| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 12 décembre 2018, 16BX03500

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de Saint-Pierre et Miquelon a déféré au tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon la délibération n° 135-2015 du 19 mai 2015 par laquelle le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a entrepris de constater la résolution de deux contrats conclus avec le centre hospitalier François Dunan (CHFD) (article 1), autorisé le président de la collectivité à signer tous les actes pour l'inscription de la situation des immeubles aux hypothèques et permettant le remboursement des droits de mutation versés notamment par le CHFD (article 2) et renoncé à solliciter une indemnité d'occupation au CHFD pour la période comprise entre la signature de la convention en 2004 et sa résiliation en 2015 pour l'occupation des terrains d'assiette du nouvel hôpital tout en autorisant son président à négocier la cession des terrains actuellement occupés au centre hospitalier " (article 3).

Par un jugement n° 1500010 du 13 juillet 2016, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a annulé la délibération n° 135-2015 du 19 mai 2015 susmentionnée et rejeté les conclusions, présentées par la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, tendant à ce que le juge du contrat prononce la résiliation des deux contrats litigieux.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 29 octobre 2016 et 18 avril 2018, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, représentée par MeA..., demande à la cour :

1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 13 juillet 2016 du tribunal administratif de de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

2°) à titre subsidiaire, de rejeter le déféré du préfet de Saint-Pierre et Miquelon présenté en première instance ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, de prononcer la résiliation de l'acte d'échange et de la convention financière conclus entre la collectivité territoriale et le centre hospitalier François Dunan ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont annulé la délibération n° 135/2015 du 19 mai 2015 en se fondant sur un moyen tiré de l'incompétence de la collectivité territoriale pour prononcer unilatéralement la résolution des conventions conclues les 21 octobre 2004 et 14 décembre 2004, qui n'était pas expressément soulevé par le préfet dans son déféré, sans en avertir les parties au préalable afin de leur permettre de présenter leurs éventuelles observations, conformément à l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;

- sur le fond, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur ce moyen pour annuler la délibération litigieuse dès lors qu'il ressort des termes même de l'article 1er de celle-ci, tels qu'éclairés par le rapport au conseil territorial qui l'a précédée, qu'elle n'a pas prononcé de manière unilatérale la résolution des contrats conclus avec le CHFD mais a simplement constaté l'acquisition d'une clause résolutoire en raison de l'inexécution des clauses contenues dans l'acte d'échange du 14 décembre 2004, et tout particulièrement, le transfert, par le CHFD, de la maison de retraite dont il assure la gestion au sein du nouvel hôpital ;

- en effet, l'acte d'échange avait été conclu sous la double condition résolutoire tirée, d'une part, de la réception du nouvel hôpital pour la prise de possession par le CHFD de la parcelle appartenant à la collectivité et située dans le quartier des Graves et, d'autre part, du transfert de l'ensemble des activités hospitalières, en ce compris celles mises en oeuvre au sein de la maison de retraite, dans ce nouvel hôpital pour la prise possession par la collectivité des biens immobiliers appartenant au CHFD ;

- or la décision prise par le CHFD, en décembre 2006, d'exclure de la construction du nouvel hôpital la maison de retraite, qui constitue un acte contraire à l'engagement pris, a rendu impossible ce transfert des activités de la maison de retraite au sein du nouvel hôpital ;

- ainsi, la résolution du contrat était parfaitement cohérente puisque l'impossibilité pour la collectivité territoriale d'entrer en possession des biens immobiliers qui devaient lui être cédés par le CHFD et qui comprenaient les locaux occupés par la maison de retraite, faisait perdre à la convention tout son sens et son équilibre, sachant qu'il n'était pas nécessaire, pour la collectivité, de démontrer que le CHFD n'avait pas procédé à toutes les diligences pour exécuter les termes de l'acte d'échange puisqu'il avait pris, en toute connaissance de cause, une décision directement contraire à l'exécution de l'acte ;

- si le CHFD fait valoir qu'aucun terme n'était fixé dans l'acte d'échange pour la construction de la maison de retraite et que le délai de sept ans fixé dans la convention financière n'était qu'indicatif, de sorte qu'aucune clause résolutoire de plein droit n'aurait autorisé la collectivité à prononcer la résolution des conventions, le terme fixé par l'acte d'échange était bien la livraison du nouvel hôpital dans le quartier des Graves ;

