| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 28 mars 2019, 17BX00961

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Nautic Service a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'État à lui verser une indemnité de 4 150 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'arrêté préfectoral du 4 février 2011 portant abrogation anticipée de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime du 11 juin 2008 dont elle bénéficiait pendant cinq ans jusqu'au 31 décembre 2012 pour une dépendance située lieudit "Aiguillon Lapin-Blanc" à La Teste-de-Buch, consistant en un chai, un terre-plein, une cale de mise à l'eau et deux pontons flottants, ainsi que les intérêts au taux légal et la capitalisation des intérêts à chaque échéance annuelle.

Par un jugement n° 1501804 du 26 janvier 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mars 2017 et le 20 août 2018, la société Nautic Service SAS, représentée par MeA..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 26 janvier 2017 ;

2°) de condamner l'État à lui verser une indemnité de 4 150 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'arrêté préfectoral du 4 février 2011 portant abrogation anticipée de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime dont elle bénéficiait ;

3°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle exerçait une activité de gardiennage et de réparation nautique sur la parcelle située 2 rue de l'Aiguillon, immédiatement contigüe à la dépendance domaniale faisant l'objet de l'autorisation d'occupation temporaire, et si cette activité a été transférée dans une zone industrielle de la commune de la Teste de Buch, ce transfert d'une partie de l'activité ne porte pas atteinte à l'intérêt légitime de l'Etat quant à la valorisation de son domaine ;

- le transfert d'activité, qui ne porte que sur l'activité exercée en dehors du domaine public, sur la parcelle située au 2 rue de l'Aiguillon, n'est pas de nature à justifier à lui seul l'abrogation de l'autorisation d'occupation temporaire ;

- si le préfet de la Gironde a motivé l'abrogation de l'autorisation d'occupation temporaire en retenant que cette dernière était justifiée par la cohérence géographique entre l'activité développée sur le lieu d'implantation de l'entreprise au 2 rue de l'Aiguillon et celle développée sur les dépendances du domaine public maritime objet de l'autorisation d'occupation temporaire, l'arrêté accordant l'autorisation d'occupation temporaire ne contenait pas un tel motif ; aucun lien n'est établi avec l'activité exercée sur les parcelles voisines de la dépendance domaniale occupée ;

- en application de l'arrêté accordant l'autorisation d'occupation temporaire, le gestionnaire du domaine peut retirer ou révoquer l'autorisation avant son terme par simple arrêté lorsqu'aucune activité n'est exercée pendant plus de six mois sur la dépendance du domaine public ou lorsque le bénéficiaire n'est plus titulaire des autorisations pour exercer cette activité ; toutefois, cet arrêté n'exige pas que l'activité soit exercée sur la parcelle voisine de la dépendance domaniale ; il est seulement exigé que l'activité soit exercée sur la dépendance domaniale elle-même ;

- les activités autorisées sur le domaine public, le stockage de matériel, le stationnement de bateaux, leur accostage, leur mise à l'eau, sont différentes de celles qui étaient exercées sur la parcelle contigüe située au 2 rue de l'Aiguillon et qui concernait la vente de bateaux et d'accessoires et les grosses réparations ;

- à la date de l'arrêté de révocation, elle exerçait toujours ces activités ; la dépendance était toujours utilisée pour le stationnement des bateaux, la mise à l'eau et la sortie des bateaux, l'accostage des bateaux en attente de réparation et le stockage de matériels ; ni l'arrêté ni le jugement n'ont précisé en quoi cette situation ne permettrait pas la valorisation optimale du domaine public ; l'abrogation n'est donc justifiée par aucun motif légitime et cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

- elle a procédé au changement et à la rénovation des pontons, à ses frais, pour assurer la réparation des bateaux de ses clients ; elle a continué à l'utiliser, à l'occuper et à réaliser les investissements nécessaires pour assurer la pérennité de l'activité exercée sur ce domaine public ; elle a donc continué à valoriser le domaine public ; si elle n'a jamais installé de racks pendant les 32 ans durant lesquels elle a été titulaire de l'occupation, rien ne lui interdit d'en installer uniquement après 32 ans d'exercice ; les pontons peuvent être utilisés toute l'année, eu égard au coefficient de marée ; même à une limite basse de 1,52 mètre, compte tenu de ce que les tirants d'eau moyens des bateaux semi-rigides sont de 20 centimètres, l'activité de la société peut être exercée toute l'année et sans difficulté ;

- la perte de chiffre d'affaires enregistrée est concomitante à la fin de l'occupation du domaine public du fait de l'abrogation de l'autorisation d'occupation temporaire ; le préjudice subi lié aux investissements réalisés, à la perte de chiffre d'affaires et à la perte de notoriété, s'évalue à la somme de 4 150 000 euros ;

- le nouvel attributaire n'a pas réalisé de travaux et n'utilise pas l'installation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- une autorisation d'occuper le domaine peut être retirée pour un motif d'intérêt général avant l'expiration du délai fixé selon l'article R. 2125-5 du code général de la propriété des personnes publiques ; aucun texte ni aucun principe n'impose que le motif d'intérêt général qui motive l'abrogation de l'autorisation soit prévu à l'avance par celle-ci ;

- la jurisprudence a jugé que la volonté d'assurer une meilleure exploitation du domaine public fait partie des motifs d'intérêt général pouvant justifier qu'il soit mis fin à un titre d'occupation du domaine public avant son terme ;

- le lien étroit qui unissait l'activité de la société à l'usage qu'elle pouvait faire de la parcelle domaniale occupée a été remis en cause par le transfert de cette activité ;

- la société n'a pas procédé à la réfection des pontons se trouvant sur la parcelle occupée, qui étaient dans un état dégradé au moment de l'abrogation de l'autorisation d'occuper le domaine ; les travaux d'aménagement des pontons ont été réalisés par l'actuel titulaire de l'autorisation d'occupation temporaire ; depuis la délivrance de l'autorisation d'occuper le domaine public en juin 2008, la société Nautic Service n'avait déposé aucune demande de travaux pour réparation ou agrandissement ;

- si la société a enregistré une chute brutale de son chiffre d'affaires entre 2011 et 2012, la perte de l'autorisation d'occuper le domaine public ne peut être la cause exclusive de cette diminution dès lors que l'abrogation de l'autorisation est intervenue le 4 février 2011 ; en outre, les comptes annuels de la SAS Nautic Service pour les années 2011 et 2012 font état dans la rubrique " Faits majeurs " de la cession des fonds de commerce d'Arcachon et de Biscarosse et non de l'abrogation de l'autorisation d'occuper le domaine en cause ; il ressort enfin des comptes de la société que la baisse du chiffre d'affaires entre 2011 et 2012 est due à une baisse des ventes de marchandises ;

- si la requérante soutient qu'elle aurait pu stocker en hauteur entre 70 et 140 bateaux, elle n'a jamais installé de racks sur la dépendance du domaine public pendant les 32 ans durant lesquels elle a été titulaire de l'autorisation d'occuper le domaine ; de même, elle n'a jamais rénové les pontons qui lui auraient permis d'installer 50 bateaux ; de plus, compte tenu de l'exiguïté de la zone domaniale et de sa configuration, accessible uniquement depuis une impasse, les manoeuvres de rangement de bateaux diminuent la surface de stockage envisagée par la requérante ;

- la dépendance du domaine public n'est pas adaptée pour sortir de l'eau et réparer des grands bateaux ; en effet, la zone concernée est soumise à un envasement important ; elle est accessible par bateaux de taille moyenne exclusivement à marée haute de coefficient supérieur ou égal à 80, c'est-à-dire 160 jours par an ; l'abrogation de l'autorisation d'occupation temporaire n'a donc pas affecté la capacité de stockage et de réparation.

Par ordonnance du 21 août 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 septembre 2018 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., représentant la société Nautic Service.

Considérant ce qui suit :

1. La société Nautic Service, qui exerce une activité de vente, gardiennage et réparation de bateaux, était autorisée depuis le 20 février 1984 à occuper une dépendance du domaine public maritime au lieu-dit " Aiguillon Lapin-Blanc " sur le territoire de la commune de la Teste-de-Buch, consistant en " un chai n° 72 de 36 m², un terre-plein de 851 m², une cale de mise à l'eau de 165 m² et deux ponts flottants de 28 m² chacun ". Par arrêté du 11 juin 2008, le préfet de la Gironde a renouvelé cette autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime pour cinq ans jusqu'au 31 décembre 2012. Par arrêté du 4 février 2011, le préfet de la Gironde a abrogé cette autorisation. Le 19 décembre 2014, la société Nautic Service a adressé au préfet de la Gironde une demande préalable d'indemnisation, laquelle a été rejetée le 24 février 2015. La société Nautic Service a demandé au tribunal de Bordeaux la condamnation de l'État à lui verser une indemnité de 4 150 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'arrêté préfectoral du 4 février 2011. Elle relève appel du jugement n° 1501804 du 26 janvier 2017 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la responsabilité :

2 L'article 4 de l'arrêté du 11 juin 2008 prévoyait que : " Cette autorisation est accordée à titre précaire et révocable sans indemnité (article A26 du Code du Domaine de l'Etat). De ce fait, elle pourra être révoquée ou retirée à toute époque en cas d'inexécution des conditions imposées ou si le gestionnaire ou un intérêt public justifient cette mesure, ce dont l'Administration restera seule juge et ce, sans que le bénéficiaire ou ses ayants droits puissent prétendre à une indemnité ou un dédommagement quelconque. (...)Il en sera ainsi dans les cas suivant : non-usage des terrains et des installations établis dans les conditions indiquées à l'article 1er dans le délai de six mois à compter de la date d'effet de la présente autorisation ; cessation de l'usage de ces mêmes installations pendant une durée de six mois ; cas où le bénéficiaire ne serait plus titulaire des autorisations pouvant être exigées par la réglementation en vigueur pour exercer l'activité ayant motivé l'autorisation. " L'article 6 précisait : " A l'expiration de la durée de la présente autorisation, si celle-ci n'est pas renouvelée ou en cas de révocation ou de retrait de l'autorisation, le bénéficiaire devra remettre les lieux en leur état primitif, faute de quoi, une procédure de contravention de grande voirie sera engagée à son encontre par le gestionnaire, à moins que ce dernier n'accepte formellement le maintien partiel ou total des installations dont le bénéficiaire devra dans ce cas faire abandon gratuit à l'Etat ".

3. Aux termes de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants (...) " Aux termes de l'article R. 2122-4 de ce code : " En cas d'inobservation de ses clauses et conditions ou pour un motif d'intérêt général, il peut être mis fin à l'autorisation d'occupation ou d'utilisation temporaire du domaine public par les autorités compétentes mentionnées aux articles R. 2122-4 et R. 2122-5. "

4. Pour abroger l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime dont bénéficiait la société Nautic Service, le préfet de la Gironde, après avoir relevé que l'activité de la société Nautic Service dans les bâtiments situés 2 rue de l'Aiguillon sur la commune de La Teste de Buch a pris fin le 26 mai 2010 et a été transférée en zone industrielle de La Teste, s'est fondé sur un motif unique tiré de ce que " les récentes décisions prises par la société Nautic Service concernant notamment sa structure, ainsi que les transferts d'une partie substantielle de ses activités en dehors du site de l'Aiguillon, ont pour effet de supprimer cette cohérence d'utilisation des lieux, et par là-même de porter atteinte à l'intérêt légitime de l'Etat quant à la valorisation de son domaine ".

5. En premier lieu, si la société requérante soutient que le motif retenu par le préfet ne figure pas au nombre des cas de retrait de l'autorisation énumérés dans l'arrêté portant autorisation d'occupation temporaire du domaine public, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au gestionnaire du domaine public d'énoncer l'ensemble des motifs qui pourraient justifier qu'il soit mis fin pour un motif d'intérêt général à l'autorisation avant son terme.

6. En deuxième lieu, la société requérante soutient que si elle a transféré une partie de son activité sur un autre secteur de la commune, ce transfert est sans incidence sur le maintien de son activité sur la dépendance domaniale. Toutefois, il résulte de l'instruction que si la société Nautic Service exerçait une activité de gardiennage et de réparation nautique sur une parcelle située 2 rue de l'Aiguillon, immédiatement contiguë à la dépendance domaniale faisant l'objet de l'autorisation d'occupation temporaire du 11 juin 2008, lorsque celle-ci lui a été délivrée, et qu'elle a transféré, le 26 mai 2010, cette activité dans une zone industrielle de la commune. Ainsi, le lien entre l'activité exercée par la société requérante et l'usage de la parcelle domaniale, même s'il n'avait pas été explicité à l'origine, a été remis en cause par ce transfert, et le préfet pouvait, pour ce motif d'intérêt général, mettre fin de manière anticipée à l'autorisation du 11 juin 2008, sans que la société Nautic Service puisse utilement critiquer l'usage qu'a fait le titulaire suivant de l'autorisation d'occupation du domaine public des pontons mis à disposition après son départ.

7. En troisième lieu, si la société Nautic Service fait valoir qu'elle a participé à la valorisation du domaine public par la réfection des pontons se trouvant sur la parcelle occupée, il résulte de l'instruction qu'à la date de la résiliation, les pontons étaient dans un état dégradé, et le ministre soutient sans que cela soit contesté que la société Nautic Service n'avait déposé aucune demande de travaux depuis la date à laquelle elle avait obtenu l'autorisation d'occupation domaniale le 11 juin 2008. Le constat d'huissier établi le 13 novembre 2017 ne suffit pas à établir que la société Nautic Service aurait réalisé des travaux de rallongement des pontons avant l'abrogation de l'autorisation d'occupation domaniale. Par suite, le préfet n'a pas commis de faute susceptible d'engager la responsabilité de l'État en abrogeant l'autorisation d'occupation temporaire dont bénéficiait la société Nautic Service.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 2125-5 du code général de la propriété des personnes publiques, issu du décret du 2011-1612 du 22 novembre 2011 : " Lorsque l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public est retirée, avant l'expiration du terme fixé, pour un motif d'intérêt général, le titulaire évincé peut prétendre, outre à la restitution de la partie de la redevance versée d'avance et correspondant à la période restant à courir, à une indemnité égale, sous déduction de l'amortissement calculé dans les conditions fixées par le titre d'autorisation, au montant des dépenses exposées pour la réalisation des équipements et installations expressément autorisés, dans la mesure où ceux-ci subsistent à la date du retrait. Ce montant est fixé sur la base des dépenses réelles justifiées à l'autorité qui a délivré le titre. Celles-ci sont déterminées à partir du devis joint à la demande d'autorisation, rectifié au plus tard dans les six mois de l'achèvement des travaux ou de chaque tranche de travaux. L'amortissement des équipements et installations édifiés par l'occupant ne peut pas être pratiqué sur une période excédant la validité du titre restant à courir. " La société Nautic Service n'apporte aucun commencement de justification des frais prétendument engagés ni de leur absence d'amortissement. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'expertise sollicitée, elle ne peut bénéficier des dispositions précitées de l'article R. 2125-5 du code général de la propriété des personnes publiques applicables à la responsabilité sans faute de l'Etat.

9. Il résulte de ce qui précède que la société Nautic Service n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur les frais exposés par les parties au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Nautic Service demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Nautic Service est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Nautic Service et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 21 février 2019 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. David Terme, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 mars 2019.

Le rapporteur,

Jean-Claude PAUZIÈSLe président,

Catherine GIRAULTLe greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No 17BX00961