| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre - formation à 3, 25 septembre 2018, 16BX01470

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme D... A...ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner la commune de Saint-Pierre d'Oléron à réparer les préjudices qu'ils ont subis résultant des fautes commises par la commune qui ont abouti à rendre inconstructible un terrain sis rue de l'Océan au lieu-dit la Chefmalière, en leur allouant une indemnité totale de 393 712,78 euros.

Par un jugement n° 1402169 du 3 mars 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 avril 2016 et le 16 octobre 2017, M. et MmeA..., représentés par MeC..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 3 mars 2016 ;

2°) de condamner la commune de Saint-Pierre d'Oléron à leur payer les sommes de :

- 90 600 euros au titre des frais exposés pour l'acquisition de leur terrain ;

- 25 928,60 euros au titre du surcout du crédit souscrit pour l'achat de ce terrain ;

- 213 495 euros au titre de la perte de gains résultant du caractère inconstructible dudit terrain ;

- 3 689,18 euros au titre du remboursement des frais d'architecte ;

- 50 000 euros au titre de leur préjudice personnel et de jouissance ;

- 10 000 euros au titre des frais divers exposés pour leur défense ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre d'Oléron une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la commune a commis une faute en adoptant un plan local d'urbanisme illégal sur la base duquel ils ont acheté un terrain en 2007 qu'ils présumaient constructible et en ne régularisant cette erreur que tardivement, une fois leur terrain inclus dans un périmètre d'un site classé ce qui a pour effet de le rendre définitivement inconstructible ;

- la commune a également commis une faute en classant de nouveau leur terrain en zone constructible alors que, par ailleurs, la protection dont il fait l'objet le rend inconstructible ;

- il existe un lien direct de causalité entre le caractère définitivement inconstructible du terrain leur appartenant et l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Saint Pierre d'Oléron prononcée par le tribunal administratif de Poitiers par un jugement n° 0602240 du 6 décembre 2007 ; si cette annulation n'était pas intervenue, la constructibilité du terrain aurait été maintenue jusqu'en 2011, date de création du site classé de l'île d'Oléron ce qui leur aurait donné la possibilité de poursuivre leur projet de construction avant le classement de leur terrain par l'Etat ; lorsqu'en 2011 le terrain d'assiette est devenu constructible, toute régularisation est devenue impossible ; par suite, l'annulation du précédent document d'urbanisme est directement en lien avec l'impossibilité actuelle de construire qui est avérée puisqu'ils se sont déjà vu opposer deux refus de permis construire motivés exclusivement par la localisation de ce terrain ;

- ils sont fondés à demander réparation de leurs préjudices dès lors qu'ils ne peuvent pas construire ni vendre leur terrain sans faire état de leurs difficultés aux acquéreurs qui n'achèteront pas au prix du terrain constructible ;

- leur préjudice comprend :

- le prix du terrain de 77 500 euros investi en pure perte auquel s'ajoutent les frais d'agence et de notaire pour un total de 90 600 euros

- ils ont souscrit inutilement un prêt pour l'acquisition de leur terrain dont le coût total du crédit s'élève à 25 928,60 euros ;

- ils ont été privés d'une plus-value d'un montant de 213 495 euros ;

- le montant des honoraires dont ils se sont acquittés pour procéder aux demandes de permis de construire s'élève à la somme de 3 689,18 euros ;

- ils ont subi un important préjudice moral et de privation de jouissance en raison des fautes cumulées de la commune de Saint-Pierre d'Oléron dont ils sont fondés à solliciter l'indemnisation à hauteur de 50 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2017, le maire de la commune de Saint-Pierre d'Oléron, représenté par la SCP Drouineau Cosset Bacle Le Lain conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Par ordonnance du 16 octobre 2017, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 17 novembre 2017 à 12 heures.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Florence Madelaigue ;

- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant M. et MmeA..., et de MeB..., représentant la commune de Saint-Pierre d'Oléron.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D... A...ont acquis le 26 janvier 2007 un terrain d'une superficie de 370 m² cadastré section XC n° 87, sis rue de l'Océan au lieu-dit La Chefmalière sur le territoire de la commune de Saint-Pierre d'Oléron (Charente-Maritime) classé en zone constructible par le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 11 juillet 2006. Par un jugement du 6 décembre 2007, le tribunal administratif de Poitiers a prononcé l'annulation de ce document. En vertu des règles d'urbanisme issues du plan d'occupation des sols approuvé le 24 mars 1998, remises en application par l'effet de cette annulation, le terrain de M. et Mme A... s'est retrouvé classé en zone agricole. Le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 1er décembre 2011 a, de nouveau, classé ce terrain en zone constructible UAc. Entre-temps, un décret du 1er avril 2011 a classé l'île d'Oléron parmi les sites du département de la Charente-Maritime.

