France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 28 décembre 2017, 15BX02807,16BX01436

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

La société Atac a exercé un recours enregistré sous le numéro 2566 T contre la décision du 15 décembre 2014 par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne a autorisé la SA " L'immobilière européenne des Mousquetaires " à procéder à la création d'un ensemble commercial de 1 670 m² de surface de vente, de sept boutiques totalisant 400 m² de surface de vente et d'un point permanent de retrait pour l'accès en automobile de 60 m² d'emprise au sol et doté de deux pistes de ravitaillement sur la commune de Labastidette. Par une décision du 21 mai 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours et autorisé le projet. Le 3 mars 2016, le maire de la commune de Labastidette a délivré un permis de construire à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires " pour ce projet.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée le 12 août 2015 sous le numéro 15BX02807, et un mémoire complémentaire, enregistré le 12 mai 2017, la SAS Atac, représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler cette décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 21 mai 2015 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la détention d'une autorisation d'exploitation commerciale, assortie au surplus d'un permis de construire, suffit à justifier d'un intérêt pour agir ; son autorisation d'exploitation commerciale dans la zone de chalandise du projet, délivrée le 29 janvier 2014, n'est pas caduque ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée en droit et en fait ;

- le dossier de demande est incomplet ; il comporte des informations contradictoires sur la surface de vente, de laquelle dépend l'appréciation de l'importance du trafic, le nombre de places de stationnement ou l'évaluation de l'offre proposée au consommateur ; la délimitation de la zone de chalandise, laquelle permet d'apprécier l'attractivité du projet, est incomplète, alors que, d'une part, le nombre d'habitants en 2012 n'est pas précisé et le complément d'information communiqué à la CNAC ne présente toujours pas le taux d'évolution de la population entre 2002 et 2012 et que, d'autre part, la localisation des zones d'habitat n'est pas définie et les dates retenues sont anciennes ; le dossier de demande de la société pétitionnaire ne comporte pas les analyses de flux de déplacement prescrites par le décret du 12 février 2015 ; la CNAC aurait dû demander à la société de compléter son dossier ;

- le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la Grande agglomération toulousaine ; les recommandations tendant au développement commercial proche de l'habitat et à favoriser l'implantation commerciale de centre-ville et centre-bourg sont méconnues ; de même, le projet apparaît contraire aux orientations tendant à privilégier des démarches innovantes en matière architecturale, à s'assurer de la bonne accessibilité des lieux par les transports collectifs et les modes de transports doux ; en méconnaissance du SCOT, le projet ne s'intègre pas dans le paysage rural qui l'entoure, et dégrade l'entrée de bourg de Labastidette ; aucune différenciation n'est à effectuer entre recommandation et prescription ; en l'absence de définition du terme " équipement ", la recommandation 82 a vocation à s'appliquer aux équipements commerciaux ;

- le projet n'est pas intégré au tissu urbain de Labastidette ; s'il est situé dans la zone d'activités " Les Margalides ", il ne s'inscrit pas dans la continuité urbaine de cette commune ; il constitue un îlot urbain étendant la commune de Labastidette au-delà de ses limites urbaines actuellement définies ; son traitement architectural marque également une rupture avec le tissu urbain ; la nécessité de construire une route d'accès au projet révèle son défaut d'intégration à l'agglomération de Labastidette ;

- le projet est consommateur d'espaces ; il conduit à l'imperméabilisation de 16 200 m² de terres agricoles pour une surface de vente de 1 730 m² et aucun dispositif n'est proposé pour la limiter ; la surface de 5 540 m² affectée au parc de stationnement est manifestement excessive ; elle dépasse le ratio de 1,5 fois la surface de plancher applicable avant l'entrée en vigueur de la loi ALUR, dès lors que la surface de plancher est ici de 2 600 m² ;

- le projet emporte un impact négatif sur les commerces de proximité et l'animation de la vie urbaine de la commune de Labastidette ; il ne contribue pas au rééquilibrage au profit du centre-ville situé à 1,3 km ; il ne présente aucune caractéristique particulière, de nature à favoriser les rencontres de la population, et à animer la vie urbaine ; de même, situé sur un axe passant, en entrée de ville, il aura nécessairement pour conséquence de détourner les habitants des communes alentours du centre-ville de Labastidette et de les inciter à utiliser leur voiture au détriment des commerces de proximité ; l'offre commerciale de la zone de chalandise est déjà complète et est déjà fortement représentée par l'enseigne Intermarché ;