- en tout état de cause, l'interprétation de la convention selon laquelle aucun délai n'aurait été imposé au CHFD pour la réalisation de son obligation reviendrait à instituer une obligation purement potestative, c'est-à-dire, une obligation contractée sous une condition qui dépend de la seule volonté du débiteur et qui en tant que telle est nulle, ainsi qu'il ressort de l'article 1304-2 du code civil ;

- il est incontestable que l'acte d'échange et la convention financière constituent un ensemble contractuel indissociable, dans la mesure où ces deux conventions concourent à la réalisation de la même opération économique et trouvent leur équilibre dans le cadre de cette opération, de sorte que l'anéantissement de l'une des conventions conduit nécessairement à l'anéantissement de la seconde, notamment par la voie de la résolution ;

- si le CHFD tente de faire peser sur la collectivité la responsabilité de l'absence de transfert des activités de la maison de retraite dans le nouvel hôpital en raison du différé de l'aide financière, c'est le CHFD qui a renoncé en décembre 2006 à intégrer la construction d'une maison de retraite au sein de l'hôpital dans la mission de la maîtrise d'oeuvre, alors que l'avenant n° 1 à la convention financière, signé le 25 septembre 2006, prévoyait un premier versement de 473 000 euros par la collectivité territoriale dès l'année 2007 et des versements de 700 000 euros chaque année de 2008 à 2012 ;

- si le préfet a soutenu que les activités hospitalières ne recouvrent pas les maisons de retraite dans les nomenclatures d'activités françaises de l'INSEE, toutefois, dans l'esprit des cocontractants, le transfert dans le nouvel hôpital visait l'ensemble des activités qui s'exerçaient dans les biens visés dans l'acte, à savoir les activités hospitalières proprement dites et l'activité de la maison de retraite gérée, à Saint-Pierre-et-Miquelon, par le CHFD ;

- en outre, l'argument du préfet selon lequel le projet de maison de retraite n'était pas abandonné mais simplement reporté est inopérant dès lors que les conventions en litige prévoyaient expressément la question de l'intégration de la maison de retraite au sein du nouvel hôpital, dans un délai de sept ans, ce qui n'a jamais été le cas, ainsi que l'a démontré la mise en service effective de l'hôpital en septembre 2013 ;

- dès lors, le préfet, qui n'a d'ailleurs soulevé que des moyens tirés de l'exécution du contrat lui-même, n'était pas fondé à exercer un recours pour excès de pouvoir contre l'article 1er de la délibération litigieuse, lequel ne modifie pas l'ordonnancement juridique mais prend acte d'une situation juridique découlant du jeu de clauses contractuelles ;

- en tout état de cause, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon n'a pas manqué à ses obligations dans la constatation de l'acquisition de la clause résolutoire dès lors qu'elle s'est ouverte à plusieurs reprises devant le CHFD des difficultés rencontrées dans l'exécution des conventions litigieuses et que c'est le CHFD qui a lui-même pris la décision de renoncer à accueillir la maison de retraite au sein du nouvel hôpital, ce qui rendait objectivement sans objet toute mise en demeure d'avoir à transférer l'activité de maison de retraite au sein du nouveau bâtiment ;

- enfin, si la cour admet que le déféré préfectoral n'avait, en raison des moyens articulés, pas la nature d'un recours pour excès de pouvoir mais celle d'un recours de pleine juridiction, ses conclusions reconventionnelles, tendant à ce que soit prononcée la résiliation de l'ensemble contractuel en cause, devront être considérées comme recevables et bien fondées.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 juillet 2017, le centre hospitalier François Dunan, représenté par MeB..., conclut à la confirmation du jugement attaqué du tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il fait valoir que :

- la collectivité territoriale confond, d'une part, la clause de résiliation, qui permet de mettre fin pour l'avenir à un contrat dès lors que le cocontractant n'a pas exécuté ses obligations prévues au contrat, ce que l'administration peut faire unilatéralement si l'intérêt général le justifie et, d'autre part, la condition de résolution, issue du droit privé, qui entraine la disparition de l'obligation prévue au contrat si un évènement futur et incertain se réalise et impose de remettre les parties au contrat dans l'état dans lequel elles se trouvaient avant la passation de la convention ;