2. M. et Mme A...ont sollicité par deux fois en avril 2012 puis en décembre 2012 du maire de Saint-Pierre d'Oléron la délivrance d'une autorisation de construire une maison d'habitation sur cette parcelle d'abord d'une surface de 165 mètres carrés puis de 121 mètres carrés. L'accord préalable du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, requis en application de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme dès lors que ce terrain est situé dans le périmètre du site classé de l'Ile d'Oléron, leur a été refusé en novembre 2012 ainsi qu'en novembre 2013. Le 16 avril 2013 puis le 29 novembre 2013, le maire de Saint-Pierre d'Oléron a rejeté leurs demandes de permis de construire.

3. M. et Mme A...relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la commune de Saint Pierre d'Oléron à les indemniser des montants de 90 600 euros au titre des frais exposés pour l'acquisition de leur terrain, de 25 928,60 euros au titre du coût du crédit souscrit pour l'achat de ce terrain, de 213 495 euros au titre de la perte des gains liés à la revente dudit terrain, de 3 689,18 euros au titre du remboursement des frais d'architecte, de 50 000 euros au titre de leur préjudice personnel et de jouissance et de 10 000 euros au titre des frais divers exposés pour leur défense dans les contentieux qui les ont opposés à la commune, en raison des fautes qu'aurait commises la commune dans l'élaboration de ses documents d'urbanisme et qui, selon eux, auraient eu pour effet de rendre leur terrain inconstructible du fait du classement opéré par le décret du 1er avril 2011.

Sur la faute de la commune du fait de l'adoption d'un plan local d'urbanisme illégal :

4. Il résulte de l'instruction que par un jugement du 6 décembre 2007, le tribunal administratif de Poitiers a prononcé l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 11 juillet 2006 et qu'en vertu des règles d'urbanisme issues du plan d'occupation des sols approuvé le 24 mars 1998, remises en application par l'effet de cette annulation, le terrain de M. et Mme A...s'est retrouvé classé en zone agricole. Il en résulte qu'en classant illégalement la parcelle cadastrée section XC n° 87 en zone constructible, laquelle parcelle était auparavant entièrement classée en zone NC, la commune de Saint-Pierre d'Oléron a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Cette faute n'ouvre droit à indemnité que dans la mesure où les requérants justifient d'un préjudice direct et certain imputable à cette illégalité fautive.

5. M. et Mme A...soutiennent que l'impossibilité de construire dans laquelle ils se trouvent depuis les deux refus opposés par le maire de Saint-Pierre d'Oléron est en lien direct avec cette faute car si cette annulation n'était pas intervenue, la constructibilité du terrain aurait été maintenue jusqu'en 2011, date de création du site classé de l'île d'Oléron ce qui leur aurait donné la possibilité de poursuivre leur projet de construction avant le classement de leur terrain par l'Etat. Toutefois, s'ils allèguent qu'ils avaient l'intention de débuter un projet en 2008 après la reconversion professionnelle de M. A...qui a trouvé un emploi chez Airbus en 2008, ils n'ont sollicité aucune autorisation d'urbanisme durant la période du 26 janvier 2007 au 6 décembre 2007, ni, d'ailleurs, entre le 1er décembre 2011 et le 13 avril 2012, et ils n'apportent aucun élément permettant d'établir qu'en l'absence d'annulation du plan local d'urbanisme de la commune, ils auraient sollicité un permis de construire avant la publication, le 3 avril 2011, du décret classant l'île d'Oléron parmi les sites du département de la Charente-Maritime. Il n'existe ainsi pas de lien direct entre la faute de la commune ayant conduit à l'annulation du plan local d'urbanisme approuvé le 11 juillet 2006 et les préjudices qu'ils invoquent tenant aux frais exposés pour l'acquisition du terrain et aux frais d'architecte. Par ailleurs, les requérants n'étant pas titulaires d'un droit à construire à la date d'annulation du plan local d'urbanisme, ils ne sont pas fondés à obtenir réparation en raison d'une impossibilité ou de la perte d'une chance de construire.

6. L'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 11 juillet 2006 n'a pas privé les époux A...de leur propriété. S'ils justifient de ce que cette illégalité est la cause déterminante de leur acquisition le 26 janvier 2007 de la parcelle au prix d'un terrain constructible et non d'un terrain à vocation agricole ou naturelle, il ne résulte pas de l'instruction que les époux A...aient eu l'intention de revendre ce bien entre son acquisition et le 1er décembre 2011, date à laquelle il a été de nouveau classé en zone constructible. Par suite, le préjudice lié à la dépréciation de la valeur vénale du terrain est demeuré éventuel sur la période du 6 décembre 2007 et le 1er décembre 2011, et n'est pas établi à la date où le terrain est redevenu constructible.

7. Toutefois, l'annulation du plan local d'urbanisme illégal, s'il n'est pas la cause directe et certaine du caractère prétendument inconstructible de leur terrain, a pu avoir une incidence sur les conditions de déroulement du projet des requérants qui indiquent avoir assisté à toutes les réunions publiques concernant l'élaboration du nouveau plan local d'urbanisme, et par conséquent un lien direct avec le préjudice personnel allégué par M. et Mme A...les obligeant ainsi qu'il résulte de l'instruction, à engager diverses démarches et à faire preuve de persévérance avant que le conseil municipal rétablisse, le 1er décembre 2011, le classement de leur parcelle en zone constructible. Il sera fait une juste appréciation des troubles dans leurs conditions d'existence jusqu'au 1er décembre 2011, en allouant à M. et Mme A...une somme de 3 000 euros tous intérêts compris.

Sur la faute tirée de la régularisation tardive du plan local d'urbanisme :

8. Les requérants reprochent à la commune d'avoir tardé à élaborer le nouveau plan local d'urbanisme approuvé le 1er décembre 2011 après l'annulation du précédent plan local d'urbanisme le 6 décembre 2007. Toutefois, à supposer la durée de l'élaboration du plan local d'urbanisme fautive, ce qui n'est pas démontré, cette faute ne peut, en tout état de cause, justifier la réparation des préjudices invoqués dès lors qu'aucune demande de permis de construire n'a été déposée durant cette période, ni entre le 26 janvier 2007, date d'achat de ce terrain, et le 6 décembre 2007, date d'annulation du plan.

Sur la faute commise par la commune en classant de nouveau leur terrain en zone constructible alors que le territoire de la commune de Saint-Pierre-d'Oléron fait l'objet du décret de classement du 1er avril 2011 :

9. Aux termes de l'article L. 341-10 du code de l'environnement : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou dans leur aspect sauf autorisation spéciale ". En vertu de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme, lorsqu'un projet de construction est situé dans un site classé, la décision prise sur la demande de permis de construire ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès prévu par l'article L. 341-10 du code de l'environnement, lequel est donné par le ministre chargé des sites, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

10. Il résulte de ces dispositions que le décret du 1er avril 2011 classant le territoire de la commune de Saint-Pierre d'Oléron n'a ni pour objet, ni pour effet de rendre inconstructible le terrain appartenant à M. et Mme A...mais seulement de soumettre leur projet de construction à autorisation du ministre chargé des sites. Cette circonstance ne faisait donc pas obstacle à ce que le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 1er décembre 2011 classe le terrain de M. et Mme A...en zone UAc constructible. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les refus de permis de construire qui leur ont été opposés ne résultent pas du caractère inconstructible de leur terrain, mais de ce que leur projet qui prévoit la réalisation d'une construction occupant une importante partie dudit terrain, est susceptible de porter atteinte au caractère naturel des lieux avoisinants. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune aurait commis une faute du fait du classement du terrain en zone constructible doit, en tout état de cause, être écarté dès lors qu'il ne fait pas obstacle au projet de construction.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A...sont seulement fondés à demander la condamnation de la commune de Saint-Pierre d'Oléron à leur verser une indemnité de 3 000 euros, ainsi que, dans cette mesure, la réformation du jugement attaqué.

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme A...qui ne sont pas la partie perdante à l'instance, la somme que réclame la commune de Saint-Pierre d'Oléron au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre d'Oléron la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme A...et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La commune de Saint-Pierre d'Oléron est condamnée à verser à M. et Mme A...une somme de 3 000 euros en réparation de l'illégalité fautive de la délibération du 11 juillet 2006.

Article 2 : Le jugement n° 1402169 du tribunal administratif de Poitiers du 3 mars 2016 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : La commune de Saint-Pierre d'Oléron versera à M. et Mme A...la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A...est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D... A..., à la commune de Saint-Pierre d'Oléron et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Délibéré après l'audience du 28 août 2018 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, président,

M. Frédéric Faïck, premier conseiller,

Mme Florence Madelaigue, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 25 septembre 2018.

Le rapporteur,

Florence MadelaigueLe président,

Elisabeth JayatLe greffier,

Florence Deligey

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 16BX01470