- la société pétitionnaire n'a fourni aucune garantie concernant la possibilité, la prévisibilité et le calendrier de la réalisation effective des futurs accès routiers du projet ; si une convention conclue entre le département de la Haute-Garonne et la communauté d'agglomération du Muretain autorise cette dernière à créer un giratoire, ce n'est qu'à la condition de la réalisation des acquisitions foncières nécessaires et de l'obtention future des autorisations de l'autorité administrative compétente ; le calendrier prévisionnel se borne à reproduire les souhaits de l'établissement public, sans précision sur le financement des travaux ; le flux des véhicules de livraison ne sera pas sécurisé en l'absence d'accès spécifique ; leurs manoeuvres au sein de l'ensemble commercial présentent également un danger ;

- le projet se révèle être insuffisamment accessible par les transports collectifs et les modes de déplacement doux ;

- il méconnaît également l'objectif de développement durable ; l'artificialisation conséquente des sols n'est pas de nature à être compensée par la végétalisation du site prévue par la pétitionnaire ; situé en terres agricoles, le projet, qui n'a fait l'objet d'aucun effort architectural, contraste avec le paysage environnant ; la végétalisation du site est insuffisante pour assurer son insertion ;

- le projet porte atteinte à la protection des consommateurs ; il n'est pas susceptible de jouer un rôle de proximité pour le consommateur ; il n'est pas démontré que le projet emporterait un confort d'achat au consommateur ; le pétitionnaire ne présente aucun engagement en termes de variété de l'offre proposée ; le terrain est également sujet à un risque d'inondations ; il n'est pas démontré que les ouvrages de régulation auront une capacité suffisante pour normaliser le débit et le conduire vers le réseau public en cas de fortes précipitations ; de même, aucune zone refuge n'a été créée.

Un mémoire en production de pièces, enregistré le 25 août 2015, a été produit par la Commission nationale d'aménagement commercial.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2015, la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires ", représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Atac de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête de la SAS Atac est irrecevable ; à la date d'introduction de son recours le 21 mai 2015 devant la Commission nationale d'aménagement commercial, la société Atac ne justifie pas qu'elle exerçait une activité susceptible d'être affectée par le projet, condition exigée par l'article 52 de la loi du 18 juin 2014, entré en vigueur le 15 février 2015 ; à supposer que la détention d'une autorisation d'exploitation commerciale soit suffisante pour justifier d'un intérêt pour agir, la requérante ne justifie pas de sa validité lors de la saisine de la cour ; de même, elle ne justifie pas avoir déposé un permis de construire dans le délai prescrit par l'article R. 752-57 du code de commerce ;

- la décision attaquée est suffisamment motivée ;

- le dossier de demande était complet ; en dépit d'une coquille, le dossier de demande laisse clairement apparaître que la surface de vente est de 1 670 m² ; il mentionne l'évolution entre 1999 et 2012, dates des recensements authentifiés, de la population de la zone de chalandise, la nature des logements existants et à venir et leur localisation ; l'analyse prévisionnelle des flux de déplacements dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, a été renseignée ;

- le projet est compatible avec le document d'orientation générale du schéma de cohérence territoriale ; il correspond à un pôle de proximité que la commune de Labastidette, classée de niveau 1 par le schéma de cohérence territoriale, est susceptible d'accueillir ; la requérante cite indifféremment des prescriptions et des recommandations, alors que seules les premières doivent être prises en compte dans le cadre du contrôle de compatibilité ; conformément à la prescription P89, le projet est en continuité urbaine avec un lotissement d'habitations ; la recommandation n° 12 ne s'adresse au surplus qu'aux collectivités locales ou aux établissements publics intercommunaux ; de même, la recommandation 82 a trait aux équipements et services et non à l'implantation de commerces ;

- le projet satisfait au critère de l'aménagement du territoire ; il se situe en continuité immédiate de la commune, dans une zone d'activités déclarée d'intérêt communautaire en cours de réalisation et à proximité de trois projets de lotissements en cours de réalisation ; les parcelles sont classées en zone AUx du plan local d'urbanisme aux fins de réaliser une zone d'activités ; 39 % de l'emprise foncière d'une surface de 16 200 m² sont végétalisés ; l'emprise foncière du parc de stationnement de 3 224 m² respecte le ratio de 1,5 défini par l'article L. 111-6-1 du code de l'urbanisme, lequel est au demeurant inopérant à l'encontre d'une décision de la Commission nationale d'aménagement commercial ; il n'existe aucune grande surface alimentaire dans la zone de chalandise, ce qui permettra de juguler l'évasion commerciale en direction de Seysses et Muret ; le projet est desservi par la RD 3 ; les aménagements routiers apparaissent certains ; la direction départementale des territoires a indiqué que les flux de circulation resteraient modérés ; les livraisons s'effectuent hors des horaires d'ouverture des magasins ; des arrêts de bus en amont du giratoire à créer sont également prévus ; des cheminements pour les vélos et piétons seront créés ;

- le projet satisfait à l'objectif de développement durable ; des dispositifs de récupération des eaux pluviales et de traitement des déchets sont prévus ; la maîtrise des consommations énergétiques est assurée ; le projet s'insère harmonieusement dans le paysage, grâce notamment aux espaces verts qu'il prévoit ;

- le projet satisfait au critère de protection des consommateurs ; il est aisément accessible ; il satisfait aux besoins actuels de consommation ; il n'existe aucune prédominance de l'enseigne Intermarché ; cette enseigne s'inscrit dans la vie locale en s'impliquant en tant que sponsor d'associations locales, en faisant travailler les fournisseurs locaux et en embauchant du personnel vivant à proximité ; la parcelle n'est pas soumise à un risque d'inondations.

Par ordonnance du 24 avril 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 26 mai 2017 à 12 heures.

Par lettre du 5 décembre 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité de la requête en ce qu'elle concerne un projet pour lequel seul le permis de construire autorisant le projet, qui tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, peut faire l'objet d'un recours contentieux.

Des observations en réponse au moyen d'ordre public, enregistrées le 7 décembre 2017, ont été présentées pour la SAS Atac.

II. Par une requête, enregistrée le 28 avril 2016 sous le numéro 16BX01436, et un mémoire complémentaire, enregistré le 12 mai 2017, la SAS Atac, représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré le 3 mars 2016 par le maire de la commune de Labastidette à la société L'immobilière européenne des mousquetaires pour la réalisation de l'ensemble commercial autorisé par la décision de la CNAC précitée du 21 mai 2015 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Labastidette la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à la date d'entrée en vigueur du décret du 12 février 2015, le projet était en cours d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial ; si ce décret et la loi du 6 août 2015 sont silencieux sur le sort des demandes en cours d'instruction devant la commission nationale et dont la demande de permis de construire n'a pas encore été déposée à la date d'entrée en vigueur du décret, dans l'hypothèse où la cour considèrerait que la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu un avis le 21 mai 2015, le permis de construire vaudrait alors autorisation d'exploitation commerciale ;

- la détention d'une autorisation d'exploitation commerciale, assortie au surplus d'un permis de construire, suffit à justifier d'un intérêt pour agir ; elle détient une autorisation d'exploitation commerciale délivrée le 3 avril 2013 pour un ensemble commercial situé dans la zone de chalandise et a obtenu le 29 janvier 2014 un permis de construire ;

- le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est entaché d'un vice de forme et de procédure, tenant à l'insuffisante motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial et au caractère incomplet du dossier, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans la requête n° 15BX02807 ;

- en outre, le permis de construire ne vise pas l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial, en méconnaissance des dispositions du d) de l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme ; cet avis, qui lie l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, doit être regardé comme ayant été recueilli en cours d'instruction au sens de cet article ; en violation du c) de l'article A. 424-2, il ne vise aucune disposition du code de commerce ; le permis de construire ne mentionne pas qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ; l'arrêté de permis de construire, en ce que les vices qu'il comporte ne permettent pas de l'identifier comme délivrant également une autorisation d'exploitation, sera annulé ;

- à supposer que la cour considère que la commission a rendu une décision, le permis de construire serait irrégulier, à défaut d'avoir visé la copie de la lettre adressée par le préfet pour attester du caractère complet du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale, en méconnaissance de l'article R. 431-27 du code de commerce ;

- le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale doit être annulé dès lors que le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale et est entaché d'erreur d'appréciation des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce pour les mêmes motifs que ceux exposés dans la requête n° 15BX02807.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2016, la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires " et la commune de Labastidette, représentées par MeA..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Atac de sommes de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au profit tant de la société immobilière européenne des Mousquetaires que de la commune de Labastidette.

Elle fait valoir que :

- si la SAS Atac a déposé deux requêtes en annulation dirigées contre, d'une part, l'autorisation délivrée par la Commission nationale d'aménagement commercial, d'autre part, le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, il semblerait que seul le recours contre cette dernière décision soit recevable, en application de l'article 36 de la loi du 6 août 2015 ;

- la requête doit être rejetée au fond pour les mêmes motifs que ceux exposés à l'appui de la requête n° 15BX02807 ; en outre, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale vise l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ; l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme prévoit que seuls les avis recueillis en cours d'instruction soient visés par le permis de construire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; en tout état de cause, une irrégularité ou une omission de visa est sans influence sur la légalité du permis de construire ; à supposer que l'on considère que la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu une décision, les dispositions de l'article R. 431-27 du code de l'urbanisme n'étaient plus en vigueur ; en outre, l'autorisation avait été délivrée lorsque le permis de construire a été sollicité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cécile Cabanne ;

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

- et les observations de MeC..., représentant la SAS Atac, et de MeA..., représentant la SAS Immobilière européenne des Mousquetaires et la commune de Labastidette.

Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 15 décembre 2017 dans le dossier 16BX01436.

Considérant ce qui suit :

1. La SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires " a été autorisée par la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne, le 15 décembre 2014, à procéder à la création d'un ensemble commercial de 1 670 m², composé d'un supermarché à l'enseigne Intermarché d'une surface de vente de 1 270 m² et de sept boutiques totalisant 400 m² de surface de vente et à créer un point permanent de retrait pour l'accès en automobile doté de deux pistes de ravitaillement à Labastidette. Par la requête enregistrée sous le numéro 15BX02807, la SAS Atac demande l'annulation de la décision du 21 mai 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours administratif préalable obligatoire et autorisé le projet. Le 3 mars 2016, le maire de la commune de Labastidette a délivré un permis de construire à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires " pour ce projet. Par la requête enregistrée sous le numéro 16BX01436, la SAS Atac demande l'annulation de ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées respectivement sous les numéros 15BX02807 et 16BX01436 présentées par la SAS Atac concernent le même projet et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 15BX02807 :

3. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 40 de la même loi : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. ". En application de l'article 6 du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial, ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 février 2015. En vertu du I de l'article 4 de ce décret, les dispositions relatives aux modalités de dépôt auprès du secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale et à l'instruction de ces demandes, applicables aux projets ne nécessitant pas de permis de construire, sont applicables aux demandes portant sur des projets nécessitant un permis de construire en cours d'instruction devant la commission départementale à la date d'entrée en vigueur du décret. En vertu du IV de cet article 4, les autorisations d'exploitation commerciale valent avis favorables de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la commission nationale pour les demandes de permis de construire en cours d'instruction à la date d'entrée en vigueur du décret et relatives à des projets soumis à une autorisation d'exploitation commerciale. Enfin, le II de l'article 36 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a ajouté à l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 un III aux termes duquel : " Pour tout projet nécessitant un permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale, en cours de validité, dont la demande a été déposée avant le 15 février 2015 vaut avis favorable des commissions d'aménagement commercial. ".

4. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, s'agissant des projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale et nécessitant un permis de construire pour lesquels la demande d'autorisation d'exploitation commerciale ou la demande de permis de construire était en cours d'instruction le 15 février 2015 ou a été déposée après cette date, c'est le permis de construire qui tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale lorsque la commission compétente s'est déclarée favorable au projet. Il suit de là qu'à compter de cette même date, seul le permis de construire, qui vaut autorisation d'exploitation commerciale lorsqu'un avis favorable a été délivré, peut faire l'objet du recours contentieux visé par les dispositions de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme citées au point 3. Par suite, une requête dirigée contre un avis ou une autorisation valant avis concernant de tels projets est irrecevable.

