| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 01 avril 2019, 18BX03989,18BX04304

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'établissement public foncier local de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 23 décembre 2015 par laquelle le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a refusé l'extension de son périmètre à la commune de Lacourt-Saint-Pierre.

Par un jugement n° 1600737 du 13 septembre 2018, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 23 décembre 2015.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 20 novembre 2018, sous le n° 18BX03989, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour d'annuler ce jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- en estimant que l'extension du périmètre de l'EPFL de Montauban à de nouveaux membres ne requérait pas au préalable d'autorisation préfectorale, les premiers juges ont entaché le jugement attaqué d'erreur de droit, dès lors que, saisi d'un recours formé contre le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier de Languedoc-Roussillon, le Conseil d'Etat a jugé, dans un arrêt n° 411804 du 14 novembre 2018, qu'eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local ;

- ainsi, l'extension de l'EPFL provoquée par l'adhésion d'une ou plusieurs collectivités doit nécessairement faire l'objet d'un nouvel arrêté préfectoral, pris sur le fondement de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, compte tenu notamment des données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale ainsi que l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement ;

- dès lors, la décision du 23 décembre 2015 n'a pas méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 janvier 2019, l'établissement public foncier local de Montauban, représenté par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués par le préfet ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2019.

II. Par une requête enregistrée le 12 décembre 2018, sous le n° 18BX04304, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour de suspendre l'exécution du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- les conditions requises par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies en l'espèce dès lors qu'ainsi qu'il l'a exposé dans le cadre de sa requête n° 18BX03989, il existe des moyens sérieux permettant d'obtenir l'annulation du jugement attaqué, et notamment l'erreur de droit commise par les premiers juges ;

- il en est de même des conditions requises par l'article R. 811-17 du même code, dès lors que l'exécution du jugement attaqué permettrait à l'EPFL de Montauban de prendre de nouvelles délibérations concernant la commune de Lacourt-Saint-Pierre.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 janvier 2019, l'établissement public foncier local de Montauban, représenté par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le préfet n'est pas fondé à demander le sursis à exécution du jugement attaqué sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative dès lors qu'ainsi qu'il l'a exposé dans le cadre de la requête n° 18BX03989, les moyens invoqués par l'appelant ne paraissent pas sérieux en l'état de l'instruction, ni de nature à justifier le rejet des conclusions d'annulation accueillies par le jugement dont appel ;

- le préfet ne saurait davantage solliciter ce sursis sur le fondement de l'article R. 811-17 du même code dès lors que le moyen selon lequel l'exécution du jugement dont appel entraînerait des conséquences difficilement réparables n'est assorti d'aucune précision suffisante.

Par ordonnance du 4 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2019.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., représentant l'EPFL de Montauban.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération adoptée le 11 juin 2015, le conseil municipal de la commune de Lacourt-Saint-Pierre a sollicité son adhésion à l'établissement public foncier local (EPFL) de Montauban, établissement public à caractère industriel et commercial régi par un arrêté du préfet de Tarn et Garonne du 18 juillet 2008, recouvrant le territoire de la communauté d'agglomération du grand Montauban, chargé d'une mission générale de mutualisation des compétences et des moyens des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de politique locale de l'habitat et d'aménagement, et dont le périmètre d'intervention se limitait initialement aux territoires des seules communes membres de la communauté d'agglomération du Grand Montauban. Ayant émis un avis favorable à ces demandes, par deux délibérations en date des 3 et 18 septembre 2015, l'établissement public foncier local de Montauban a, par courrier du 1er octobre 2015, saisi le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées afin que celui-ci " constate " par arrêté son nouveau périmètre. Par une décision du 23 décembre 2015, l'autorité préfectorale régionale a opposé un refus à l'extension du périmètre de l'établissement public à cette commune. Par une requête n° 18BX03989, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales relève appel du jugement du 13 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette décision du 23 décembre 2015 et demande, sous le n° 18BX04304, d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement.

2. Les requêtes n°s 18BX03989 et 18BX04304 portent sur la contestation d'un même jugement du tribunal administratif et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, applicable à la date de la décision litigieuse : " Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables. / Ils mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. / Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi que, à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, au travers de conventions. / Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1. (...) / Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, alors applicable : " L'établissement public foncier est créé par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, dotés de la compétence en matière de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non membres de l'un de ces établissements. (...) / Le représentant de l'Etat dans la région dispose d'un délai de trois mois à compter de la transmission des délibérations pour donner son accord ou motiver son refus. Cette motivation est fondée sur les données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. / Les délibérations fixent la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la composition de l'assemblée générale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 324-3, du conseil d'administration de l'établissement public foncier, en tenant compte de l'importance de la population des communes et des établissements publics de coopération intercommunale membres. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2-1 A du même code, créé par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : " L'extension du périmètre d'un établissement public foncier local à un établissement public de coopération intercommunale doté de la compétence en matière de programme local de l'habitat ou, le cas échéant, à une commune non membre d'un tel établissement est arrêtée par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations, d'une part, de l'organe délibérant de cet établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal de cette commune et, d'autre part, de l'établissement public foncier local. / L'extension est soumise à l'accord du représentant de l'Etat dans la région selon les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 324-2. ".

4. Pour annuler la décision litigieuse du 23 décembre 2015, les premiers juges ont relevé qu'à la date de son édiction, ni l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, ni aucune autre disposition législative, ne fixait expressément la procédure applicable à une demande d'extension du périmètre d'un établissement public foncier local existant et ne soumettait à l'intervention préalable d'une décision préfectorale, entre le 14 décembre 2000 et le 28 janvier 2017, une telle extension, de sorte que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, devenue Occitanie, n'a pu légalement, sans excéder sa compétence et méconnaître le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, refuser l'adhésion de nouvelles communes à l'établissement public foncier local de Montauban, en particulier la commune de Lacourt-Saint-Pierre. Toutefois, eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir eu pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local (CE, 411804, B, 14 novembre 2018, Communauté d'agglomération de l'Albigeois et établissement public foncier local du Tarn). Dès lors, et ainsi que le soutient le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a annulé ladite décision pour ce motif.

5. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par l'établissement public foncier local de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse.

6. Il ressort de la motivation de la décision litigieuse du 23 décembre 2015 que, pour refuser l'adhésion de la commune de Lacourt-Saint-Pierre à l'établissement public foncier local de Montauban, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées s'est fondé, à titre principal, sur un motif tiré du principe de cohérence territoriale en relevant, après un examen détaillé des enjeux locaux, que cette demande n'apparaissait pas cohérente ni avec les périmètres des schémas de cohérence territoriale, ni avec celui du le Schéma départemental de coopération intercommunale en cours de révision, et que l'établissement public foncier local, qui dispose de capacités financières limitées, concentrait son action sur l'acquisition de terrains en vue de la production de logements, et notamment de logements sociaux, dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU et, plus largement, dans les zones tendues. L'autorité préfectorale a également tenu compte, de manière plus subsidiaire, de ce que la réforme territoriale en cours avait conduit à la création d'une grande région réunissant les régions du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées et qu'un établissement public foncier d'Etat (EPFE) serait amené à être créé dans ce cadre et conduire à d'éventuelles modifications des périmètres d'intervention des communes et EPCI existants alors. D'une part, si l'établissement public foncier local de Montauban soutient que les dispositions précitées de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme ne sauraient légalement permettre à l'autorité préfectorale de refuser l'adhésion d'une commune, à titre individuel, dans un établissement public foncier local, il résulte de ce qui vient d'être dit que, ce faisant, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a entendu tenir compte des critères d'appréciation, énumérés par ces mêmes dispositions, tenant aux données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme et d'habitat. Dès lors, l'autorité préfectorale n'a pas commis d'erreur de droit. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la décision contestée, la commune de Lacourt-Saint-Pierre appartenait, avec les deux autres communes de Montbartier et de Campsas, au bassin de vie de Montech, intégré dans la communauté de communes du Grand Sud Tarn et Garonne et la zone d'aménagement concerté (ZAC) grand Sud Logistique, dont les enjeux territoriaux en matière d'urbanisme et d'habitat différaient de ceux de la commune de Montauban, tels que fixés notamment dans son schéma de cohérence territoriale (SCOT), ce qui a d'ailleurs conduit le Schéma départemental de coopération intercommunale, entré en vigueur le 1er janvier 2017, à privilégier le rattachement de la commune de Lacourt-Saint-Pierre à la communauté de communes du Grand Sud Tarn-et-Garonne et non à la communauté d'agglomération de Montauban. En se bornant à faire valoir que l'extension de son périmètre au territoire de la commune de Lacourt-Saint-Pierre était cohérente au regard de leur proximité géographique, des services publics partagés et de l'appartenance à une aire urbaine et à une zone d'emploi communes, telle que ces notions sont définies par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), l'établissement public foncier local de Montauban n'établit pas que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant l'adhésion de la commune de Lacourt-Saint-Pierre à cet établissement public.

7. Il résulte de ce qui précède que le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision contestée du 23 décembre 2015.

Sur les conclusions aux fins de sursis à exécution (requête n° 18BX04304) :

8. La cour, statuant par le présent arrêt sur les conclusions aux fins d'annulation du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse, les conclusions de la requête n° 18BX04304 du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement, sont devenues sans objet.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'établissement public foncier local de Montauban demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 18BX04304 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n° 1600737 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Article 2 : Le jugement n° 1600737 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 3 : La demande de l'établissement public foncier local de Montauban présentée devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions d'appel tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement public foncier local de Montauban, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune de Lacourt-Saint-Pierre. Copie en sera transmise au préfet de la région Occitanie.

Délibéré après l'audience du 4 mars 2019, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 1er avril 2019.

Le rapporteur,

Axel Basset

Le président,

Pierre Larroumec

Le greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

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N°s 18BX03989, 18BX04304