- en outre, il convient de rappeler que le droit des contrats privés procède à une distinction entre, d'une part, les conditions résolutoires exécutoires de plein droit, en vertu desquelles la résolution s'opère sans mise en demeure préalable et sans recours aux tribunaux dès lors que l'événement futur et incertain se produit et, d'autre part, les conditions résolutoires tacites, qui sont toujours sous-entendues dans les contrats synallagmatiques au cas où l'une des deux parties ne satisferait pas à son engagement et qui requièrent l'intervention du juge ou l'accord des parties pour résoudre le contrat ;

- en l'espèce, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon a souhaité mettre en oeuvre la résolution de l'acte d'échange et de la convention financière litigieuses, dès lors que l'article 1er de la délibération du 19 mars 2015 prévoit que la convention financière et l'acte d'échange sont résolus et que les articles 2 et 3 de ladite délibération organisent les mesures de remises en état des parties suites à la résolution ;

- or, ce faisant, la collectivité territoriale a réalisé une interprétation extrêmement large des clauses de ces conventions, en identifiant une condition résolutoire de plein droit, alors que si la convention financière stipule que la nouvelle maison de retraite devra être réalisée dans les sept ans à compter de la signature de la convention, il ne résulte pas des termes de cette convention ni que le dépassement de ce délai entrainerait sa résolution, ni que ce terme pourrait être étendu à l'acte d'échange ;

- en effet, la formulation de cette stipulation contractuelle ne permet pas de conclure que la convention serait résolue si la maison de retraite n'était pas réalisée dans le délai de sept ans et semble au contraire indicative et destinée à prévoir un cadre pour la réalisation de la maison de retraite ;

- en outre, le dépassement du délai de construction de la maison de retraite peut être regardé comme étant imputable en l'espèce à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui, alors qu'elle s'était engagée à contribuer au financement de la construction de la maison de retraite afin de compenser la différence vénale entre les biens visés dans l'acte d'échange, a différé les versements prévus de deux ans par une délibération du 25 septembre 2006, ce qui a contraint le centre hospitalier à interrompre par avenant le marché de maitrise d'oeuvre de l'opération de construction du centre hospitalier ;

- si la collectivité estime avoir uniquement constaté l'acquisition de la condition résolutoire et d'en avoir tiré les conséquences, en actant de la résolution des conventions litigieuses, l'intervention du juge était nécessaire, en l'absence de condition résolutoire de plein droit, pour prononcer la résolution du contrat, à défaut d'accord mutuel des parties contractantes ;

- dès lors, la cour ne pourra que constater l'incompétence de la collectivité territoriale de Saint Pierre et Miquelon pour prononcer la résolution des conventions litigieuses.

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 20 avril et 18 mai 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête et à la confirmation du jugement attaqué.

Il fait valoir que :

- les juges de première instance, d'une part, n'ont pas soulevé d'office le moyen tiré de l'incompétence de la collectivité pour prononcer de manière unilatérale la résolution du contrat dès lors que le préfet de Saint-Pierre et Miquelon avait soutenu, dans son déféré, que la demande de résolution devait être portée devant le juge, 1'une ou 1'autre partie ne pouvant s'en prévaloir d'elle-même et, d'autre part, n'ont fait qu'appliquer les principes généraux du droit qui gouvernent l'existence des contrats administratifs, et plus particulièrement leur résolution, qui consiste à remettre les choses en l'état d'origine, comme si le contrat n'avait jamais existé en raison d'une illégalité commise lors de la passation du contrat ;

- or dès lors qu'une telle résolution ne peut être prononcée qu'à la suite d'un accord entre les parties ou en application d'une décision du juge du contrat, c'est à bon droit que le tribunal a considéré que la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon n'était pas compétente pour prononcer unilatéralement la résolution des conventions conclues les 21 octobre et 14 décembre 2004 avec le CHFD ;

- en tout état de cause, la collectivité ne pouvait ni prononcer, ni constater l'acquisition d'une clause résolutoire dont l'existence n'est en réalité pas démontrée, l'acte d'échange ne mentionnant pas nommément de clause résolutoire offrant la possibilité de solliciter la résolution du contrat ;

- à cet égard, si l'on considère qu'il n'existe pas de clause résolutoire dans le contrat ou que la rédaction du paragraphe intitulé " propriété-jouissance " figurant dans l'acte d'échange est équivoque, la demande de résolution devait dès lors être portée devant le juge, l'une ou l'autre des parties ne pouvant s'en prévaloir d'elle-même ;

- si par extraordinaire, il devait être considéré que l'existence d'une clause résolutoire dans 1'acte d'échange est avérée, il appartiendrait au juge d'apprécier souverainement si les conditions d'acquisitions de cette clause ont été respectées, en particulier la délivrance préalable d'une mise en demeure restée infructueuse ;

- or alors que l'acte d'échange du 14 décembre 2004 ne dispense pas expressément les parties de cette formalité, préalable indispensable avant toute démarche de résolution unilatérale, la collectivité n'a pas délivré de mise en demeure au CHFD lui précisant les manquements invoqués et lui fixant un délai afin d'y remédier ;

- contrairement à ce que soutient la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, le déféré préfectoral consiste à contrôler la légalité des actes des collectivités locales a posteriori pouvant aboutir à l'annulation d'un acte et ne figure pas au nombre des recours entrant dans le contentieux de pleine légalité, de sorte que ses conclusions reconventionnelles, présentées en première instance, sont irrecevables.

Par ordonnance du 24 avril 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 mai 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958, et notamment son article 72 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., représentant la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 135-2015 du 22 mai 2015, le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a entrepris de " constater la résolution " de deux contrats conclus avec le centre hospitalier François Dunan (CHFD) (article 1) consistant, d'une part, en une convention du 21 octobre 2004 portant financement d'une nouvelle maison de retraite à intégrer dans le nouveau centre hospitalier à réaliser dans le quartier des Graves à Saint-Pierre et, d'autre part, en un acte authentique du 14 décembre 2004 valant échange de biens immobiliers (parcelles) dont les parties étaient alors propriétaires, autorisé le président de la collectivité " à signer tous les actes pour l'inscription de la situation des immeubles aux hypothèques et permettant le remboursement des droits de mutation versés notamment par le CHFD " (article 2) et renoncé à solliciter une indemnité d'occupation au CHFD pour la période comprise entre la signature de la convention en 2004 et sa résiliation en 2015 pour l'occupation des terrains d'assiette du nouvel hôpital tout en autorisant son président à négocier la cession des terrains actuellement occupés au centre hospitalier " (article 3). Par un courrier du 30 juin 2015, le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon a sollicité du président de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon le retrait de cette délibération du 22 mai 2015. S'étant vu opposer un refus exprès par lettre du 31 août 2015, il a déféré cet acte au tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon aux fins d'en obtenir l'annulation. La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon relève appel du jugement du 13 juillet 2016 par lequel ce tribunal à fait droit à ce déféré préfectoral et demande, à titre subsidiaire, de prononcer la résiliation de l'acte d'échange et de la convention financière susmentionnés.

Sur l'annulation de la délibération litigeuse n° 135-2015 du 22 mai 2015 prononcée par les premiers juges :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. (...) ".

3. La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon soutient que les premiers juges ne pouvaient, pour prononcer l'annulation de la délibération litigieuse du 19 mai 2015, se fonder d'office sur le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte sans en avertir les parties au préalable afin de leur permettre de présenter leurs éventuelles observations, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. Il ressort toutefois de l'examen du dossier de première instance que le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon s'est expressément prévalu du moyen tiré de ce que " l'acte d'échange du 14 décembre 2014 ne comport[ant] pas nommément de clause résolutoire, [la] collectivité ne pouvait prononcer unilatéralement la résolution du contrat et aurait dû porter sa demande devant le juge ". Ce faisant, l'autorité préfectorale a implicitement mais nécessairement soutenu que la compétence pour mettre fin aux contrats litigieux ne pouvait relever de la collectivité territoriale, partie au contrat, mais que du seul juge du contrat dans le cadre d'un recours contentieux. Dès lors, en annulant la délibération contestée pour ce motif, le tribunal n'a pas soulevé d'office un moyen qui aurait dû être soumis au préalable au contradictoire des parties et n'a, partant, pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité sur ce point.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

4. Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges relatifs à ce contrat, sauf dans le cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. Eu égard à leur objet, tel qu'il va être exposé aux points 5 à 7 ci-dessous, les contrats litigieux constituent des contrats administratifs dont le contentieux ressortit à la compétence du juge administratif.

S'agissant des obligations contractuelles réciproques des parties :

5. D'une part, il résulte de l'exposé des motifs de la " convention financière pour la réalisation de la maison de retraite au sein du centre hospitalier François Dunan " conclue par les parties le 21 octobre 2004 que " Le Centre hospitalier François DUNAN a engagé la réalisation d'un nouvel hôpital à Saint-Pierre sur le nouveau quartier des Graves qui devrait être achevé en 2010 et dans lequel sera intégrée la nouvelle maison de retraite constituant un élément indissociable de l'hôpital. / La Collectivité, considérant la nécessité de cette nouvelle maison de retraire qui doit venir se substituer vers fin 2009 début 2010 à l'actuel établissement attenant à l'actuel hôpital de Saint-Pierre, décide d'apporter son concours financier au CHFD pour la réalisation de cet établissement médicalisé. ". Aux termes de l'article 1 de cette convention de financement : " La Collectivité apporte son concours financier au CHFD, maîtrise d'ouvrage pour la réalisation de la maison de retraite intégrée dans le nouveau centre hospitalier qui sera réalisé dans le quartier des Graves à Saint-Pierre sur la base du programme détaillé et de l'enveloppe financière fixée à l'issue de l'APS à 3 973 000 euros. (...) / La présente convention financière porte sur les études du projet et sur la construction des locaux et toutes dépenses afférentes. / La nouvelle maison de retraite devra être réalisée dans les 7 ans à compter de la signature de la présente convention. ". L'article 3 de cette même convention stipule : " La Collectivité s'engage à participer à hauteur de 3 973 000 euros pour le financement de la nouvelle maison de retraite. / A ce titre, et compte tenu de la durée de réalisation des travaux de construction de la nouvelle maison de retraite, elle s'oblige à mettre à la disposition du CHFD cette somme selon l'échéancier suivant : - 473 000 euros en 2005, / - 700 000 euros en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010. / Les sommes ci-dessus seront versées au plus tard au 31 décembre de l'année considérée. ".

6. D'autre part, l'exposé des motifs de l'acte d'échange du 14 décembre 2014 précise que " (...) en vue de la construction du nouvel hôpital de Saint Pierre, l'établissement public du Centre Hospitalier François Dunan doit acquérir la parcelle cadastrée sous le n° BM0136 d'une superficie de 22 804 ca, sise dans le quartier des Graves à Saint Pierre et appartenant à la Collectivité Territoriale. / En échange, l'établissement public Centre Hospitalier François Dunan cédera à la Collectivité Territoriale les biens immobiliers dont il est propriétaire, sur lesquels sont édifiés l'hôpital et la Maison de retraite, actuellement sis entre les rues Docteur Dunan, Raymond Poincaré et Maître C...D.... / L'échange des biens immobiliers est convenu sans soulte et soumis à condition résolutoire qui sera la construction effective du nouvel hôpital. Le terme de la condition sera la livraison du nouvel hôpital. ". Aux termes de la clause de cet acte d'échange relative à la " propriété - jouissance " : " L'établissement public Centre Hospitalier François Dunan occupera provisoirement le terrain BM0136 sis quartier des Graves à Saint Pierre, la prise de possession définitive n'intervenant qu'à compter de la réception du nouvel hôpital. / La Collectivité Territoriale prendra possession des terrains et constructions apportés dans l'échange par l'établissement public Centre Hospitalier François Dunan à la date du transfert de l'ensemble des activités hospitalières dans le nouvel établissement du quartier des Graves. / L'établissement public Centre Hospitalier François Dunan continuera de prendre en charge l'ensemble des obligations du propriétaire pour la période courant de la signature du présent acte d'échange à la date du transfert de l'ensemble des activités hospitalières dans le nouvel établissement du quartier des Graves. / Le présent échange est donc consenti sous la double condition résolutoire exposée ci-dessus, les parties s'engageant à faire toute diligence pour en exécuter les termes, sans réserve. ". En vertu de la clause de l'acte d'échange relative au " prix " : " Le présent échange est consenti de part et d'autre sans soulte. ". Enfin, les parties ont convenu que " La présente cession est consentie et acceptée aux clauses et conditions suivantes auxquelles les parties déclarent se référer expressément dans la mesure où, précédemment, il n'a été fait mention d'aucune clause ou indication contraire. ".

7. Il résulte de la combinaison des stipulations précitées que, dans le cadre de la construction d'un nouvel hôpital destiné à être implanté d'ici l'année 2010 sur le territoire de la commune de Saint-Pierre, dans le quartier des Graves, et devant intégrer la nouvelle maison de retraite constituant un élément indissociable de l'hôpital, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et le centre hospitalier François Dunan ont convenu d'un commun accord d'échanger des terrains en leur possession et dont la valeur vénale avait été évaluée par France Domaine, dans deux avis des 20 et 21 juillet 2004, à 1 482 260 euros s'agissant de la parcelle appartenant à la collectivité territoriale, sise dans le quartier des Graves, et 6 780 000 euros s'agissant de celle appartenant au centre hospitalier, sise entre les rues Docteur Dunan, Raymond Poincaré et Maître C...D.... A cet effet, l'acte d'échange du 14 décembre 2014 précisait expressément, à titre de " double condition résolutoire ", que la prise de possession définitive des biens immobiliers des parties contractantes ne pourrait intervenir qu'à compter de la réception du nouvel hôpital et à la date du transfert de l'ensemble des activités hospitalières prises alors en charge par le centre hospitalier François Dunan dans le nouvel établissement du quartier des Graves. La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et le centre hospitalier François Dunan ont également convenu, aux termes de la convention financière conclue le 21 octobre 2004, que la collectivité s'engageait à participer à hauteur de 3 973 000 euros au financement de la nouvelle maison de retraite, en versant d'abord la somme de 473 000 euros la première année 2005 puis la somme de 700 000 euros les cinq années suivantes 2006 à 2010, en contrepartie de quoi l'établissement public hospitalier devrait édifier la nouvelle maison de retraite d'ici une période butoir de sept ans à compter de la signature de ladite convention, expirant, en l'espèce, le 21 octobre 2011. Ainsi que le soutient à juste titre la collectivité territoriale appelante, cet acte d'échange et cette convention financière doivent, compte tenu tant de leur objet que du contexte de leur adoption et des obligations réciproques qu'ils instaurent, être regardés comme formant en ensemble contractuel indivisible.

8. Il résulte de l'instruction que consécutivement à la signature de ces deux contrats, le centre hospitalier François Dunan a lancé, au cours de l'année 2005, la procédure de passation des marchés de travaux de construction du nouveau centre hospitalier du quartier des Graves, devant intégrer la nouvelle maison de retraite. Toutefois, compte tenu de la proposition de la commission d'appel d'offres, réunie le 26 septembre 2006, de déclarer infructueux les lots n° 1, 2, 4, 6, 9, 11, 12 et 14 et de déclarer sans suite, pour un motif d'intérêt général, les lots n° 3, 10, 13, 18 et 22 liés à l'exécution des lots infructueux, du fait du dépassement de 26 % des coûts d'objectifs au vu des propositions des candidats, le centre hospitalier a décidé de réduire le périmètre de 1'opération en retirant du projet l'édification de la nouvelle maison de retraite et en ne conservant que l'unité des soins de longue durée. C'est ainsi que, d'une part, un nouveau centre hospitalier a été mis en service en septembre 2013 sur le terrain du quartier des Graves sans inclure la nouvelle maison de retraite contractuellement prévue, et que, d'autre part, l'activité de l'ancienne maison de retraite, située sur la parcelle du centre hospitalier sise entre les rues Docteur Dunan, Raymond Poincaré et Maître C...D..., s'est poursuivie dans l'ensemble immobilier originel. Ce faisant, le centre hospitalier n'a pas exécuté l'obligation qui était la sienne d'édifier, dans le délai de sept ans fixé par la convention financière, la nouvelle maison de retraite, laquelle, en vertu de l'acte d'échange, constituait pourtant un élément indissociable de l'hôpital. En outre, cette inexécution de l'engagement initial a fait obstacle à la prise de possession effective des parcelles visées par l'acte d'échange dès lors que celle-ci était subordonnée au transfert de l'ensemble des activités hospitalières dans le nouvel établissement du quartier des Graves. Il est vrai, ainsi que le fait valoir le centre hospitalier intimé, que la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, confrontée à des difficultés budgétaires et financières importantes relevées notamment par la Chambre régionale des comptes dans un avis du 17 mai 2006, avait souhaité, dans le cadre de la mise en oeuvre de mesures de redressement budgétaire, différer de deux ans sa participation financière à la construction de la nouvelle maison de retraite. Toutefois, outre que cette circonstance est en elle-même étrangère à sa propre décision d'abandonner l'intégration d'une nouvelle maison de retraite dans le centre hospitalier à construire dans le quartier des Graves à la suite de la procédure d'appel d'offres, le centre hospitalier François Dunan avait expressément accepté ce report de financement souhaité par la collectivité territoriale en concluant avec elle, le 12 janvier 2007, un avenant n° 1 à la convention financière, décalant, en son article 1, l'échéancier sur la période de 2007 à 2012.

S'agissant de la légalité de la délibération contestée :

9. Si, à l'instar de la résiliation, la résolution sanctionne seulement l'inexécution du contrat, valablement conclu, par l'une des parties et non un vice au stade de sa formation, une mesure de résolution, à la différence d'une mesure de résiliation, a pour effet d'anéantir rétroactivement le contrat et impose de remettre les parties au contrat dans l'état dans lequel elles se trouvaient avant sa conclusion.

10. La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon soutient qu'il ressort des dispositions de l'article 1er de la délibération litigieuse n° 135-2015 du 22 mai 2015, telles qu'éclairées par le rapport au conseil territorial qui l'a précédée, qu'elle n'a pas prononcé de manière unilatérale la résolution des contrats conclus avec le centre hospitalier François Dunan mais a simplement constaté l'acquisition d'une clause résolutoire en raison de l'inexécution des clauses contenues dans l'acte d'échange du 14 décembre 2004, et tout particulièrement, le transfert, par le centre hospitalier, de la maison de retraite dont il assure la gestion au sein du nouvel hôpital implanté dans le quartier des Graves. Toutefois, il résulte de ce qui a déjà été dit au point 1 que, par cette même délibération, dont la portée juridique doit être appréhendée à l'aune de l'ensemble des dispositions qui la composent, le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a autorisé, en son article 2, le président de la collectivité " à signer tous les actes pour l'inscription de la situation des immeubles aux hypothèques et permettant le remboursement des droits de mutation versés notamment par le CHFD ", puis renoncé, en son article 3, à solliciter une indemnité d'occupation au CHFD pour la période comprise entre la signature de la convention en 2004 et sa résiliation en 2015 pour l'occupation des terrains d'assiette du nouvel hôpital tout en autorisant son président à négocier la cession des terrains actuellement occupés au centre hospitalier ". Ce faisant, et ainsi que le relève le centre hospitalier intimé, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon a, par la délibération litigieuse - que l'autorité préfectorale avait contesté dans sa totalité en première instance - pris les mesures nécessaires afin de remettre les parties dans leur état initial. Elle doit, dès lors, être regardée comme ayant prononcé elle-même la résolution de l'ensemble contractuel en cause. Or en l'absence d'accord des parties sur ce point ou d'une clause résolutoire expresse figurant dans les deux conventions dont s'agit, prévoyant qu'elles seraient résolues de plein droit, en cas d'inexécution, par l'une des parties contractantes, des obligations mises à sa charge, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ne pouvait légalement, au constat de la carence du centre hospitalier à édifier la maison de retraite, procéder à une résolution unilatérale des contrats, sans saisir au préalable le juge du contrat, statuant dans le cadre d'un recours de plein contentieux.

11. Dès lors, la collectivité territoriale appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a annulé la délibération n° 135-2015 du 19 mai 2015 pour ce motif.

Sur les conclusions subsidiaires de la collectivité territoriale tendant à ce que le juge du contrat prononce la résiliation des deux contrats litigieux :

12. Aux termes de l'alinéa 6 de l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. ". Aux termes de l'article LO. 6411-1 du code général des collectivités territoriales : " L'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon comprend l'île de Saint-Pierre, l'île de Miquelon-Langlade et les îles et îlots qui en dépendent. / Il constitue une collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution, qui prend le nom de : "collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon". / La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon s'administre librement par ses élus et par la voie du référendum local, dans les conditions prévues par le présent code. (...) ". L'article LO. 6412-1 de ce code dispose : " Le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, est dépositaire des pouvoirs de la République. Il a la charge (...) du contrôle administratif. ".

13. En application des dispositions précitées, il incombe au représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, de déférer au tribunal administratif les actes pris par la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon qu'il estime contraires à la légalité. Toutefois, contrairement à ce qu'ont relevé les premiers juges, eu égard à son objet, un déféré préfectoral formé en matière contractuelle relève du contentieux de pleine juridiction (CE, 348647, A, 23 décembre 2011, Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration). Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la délibération litigieuse du 19 mai 2015 du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a pour objet de prononcer la résolution de la convention financière et de l'acte d'échange conclus respectivement les 21 octobre et 14 décembre 2004. Partant, elle constitue une mesure mettant fin à ces deux contrats. Dès lors, il incombe à la cour, saisie du litige portant sur la contestation d'une telle mesure, d'examiner la demande, formulée par la collectivité territoriale à titre subsidiaire, tendant à ce que soit prononcée la résiliation de ces actes, sans qu'y fasse obstacle la circonstance, relevée par le tribunal administratif, qu'une personne publique dispose elle-même d'un pouvoir de résiliation unilatérale du contrat (CE, n° 395194, A, 24 février 2016, Département de l'Eure).

14. Il s'ensuit que c'est à tort que le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a rejeté cette demande de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon comme irrecevable. Il y a lieu, dès lors, d'annuler le jugement attaqué dans cette mesure et, par la voie de l'évocation, de statuer immédiatement sur les conclusions de la collectivité territoriale tendant à la résiliation des deux contrats.

15. Une convention conclue entre deux personnes publiques relative à l'organisation du service public ou aux modalités de réalisation en commun d'un projet d'intérêt général peut faire l'objet d'une résiliation lorsqu'un motif d'intérêt général le justifie, notamment en cas de bouleversement de l'équilibre de la convention ou de disparition de sa cause. En revanche, la seule apparition, au cours de l'exécution de la convention, d'un déséquilibre dans les relations entre les parties n'est pas de nature à justifier une telle résiliation.

16. Ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 8, il résulte de l'ensemble contractuel indivisible constitué de la convention financière et de l'acte d'échange que la nouvelle maison de retraite, devant être réalisée dans les sept ans à compter de la signature de la convention financière, constituait un élément indissociable de l'hôpital à édifier dans le quartier des Graves et conditionnait l'effectivité même de l'échange des parcelles convenu entres les parties. Dès lors, la décision du centre hospitalier François Dunan de réduire le périmètre de 1'opération en retirant du projet l'édification de la nouvelle maison de retraite, survenue au cours de leur exécution et qui a rendu impossible les obligations respectives incombant aux parties en vertu des deux contrats litigieux, doit être regardée comme ayant conduit à la disparition de leur cause et, partant, à leur caducité.

17. Dès lors, et ainsi que le demande l'appelante, il y a lieu de prononcer la résiliation de la convention financière du 21 octobre 2004 et de l'acte d'échange du 14 décembre 2004, à compter de la date de lecture du présent arrêt.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une quelconque somme à verser à la collectivité territoriale de Saint-Miquelon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1500010 du 13 juillet 2016 du tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon est annulé en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon tendant à la résiliation de la convention financière et de l'acte d'échange conclus les 21 octobre et 14 décembre 2004.

Article 2 : Les deux contrats mentionnés au point 1 ci-dessus sont résiliés à compter de la date de lecture du présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, au centre hospitalier François Dunan et au ministre des outre-mer. Copie en sera transmise au préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Délibéré après l'audience du 19 novembre 2018, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

M. Pierre Bentolila, président assesseur,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 décembre 2018.

Le rapporteur,

Axel BassetLe président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre des Outre-Mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

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N° 16BX03500