5. Il ressort des pièces du dossier que le recours de la SAS Atac contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne du 15 décembre 2014 a été enregistré auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial le 21 janvier 2015 et était en cours d'instruction à la date du 15 février 2015. Le projet sur lequel porte la demande d'autorisation d'exploitation commerciale de la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires " nécessite un permis de construire, qui a été déposé le 2 juillet 2015 après l'entrée en vigueur du décret du 12 février 2015 et a été délivré le 3 mars 2016. Ainsi, l'acte contesté de la Commission nationale d'aménagement commercial du 21 mai 2015 vaut avis favorable de cette commission. Par suite, la requête de la société Atac, dirigée contre un acte de la commission nationale qui n'est pas susceptible de recours, est irrecevable et doit être rejetée.

Sur la requête n° 16BX01436 :

En ce qui concerne la forme de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial et du permis de construire :

6. Si les décisions ou avis pris par la Commission nationale d'aménagement commercial doivent être motivés, une telle obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par l'opération concernée, de chacun des critères d'appréciation de l'article L. 752-6 du code de commerce. Il ressort de la lecture même de l'autorisation d'exploitation commerciale en litige que la commission nationale a satisfait à cette obligation.

7. Selon l'article A. 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-2 du même code : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : (...) c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; d) Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens. (...) ".

8. Le permis de construire du 3 mars 2016, dont la demande a été déposée le 2 juillet 2015 postérieurement à l'entrée en vigueur du régime du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, vaut nécessairement autorisation d'exploitation commerciale dès lors qu'il a fait l'objet d'une autorisation en cours de validité à la date de son édiction, alors même qu'il ne le mentionne pas expressément. Il vise au demeurant " l'accord de la commission départementale d'aménagement commercial du 15 décembre 2014 ". La circonstance, pour regrettable qu'elle soit, qu'il ne vise pas la décision valant avis également favorable de la commission nationale d'aménagement commercial du 21 mai 2015, qui s'est substituée à celle de la commission départementale d'aménagement commercial, est toutefois sans incidence sur sa légalité. De même, le permis n'avait pas à viser les dispositions du code de commerce qui fondent les appréciations des commissions d'aménagement commercial.

En ce qui concerne la complétude du dossier de demande :

9. Selon les dispositions de l'article 6 du décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l'aménagement commercial, toujours en vigueur : " Lorsque la Commission nationale d'aménagement commercial statue sur un recours formé contre une décision d'autorisation prise par une commission départementale d'équipement commercial (...), elle fait application des dispositions relatives à la recevabilité des demandes et aux critères de délivrance des autorisations contenues dans les lois et règlements en vigueur à la date où la commission départementale a pris sa décision. Lorsqu'elle examine une décision de refus, la commission se prononce en fonction de la législation en vigueur à la date de sa décision. ".

10. Aux termes de l'article R. 752-7 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " La demande est accompagnée : 1° D'un plan indicatif faisant apparaître la surface de vente des commerces ; 2° Des renseignements suivants : a) Délimitation de la zone de chalandise du projet, telle que définie à l'article R. 752-8, et mention de la population de chaque commune comprise dans cette zone ainsi que de son évolution entre les deux derniers recensements authentifiés par décret ; b) Desserte en transports collectifs et accès pédestres et cyclistes ; c) Capacités d'accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises. II.-La demande est également accompagnée d'une étude destinée à permettre à la commission d'apprécier les effets prévisibles du projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6. Celle-ci comporte les éléments permettant d'apprécier les effets du projet sur : 1° L'accessibilité de l'offre commerciale ; 2° Les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ainsi que sur les accès sécurisés à la voie publique ; 3° La gestion de l'espace ; 4° Les consommations énergétiques et la pollution ; 5° Les paysages et les écosystèmes. ".

11. Alors que la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne a autorisé le projet de la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires le 15 décembre 2014, trouvaient à s'appliquer, pour la commission nationale, les dispositions du code de commerce relatives à la recevabilité des demandes et aux critères de délivrance des autorisations en vigueur à cette même date, et notamment l'article R. 752-7 du code de commerce relatif au dossier de demande. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande au regard des exigences des articles R. 752-6 et R. 752-7 dans leur rédaction issue du décret du 12 février 2015 doit être écarté comme inopérant.

12. En dépit de deux inexactitudes relevées par la requérante, le dossier permettait avec une clarté suffisante de connaître la surface de vente du projet, laquelle au demeurant a été justement appréciée par la Commission nationale d'aménagement commercial. Le dossier de demande, lequel a été complété devant la commission, comportait également une évolution actualisée de la population de la zone de chalandise entre 1999 et 2012, correspondant aux deux derniers recensements authentifiés par décret. S'il est constant qu'aucune étude de trafic n'a été réalisée pour apprécier la capacité résiduelle de la RD 3, il ressort néanmoins des pièces du dossier que la demande d'autorisation comportait des indications sur la fréquentation des routes desservant le projet avec le pourcentage de camions les fréquentant et que l'évaluation des conséquences envisageables du projet, estimée à une augmentation du trafic de la RD 3 de 8 %, était limitée. Ces informations, complétées par la convention entre la communauté d'agglomération du Muretain et le département de la Haute-Garonne pour la réalisation d'un carrefour giratoire ont été ainsi suffisamment précises pour permettre à la commission nationale de statuer en connaissance de cause.

En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :

13. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés aux 2° et 5° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d)Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. (...) ".

14. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par l'article L. 750-1 du code de commerce. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. L'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs.

15. Il ressort des pièces du dossier que si le projet s'implante sur des terrains agricoles en friche, le règlement du plan local d'urbanisme modifié le 16 novembre 2013 a ouvert l'ensemble du secteur à l'urbanisation pour permettre d'y accueillir des activités économiques en zone AUx. Le projet s'inscrit en réalité dans une vaste opération d'ensemble tendant à la création d'une zone d'activités économiques, Les Margalides, déclarée d'intérêt communautaire par le conseil communautaire du Muretain. Le terrain d'assiette du projet ne se situe qu'à 1 km du centre-ville, en continuité de l'urbanisation existante sous forme de lotissements. Par ailleurs, la loi n'implique pas que le critère de l'intégration urbaine ne puisse être respecté que par une implantation en centre-ville. Si la requérante fait valoir que l'urbanisation se concentre pour l'essentiel au sud et à l'ouest de la commune, il ressort des pièces du dossier que le centre Est du bourg est en voie de développement, avec la création de cette zone d'activité et de deux lotissements d'habitation. La population de la zone de chalandise, laquelle est définie par un temps de trajet de 10 minutes maximum en voiture, a connu une augmentation de 53,52 % entre 1999 et 2012. Compte tenu de la surface de vente limitée du projet, de la nature des rares commerces existants à Labastidette et dans les autres centres-villes limitrophes ainsi que de l'offre commerciale proposée par le projet, notamment avec le point de retrait, comparée à celle existante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet aurait des effets négatifs sur l'animation de la vie urbaine. Il n'appartient pas à la Commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier la densité commerciale des surfaces soumises à autorisation commerciale dans le secteur.

16. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, le projet prend place sur des terrains non cultivés inclus en totalité dans une zone d'activité économique. Si la société Atac fait valoir que la surface affectée au stationnement excède le plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher du bâtiment affecté aux commerces, les dispositions invoquées de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, anciennement article L. 111-6-1, ne sont applicables qu'aux demandes de permis présentées après le 1er janvier 2016.

17. L'accès au centre commercial a lieu par la RD 3, laquelle connaît un trafic moyen de 602 véhicules par jour. Aucun élément du dossier ne permet de penser que l'augmentation limitée de la circulation routière, évaluée à 8 %, résultant du projet ne pourrait pas être aisément absorbée par cette voie d'accès au site du magasin et aurait un impact significatif sur la circulation sur cette voie alors que, par ailleurs, ces flux de circulation correspondront nécessairement, au moins pour partie, à une population transitant déjà sur la route départementale pour ses déplacements domicile-travail. Si la société Atac fait valoir que le flux des véhicules de livraisons ne sera pas sécurisé, en l'absence d'accès spécifique réservé, le trafic généré par le projet, constitué par 15 camions par semaine, est réalisé selon des horaires aménagés, distincts de ceux des clients. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les manoeuvres des camions présenteraient des difficultés particulières. Par ailleurs, pour améliorer la desserte du magasin, le projet prévoit la réalisation d'un giratoire. La communauté d'agglomération du Muretain s'est engagée par convention du 30 juillet 2014 conclue avec le département de la Haute-Garonne à réaliser et à financer ce carrefour. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces travaux ne seraient ni réalisables, ni certains d'un point de vue technique ou financier, alors que le président de cet établissement public a attesté de leur réalisation entre janvier et mars 2016 et qu'aucune acquisition foncière n'est nécessaire au projet.

18. Il ressort de la notice descriptive que les travaux pris en charge par la communauté d'agglomération du Muretain comprennent non seulement la création d'un carrefour giratoire mais également la création d'un cheminement piétons et cycles le long de la voie d'accès à créer à partir de ce giratoire. Par ailleurs, le pétitionnaire a prévu de raccorder le cheminement piéton et cyclable interne au parking à une voirie du lotissement voisin, permettant d'éviter un passage par la RD 3. Enfin, la circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que le site n'est pas correctement desservi par les transports en commun n'est pas de nature à elle seule à imposer un refus du projet.

19. Dans ces conditions, c'est sans erreur d'appréciation que la Commission nationale d'aménagement commercial a considéré que le projet ne porte pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire tel que fixé au 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce.

S'agissant de l'objectif de développement durable :

20. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le projet autorisé prévoit notamment la mise en place de dispositifs permettant l'isolation du bâtiment, la réduction des consommations d'énergie et le respect de la réglementation thermique 2012, le recyclage des déchets et la récupération des eaux pluviales. En outre, l'insertion paysagère du projet est suffisamment assurée par les caractéristiques architecturales du bâtiment envisagé ainsi que par la place accordée aux espaces verts, qui représenteront environ 39 % de la superficie totale du terrain d'implantation. Dans ces conditions, le projet ne peut être regardé comme méconnaissant les objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable.

S'agissant de la protection des consommateurs :

21. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le projet autorisé se trouve peu éloigné du centre-ville et est accessible, de façon sécurisée, tant en voiture, à pied qu'à vélo. Il n'est pas établi, ainsi qu'il a été dit au point 17, qu'il aurait un impact négatif significatif sur le commerce de centre-ville. L'augmentation de la variété de l'offre induite par la création d'une surface de vente supplémentaire limitera l'évasion vers les pôles commerciaux de l'agglomération de Muret et Seysses. Les productions locales devraient également être mises en avant par la conclusion de partenariats. Enfin, contrairement aux affirmations de la société Atac, la parcelle en litige n'est pas située en zone inondable. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait l'exigence de protection des consommateurs doit être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine :

22. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

23. Si le document d'orientation générale du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la grande agglomération toulousaine recommande de favoriser les implantations commerciales en centre ville ou centre bourg, il prescrit également que l'offre commerciale de niveau 1, c'est-à-dire les communes équipées de pôles de proximité, de pôles intermédiaires et de grandes surfaces isolées dans la limite totale de 8 000 m² de surface commerciale, ne peut se faire qu'au sein ou en continuité de l'urbanisation existante. La zone d'activités étant en continuité de l'urbanisation, ainsi qu'il a été dit au point 17, cette prescription est respectée. Par ailleurs, le projet répond à la recommandation n° 82 tendant à intégrer les équipements dans un réseau cyclable et un réseau piétonnier dans la mesure où des pistes cyclables et un chemin piétonnier seront créés. La requérante soutient également que l'objectif énoncé dans le document d'orientation générale du SCOT de rechercher une qualité architecturale pour les projets en entrée de ville n'est pas respecté. Toutefois, la plantation d'arbres de haute tige sur le parc de stationnement et en limite séparative ainsi que l'aménagement d'une haie doivent constituer un filtre végétal autour du bâtiment, qui sera construit en retrait de la route départementale. Dès lors, et sans que puisse être utilement invoquée la recommandation 75, laquelle a trait à la mutation des zones d'activités économiques en zones commerciales, le moyen tiré du caractère incompatible du projet avec les orientations du SCOT doit être écarté.

24. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par la pétitionnaire, que la SAS Atac n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté en date du 3 mars 2016 du maire de Labastidette en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires ".

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune de Labastidette, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, les sommes que la requérante demande sur leur fondement. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société Atac des sommes de 1 500 euros à verser, d'une part, à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires " et, d'autre part, à la commune de Labastidette au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la SAS Atac sont rejetées.

Article 2 : La SAS Atac versera à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires " et à la commune de Labastidette des sommes de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Atac, à la SA " L'Immobilière européenne des Mousquetaires ", à la commune de Labastidette et au ministre de l'économie et des finances (CNAC).

Délibéré après l'audience du 14 décembre 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 décembre 2017.

Le rapporteur,

Cécile CABANNELe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

No 15BX02807, 16BX01436

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 28 décembre 2017, 15BX02807,16BX01436

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision