..., premier conseiller,

Lu en audience publique, le 10 novembre 2020.

Le rapporteur,

Stéphane E... La présidente,

Evelyne C...

Le greffier,

Sylvie Hayet

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 18BX02681, 18BX02875

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 10 novembre 2020, 18BX02681,18BX02875

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision