Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Bonnemie a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler les délibérations du 4 juillet 2013 par lesquelles le comité du syndicat mixte du pays Marennes Oléron a adopté le document d'aménagement commercial modifié et a approuvé le schéma de cohérence territoriale modifié.
Par un jugement n° 1302022 du 11 février 2016, le tribunal administratif de Poitiers a annulé ces décisions.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 19 avril 2016, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 21 février 2017 et 26 janvier 2018, le Pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du pays Marennes Oléron, anciennement dénommé syndicat mixte du pays de Marennes Oléron, représenté par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 11 février 2016 ;
2°) de rejeter les demandes de la société Bonnemie ;
3°) de mettre à la charge de la société Bonnemie la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les dispositions du VIII de l'article 17 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 sont inconventionnelles car elles sont contraires aux principes de sécurité juridique, de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; ce n'est qu'en raison d'une application différée de la loi dans le temps, limitée aux seules modifications des SCOT, que le contenu du SCOT et le DAC de Marennes Oléron ont été annulés ; si l'annulation des délibérations était confirmée par la cour, il pourrait adopter des délibérations au contenu identique en application des dispositions de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme issu de l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 ; la jurisprudence sur l'intelligibilité et l'accessibilité de la loi de la Cour européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'exclut pas le droit de l'urbanisme ; de même, la jurisprudence administrative applique à la règlementation d'urbanisme le principe de sécurité juridique ; l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi n'est pas un moyen inopérant ; la règlementation d'urbanisme doit être claire et intelligible pour tous ses destinataires ;
- les premiers juges ont fait une appréciation erronée de la notion de compatibilité ; ils ont inversé le rapport de compatibilité entre le SCOT et le plan local d'urbanisme ; en se fondant sur le caractère prescriptif de la norme prévue par le document d'aménagement commercial, les premiers juges se sont attachés au contenu des normes et non à la nature des liens entre deux normes ; par ailleurs, la compatibilité s'apprécie nécessairement en fonction des contraintes juridiques qui s'imposent aux SCOT ; les premiers juges ont éludé les exigences d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement de l'article L. 752-1 du code de commerce qui s'imposent à la rédaction des documents d'aménagement commercial, de même que celles de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme ; ces exigences sont d'autant plus fortes dans un territoire exigu et soumis à de fortes contraintes environnementales ;
- il ne peut être reproché au syndicat mixte de se soumettre à l'intention du législateur de 2010 dès la modification du SCOT, quand bien même celui-ci lui aurait laissé un temps plus long pour intégrer les nouvelles contraintes issues de Grenelle 2 ;
- le SCOT modifié utilise les possibilités prévues par les dispositions du code de l'urbanisme, d'une part, en retenant des ZACOM en fonction des exigences particulières d'aménagement et de protection de l'environnement propres à l'île d'Oléron et à la presqu'île du bassin de Marennes, d'autre part, en prévoyant des localisations préférentielles des commerces ; dans une île, plus qu'ailleurs, il y a lieu de limiter la consommation du foncier pour éviter d'affecter durablement l'environnement par des aménagements commerciaux de trop grande envergure et appelés à fonctionner sur une durée limitée pendant l'année ;
- les orientations de localisation préférentielle des commerces ne peuvent pas être assimilées à des conditions d'aménagement ; elles sont uniquement proposées pour les ZACOM ; en outre, il est rappelé dans le document d'orientations générales que les orientations chiffrées, en seuil de référence pour le commerce, s'entendent dans un rapport de compatibilité ; l'extension modérée des zones d'activité commerciale existantes peut être prévue par de futurs plans locaux d'urbanisme ;
- la société Bonnemie ne démontre pas que le syndicat mixte ait choisi d'engager la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- les chambres de commerce et d'industrie, des métiers et de l'agriculture et la section régionale de la conchyliculture ont été consultées ;
- l'article L. 752-1 du code de commerce a été respecté dès lors qu'une enquête publique a eu lieu dans le délai d'un an à compter de la délibération du 31 mai 2012 ; en outre, l'article L. 123-14 du code de l'environnement proroge les délais, en ce qui concerne la caducité du document d'aménagement commercial, jusqu'à la clôture de l'enquête publique complémentaire ; enfin, l'enquête publique complémentaire n'a pas porté sur le projet du 31 mars 2012 mais sur celui délibéré par le comité syndical le 28 mai 2013 pour apporter des aménagements au dossier du document d'aménagement commercial et au schéma de cohérence territoriale à la suite de l'enquête initiale ;
- le choix de la procédure de modification est légal ; l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 n'implique pas que l'intégration des dispositions de cette loi nécessite une révision du SCOT ; par ailleurs, le SCOT indique qu'en dehors des ZACOM, la commercialité reste acquise ;
- le document d'aménagement commercial n'excède pas le champ assigné par l'article L. 752-1 II du code de commerce dès lors qu'il ne donne pas des prescriptions impératives. Il utilise les possibilités prévues par les dispositions du code de l'urbanisme en vigueur à la date de son approbation en donnant des orientations sur la localisation préférentielle des équipements commerciaux et en définissant des zones d'aménagement commercial ;
- le document d'aménagement commercial et le schéma de cohérence territoriale sont des instruments de planification avec lesquels les autorisations d'exploitation commerciales régies par le code de commerce doivent être compatibles et ne constituent pas des autorisations au sens de l'article 14 de la directive n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ; de même, les études préalables à l'élaboration du document d'aménagement commercial contesté ne constituent pas, non plus, des " tests économiques " au sens de cette directive ;
- les orientations du document d'aménagement commercial ne s'opposent pas à la création de nouvelles surfaces commerciales et se limitent à encadrer leur localisation en privilégiant la revalorisation et la requalification des surfaces commerciales existantes ;
- la limitation de l'extension des commerces implantés en dehors des centralités et des zones d'aménagement commercial, ou leur localisation préférentielle répondent aux objectifs d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme au sens des articles L. 752-1 du code de commerce et L. 122-1 du code de l'urbanisme ; le seuil de référence de 10 % est purement indicatif ; enfin, la classification des zones d'aménagement commercial n'est pas assortie de prescriptions.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 octobre 2016 et 18 décembre 2017, la SAS Bonnemie, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le moyen tiré de l'inconventionnalité du VIII de l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 dans sa rédaction issue de la loi du 5 janvier 2011 doit être écarté ; une question prioritaire de constitutionnalité serait vouée au rejet car une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel établit l'inopérance du moyen fondé sur l'invocation de l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui n'est qu'un objectif à valeur constitutionnelle ; les jurisprudences citées des cours européennes sont nuancées alors que la Cour de justice de l'Union européenne limite le principe de sécurité juridique à la matière fiscale et que pour la Cour européenne des droits de l'homme le principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi n'est pas un droit autonome opposable aux Etats mais un élément d'appréciation de l'atteinte à un droit ou à une liberté protégée par la convention ; la collectivité appelante se prévaut de ces principes sans référence à un droit garanti par la convention ; en outre, les destinataires des dispositions critiquées sont les collectivités publiques qui sont dotées de moyens leur permettant de s'adjoindre un personnel qualifié, minimisant ainsi les exigences de clarté de la loi ; les dispositions transitoires, qui ont pour objet d'amortir les conséquences d'une disposition nouvelle, étaient claires et précises, définissant trois exceptions au principe de l'entrée en vigueur de la loi dans les six mois après sa promulgation ; le rapport de présentation révèle que la collectivité avait connaissance de l'application différée des nouvelles dispositions applicables au SCOT ;
- le raisonnement des premiers juges ne fait pas appel à la notion de compatibilité ;
- le SCOT est encadré par la loi et en particulier pour le document d'aménagement commercial par les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme et les dispositions du II de l'article L. 752-1 du code de commerce ; ce document, dans l'état du droit applicable à l'espèce, qui doit se limiter à définir des zones d'aménagement commercial et à définir des objectifs et orientations applicables à ces zones, ne peut disposer ni de règlementation pouvant conduire à des interdictions ni définir d'orientations ou d'objectifs applicables en dehors de ces zones, sur tout le territoire couvert par le SCOT ; en l'espèce, le champ d'application du document d'aménagement commercial litigieux excède les seules zones d'aménagement commercial et vient définir des objectifs et orientations d'aménagement aux commerces situés dans les centralités ou ceux qui ne sont situés ni dans les centralités ni dans les zones d'aménagement commercial ; par ailleurs, il contient des normes prescriptives pouvant conduire à des interdictions et qui ne peuvent être interprétées comme des objectifs ;
- la collectivité ayant choisi la voie de la modification du SCOT, l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme n'est pas applicable à l'espèce ; par ailleurs, l'évolution des dispositions applicables au SCOT opérées par la loi Grenelle II dépasse la question de la règlementation de l'aménagement commercial, les dispositions issues de l'article 17 de cette loi exigeant une révision du rapport de présentation et du document d'orientations et d'objectifs ; or, la modification en litige du SCOT ne comprend aucun des diagnostics, projets ou dispositions désormais exigés par les dispositions nouvelles de la loi Grenelle II, hormis celles relatives à l'aménagement commercial ;
- les délibérations du 4 juillet 2012 méconnaissent les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; le syndicat a choisi de se soumettre au respect de ces dispositions ; d'une part, la délibération du 22 septembre 2011 intitulée " validation provisoire du Document d'aménagement Commercial " fixe les modalités de la concertation sans énoncer les objectifs poursuivis ; il s'agit d'une formalité substantielle et son omission est susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise, la définition des objectifs étant indispensable à l'instauration d'un dialogue entre les auteurs du SCOT et la population ; d'autre part, le syndicat mixte du Pays de Marennes d'Oléron n'a pas arrêté le bilan de la concertation ;
- les délibérations méconnaissent les dispositions de l'article L. 122-13 du code de l'urbanisme ;
- la notification aux personnes publiques ayant été faite avant 2013, s'appliquait la rédaction de l'article L. 122-13 antérieure à l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2013 prévoyant la notification du projet de modification aux personnes mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, et notamment aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres des métiers et aux chambres de l'agriculture mentionnées par l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme, auquel se réfère l'article L. 122-8 ; la consultation de la chambre des métiers est indispensable pour un document d'aménagement commercial ; la section régionale de la conchyliculture devait être consultée dans la mesure où plusieurs communes littorales sont comprises dans le périmètre du SCOT ; l'imperméabilisation des sols, les pollutions et les flux de véhicules générés par les activités commerciales ont nécessairement un impact ; de même, l'absence de consultation de la chambre d'agriculture a eu un impact compte tenu de l'importance des espaces agricoles et ostréicoles ;
- un an après son adoption le 31 mai 2012, le document d'aménagement commercial était en cours d'enquête publique du 21 mai au 5 juin 2013 ; en vertu de l'article L. 752-1 du code de l'urbanisme, il était donc caduc ;
- l'adoption du document d'aménagement commercial aurait dû, en application des dispositions de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme, être réalisée par une révision et non une modification ;
- le document d'aménagement commercial interdit la construction de locaux commerciaux et limite de manière stricte et précise le développement de l'offre commerciale existante en dehors des centralités et des ZACOM, en définissant dans quelles conditions les commerces existants sont susceptibles de faire l'objet d'une extension, compte tenu d'un seuil exprimé en pourcentage, en méconnaissance de l'article L. 752-1 du code de commerce ;
- les critères en application desquels les ZACOM ont été définies, relatifs à la nature de l'activité commerciale et à sa diversité, reposent sur des études et tests économiques, en méconnaissance de l'article 14-5 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, et de l'article L. 752-1 du code de commerce ;
- le document d'aménagement commercial fige l'implantation de tout commerce d'une surface de plancher de plus de 300 m2, ce qui ne permet un développement effectif que sur la ZACOM de la commune du Gua et prive l'Île d'Oléron de toute possibilité de développement commercial, alors que les besoins sont avérés ;
- la délimitation de la ZACOM de Château d'Oléron est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle exclut la zone de la Beaucoursière qui permettrait de répondre aux besoins de proximité de l'artisanat et du commerce, alors que l'unique commerce en centre ville ne peut plus voir augmenter les stationnements aux alentours ; le gel d'un terrain à bâtir commercial interfère sur les règles à élaborer par les auteurs de plans locaux d'urbanisme ;
- elle ne renonce pas aux moyens présentés en première instance, quand bien même ils ne seraient pas reproduits en appel.
Par ordonnance du 21 novembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 31 janvier 2018 à 12 h.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Cécile Cabanne,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public,
- les observations de MeA..., représentant le Pôle d'équilibre territorial et rural du Pays Marennes Oléron,
- et les observations de MeB..., représentant la SAS Bonnemie.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 27 décembre 2005, le syndicat mixte du pays Marennes Oléron a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays Marennes Oléron. Le 22 octobre 2009, le comité syndical du syndicat mixte du Pays Marennes Oléron a décidé d'élaborer un document d'aménagement commercial. Par délibération du 31 mai 2012, le projet de document d'aménagement commercial a été arrêté. Par délibération du même jour, conformément aux exigences de l'article L. 752-1 du code de commerce, le syndicat mixte du pays Marennes Oléron a arrêté le projet de modification n°1 du SCOT afin d'intégrer le document d'aménagement commercial. Ces deux projets ont fait l'objet d'une enquête unique qui s'est déroulée du 20 août au 21 septembre 2012. Nonobstant l'avis favorable du commissaire enquêteur, le syndicat mixte du Pays Marennes Oléron a décidé, par délibération du 28 mars 2013, d'apporter des modifications à ces deux projets, qui ont été soumis à une enquête publique complémentaire entre le 21 mai et le 5 juin 2013 suivie d'un nouvel avis favorable du commissaire enquêteur, tant sur le document d'aménagement commercial modifié que sur le projet amendé de modification du schéma de cohérence territoriale. Par les délibérations n° 2013(4)-101 et n° 2013(4)-102 du 4 juillet 2013, le comité syndical du syndicat mixte du pays Marennes Oléron a approuvé le document d'aménagement commercial et la modification n° 1 du SCOT de Marennes Oléron. Le Pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du Pays Marennes Oléron, qui a succédé au syndicat mixte du Pays de Marennes Oléron, relève appel du jugement n° 1302022 du 11 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a, sur demande de la SAS Bonnemie, annulé ces décisions.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Le PETR du Pays Marennes Oléron conteste la qualité pour agir de la SAS Bonnemie faute d'être introduite par un représentant de la société identifié et habilité à cet effet. Il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 227-6 du code de commerce que, dans les rapports avec les tiers, les présidents des sociétés par actions simplifiées sont investis des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société, dont nécessairement celui d'agir en justice. Dès lors, cette fin de non-recevoir doit être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
3. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
4. Le tribunal administratif de Poitiers a annulé les délibérations en litige aux motifs, d'une part, que le champ d'application du document d'aménagement commercial dépasse les zones d'aménagement commercial pour fixer des objectifs et orientations d'aménagement commercial à l'ensemble du territoire couvert par le SCOT, excédant ainsi le contenu qui lui est assigné par l'article L. 752-1 du code de commerce et, d'autre part, qu'en méconnaissance de l'article L. 122-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, la partie 3 du document d'aménagement commercial comportait des dispositions impératives conduisant à prononcer des interdictions.
5. Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 : " Les schémas de cohérence territoriale exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. Ils présentent le projet d'aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile. Pour mettre en oeuvre le projet d'aménagement et de développement durable retenu, ils fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement. A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs (...) à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces (...). Ils peuvent comprendre un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce. ".
6. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement pour l'environnement, qui a réformé les schémas de cohérence territoriale, a abrogé les dispositions précitées et créé l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme, qui prévoit : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les objectifs relatifs à l'équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d'aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace et de protection de l'environnement, des paysages, de l'architecture et du patrimoine bâti. Il comprend un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d'aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d'aménagement du territoire. Dans ces zones, il peut prévoir que l'implantation d'équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire. ". Aux termes des dispositions du VIII de l'article 17 de la loi 12 juillet 2010, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011: " Le présent article entre en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l'urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l'article 25 de la présente loi. Toutefois, les schémas de cohérence territoriale en cours d'élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de schéma a été arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l'application des dispositions antérieures. Les schémas de cohérence territoriale approuvés avant la date prévue au premier alinéa et ceux approuvés ou révisés en application du deuxième alinéa demeurent.applicables Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2016 ".
7. Le SCOT du Pays Marennes Oléron a été approuvé le 27 décembre 2005, soit avant la date d'entrée en vigueur prévue par le premier alinéa de l'article 17 précité. Il n'était pas en cours de révision au 12 janvier 2011. Il entrait donc dans le champ d'application du troisième alinéa de l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 selon lequel la prise en compte des nouvelles dispositions de la loi, au nombre desquelles figurent l'abrogation de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme et la création de l'article L. 122-1-9 du même code, devait être opérée par élaboration ou révision, et au plus tard le 1er janvier 2016. Si le PETR soutient qu'il lui était loisible de se soumettre volontairement aux dispositions de la nouvelle loi, la mise en oeuvre de ces dispositions ne pouvait se limiter au seul document d'aménagement commercial, alors qu'elle nécessitait l'adoption préalable ou concomitante d'un document d'orientation et d'objectifs dont le document d'aménagement commercial constitue un élément obligatoire, et imposait donc qu'il soit procédé par la voie d'une procédure de révision. Ces dispositions transitoires laissaient ouverte en revanche la possibilité que les SCOT approuvés avant la date du 12 janvier 2011 intègrent un document d'aménagement commercial par la voie de la modification, en faisant application des dispositions antérieures de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme. C'est donc à bon droit que les premiers juges, après avoir constaté que la délibération en litige procédait à une modification du SCOT de Marennes Oléron et non à une révision, ont considéré que seul l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue en dernier lieu de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, était applicable à la date de cette délibération, à l'exclusion de l'article L. 122-1-9 du même code.
8. Le PETR du Pays Marennes Oléron soutient que les dispositions du VIII de l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dont a fait application le tribunal pour examiner les documents modifiés au regard de l'ancien article L. 122-1 du code de l'urbanisme, méconnaîtraient les principes de sécurité juridique, de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, dont le respect doit être apprécié au regard de la Constitution du 4 octobre 1958, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du droit communautaire. Cependant, en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution relative à la transmission de questions prioritaires de constitutionnalité au Conseil d'État et au Conseil Constitutionnel, il n'appartient pas au juge administratif de connaître de la constitutionnalité de la loi. Ensuite, dans le champ des traités, ces dispositions ne présentent aucune difficulté particulière d'interprétation, qui serait source d'insécurité juridique. Les dispositions transitoires qu'elles prévoient, qui permettent aux collectivités de disposer d'un délai suffisant afin de mettre en conformité le SCOT déjà opposable à la date de publication de la loi du 12 juillet 2010 avec les obligations qu'elles contiennent, ne sont pas manifestement inadaptées au principe de sécurité juridique. En outre, si la mise en conformité avec les exigences de la loi ne peut pas s'effectuer dans le cadre d'une simple procédure de modification, cette circonstance n'est pas de nature à révéler une atteinte au principe de sécurité juridique.
9. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 : " (...) II.-Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial. Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public prévu aux articles L. 122-4 et L. 122-4-1 du code de l'urbanisme. A peine de caducité, ce document d'aménagement commercial doit faire l'objet, dans un délai d'un an à compter de la délibération l'adoptant, d'une enquête publique. (...) Le document d'aménagement commercial est communiqué dès son adoption au préfet. ".
10. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 752-1 II du code de commerce que le document d'aménagement commercial a pour seul objet de définir des zones d'aménagement commercial et de fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales à l'intérieur de ces zones. Aucune disposition n'autorise ce document à fixer de telles orientations et de tels objectifs en dehors des zones d'aménagement commercial. Or, le document d'aménagement commercial en litige comporte une partie 3 titrée " les objectifs et les orientations d'aménagement commercial " qui dispose que la construction de locaux commerciaux se réalisera dans les centralités ou dans les zones d'aménagement commercial, limite les extensions de commerces situés en dehors des centralités et des zones d'aménagement commercial à un seuil de 10 % de la surface de plancher existante, et régit les implantations de commerces de moins de 300 m² de plancher en dehors des centralités. Contrairement à ce que soutient le PETR du Pays Marennes Oléron, ces objectifs ne constituent pas la simple contrepartie logique de la définition de localisations préférentielles dans les zones d'aménagement commercial, mais des orientations propres, en dehors de ces zones, qui en particulier définissent dans quelles conditions les commerces existants sont susceptibles de faire l'objet d'une extension, compte tenu d'un seuil exprimé en pourcentage et en plafond de surface. En conséquence, et sans que puisse influer la circonstance que le rapport de compatibilité existant entre les plans locaux d'urbanisme et le SCOT serait dépendant des contraintes juridiques et géographiques qui s'imposent audit schéma, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Poitiers a jugé que le document d'aménagement commercial adopté par la délibération litigieuse excède le contenu qui lui est assigné par l'article L. 752-1 II du code de commerce.
11. Il résulte des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. De tels objectifs, au regard desquels les commissions d'aménagement commercial devront apprécier la compatibilité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis, peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative.
12. Le document d'aménagement commercial intégré au SCOT comporte une orientation selon laquelle " la construction de locaux commerciaux doit se réaliser dans les centralités ou dans les zones d'aménagement commercial ". Il ajoute que " dans le cas de commerces implantés en dehors des centralités et des zones d'aménagement commercial au moment de l'adoption du document d'aménagement commercial, la commercialité reste acquise. En revanche, leurs extensions sont limitées et doivent permettre une amélioration de l'existant ". Il fait état également de ce que sur les zones d'activités existantes, le changement de destination d'un bâtiment en vue de devenir un commerce est proscrit sauf s'il s'agit d'une cellule commerciale de moins de 300 m² adossée à une activité de production. Il pose enfin des prescriptions d'implantation obligatoire dans les centralités des nouveaux commerces de moins de 300 m², avec des mécanismes dérogatoires pour ceux dont la surface serait comprise entre 150 et 300 m². Ainsi, en sus d'excéder son champ d'application, il ressort de ces indications que le document d'aménagement commercial définit des objectifs pour les secteurs situés en dehors des zones d'aménagement commercial, qui présentent, compte tenu de leur précision, nonobstant les particularités géographiques de l'île d'Oléron, le caractère de dispositions impératives excédant la portée normative des schémas de cohérence territoriale dans leur conception antérieure à la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, et interférant avec le contenu des plans locaux d'urbanisme ou avec les compétences dévolues aux commissions d'aménagement commercial. Ainsi, le PETR du Pays Marennes Oléron n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a estimé que la partie 3 du document d'aménagement commercial adopté par la délibération n° 2013(4)-101 du 4 juillet 2013 et intégré au SCOT comportait des dispositions méconnaissant l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le PETR du Pays Marennes Oléron n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a fait droit à la demande de la société Bonnemie.
Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Bonnemie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le PETR du Pays Marennes Oléron au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du PETR du Pays Marennes Oléron la somme que demande la société Bonnemie sur le même fondement.
DECIDE :
Article 1er : La requête du Pôle d'équilibre territorial et rural du Pays Marennes Oléron est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la SAS Bonnemie sur le fondement de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Pôle d'équilibre territorial et rural du Pays Marennes Oléron et à la SAS Bonnemie.
Délibéré après l'audience du 7 juin 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 28 juin 2018.
Le rapporteur,
Cécile CABANNELe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 16BX01336
