France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 11 décembre 2017, 16BX02249

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Melle a demandé au tribunal administratif de Poitiers, d'une part, d'annuler la décision implicite du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres rejetant sa demande de paiement de la somme de 452 445,27 euros sollicitée en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du calcul erroné de sa contribution au fonctionnement du SDIS pour les années 2008 à 2013 et, d'autre part, de condamner cet établissement public à lui verser une somme qu'elle a réduit à 380 551,79 euros dans le dernier état de ses écritures.

Par un jugement n° 1302984 du 12 mai 2016, le tribunal administratif de Poitiers a condamné le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres à verser à la commune de Melle cette somme de 380 551,79 euros.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 8 juillet 2016 sous le n° 16BX02249, complétée par une pièce et un mémoire enregistrés les 6 septembre 2016 et 10 novembre 2016, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres, représenté par MeA..., demande à la cour :

1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 12 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers et de rejeter la demande de la commune de Melle présentée devant le tribunal administratif de Potiers comme irrecevable ou à tout le moins comme non fondée ;

2°) à titre subsidiaire, de ramener à de plus justes proportions le montant de l'indemnisation due à la commune de Melle ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Melle la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a considéré la requête introductive d'instance de la commune de Melle comme recevable ;

- il convient d'abord de relever, sur ce point, que la demande de la commune devait être regardée non comme un recours indemnitaire, dont elle ne précisait d'ailleurs à aucun moment le fondement juridique, mais comme un recours tendant à l'annulation des titres exécutoires qui lui avaient été adressés au cours des années 2008 à 2013 et destiné, in fine, à obtenir la décharge des sommes qu'ils récapitulent ;

- ainsi, et contrairement à ce qu'a indiqué le tribunal, les dates et les conditions de notification de ces titres exécutoires revêtent une importance particulière ;

- à cet égard, alors que l'ensemble des titres exécutoires comportaient au verso la mention des voies et délais de recours, la collectivité territoriale ne les a pas contestés devant le juge compétent dans le délai de deux mois mentionné par le 2°) de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales mais, au contraire, s'est acquittée à chaque fois des sommes correspondantes mises à sa charge, ce qui vaut connaissance acquise des titres exécutoires ;

- en toute hypothèse, le courrier du 21 février 2013, reçu le 25 février 2013, par lequel le maire de la commune de Melle a renouvelé sa demande tendant à ce que la participation de la commune de Melle soit calculée sur la base des montants prévus pour les communes relevant de la catégorie 2, outre le fait qu'il manifeste là encore une connaissance acquise des titres contestés au plus tard le 21 février 2013, s'apparente à une demande de retrait de ces actes qui, en l'absence de réponse de l'administration dans le délai de deux mois suivant, a donné naissance à une décision implicite de rejet le 25 avril 2013, que la commune n'a pas contesté dans le délai de recours contentieux de deux mois courant au plus tard le 26 avril 2013, de sorte que sa requête, enregistrée le 27 décembre 2013, était tardive ;

- en tout état de cause, en admettant que la requête de la commune de Melle revêtirait un caractère indemnitaire, elle n'est pas davantage recevable faute d'être assortie de la moindre précision quant au fondement juridique de sa demande, de sorte que c'est à tort que le tribunal, qui a soulevé d'office un moyen et une cause non avancés par la commune requérante, a considéré qu'il s'agissait d'un recours de plein contentieux fondé sur une illégalité fautive ;

- par ailleurs, et en toute état de cause, c'est à tort que le jugement a pu considérer le recours contentieux comme non-tardif en se fondant sur la réclamation du 17 octobre 2013, dont le rejet n'est au demeurant pas intervenu en cours d'instance, dès lors que la lettre susmentionnée du 21 février 2013 avait sollicité un nouveau calcul de sa contribution pour les années 2008 à 2012 et constitue ainsi bien une demande chiffrée ;

- sur le fond, le tribunal s'est mépris sur l'appréciation de la classification établie par le règlement fixé par la délibération du 24 juin 1991, compte tenu des éléments partiels fournis par la commune requérante ;

- en effet, la commune de Melle, qui a fait le choix, dès l'année 1971, d'implanter son centre de secours à la frontière entre son territoire communal et celui de la commune voisine, est classée comme disposant d'un centre de secours principal, nonobstant sa présence à Saint Leger de la Martinière, depuis l'intervention du règlement du SDIS des Deux-Sèvres, établi suivant arrêté préfectoral en date du 20 décembre 1972 ;

- à cet égard, il apparaît notamment à la lecture de la délibération du 22 mai 1969 que la commune de Melle a procédé elle-même à une recherche de terrain et que c'est elle qui est à l'origine de la proposition d'un terrain à l'extérieur de la commune, ce qui l'a conduite à interroger le préfet sur ce point ;

- en outre, dans le cadre de la refonte des contributions communales du SDIS 79 organisée dans les années 1990, assortie d'une phase de discussions et d'études, la commune de Melle a été classée systématiquement dans la première catégorie, définie comme regroupant les six communes siège d'un centre de secours principal, qu'il s'agisse de la délibération du 12 février 1990, des simulations financières jointes à la délibération du 6 mars 1991, du tableau de travail de la simulation 13 bis, ou de la délibération n° 28 Ter de la commission administrative du SDIS 79 en date du 8 janvier 1992 ;

- dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif, sur la base d'une production partielle de la délibération du 24 juin 1991, a considéré que le terme de " commune siège " doit implicitement mais nécessairement se comprendre comme faisant référence à l'implantation géographique du centre de secours principal, sous-entendant ce faisant que cette délibération classait la commune de Saint Leger de la Martinière en catégorie 1 ;

- en réalité, il convient d'appréhender la notion de " commune siège " à l'aune de la volonté des votants ;

- sur ce point, pour classer dans la 1ère catégorie les six communes concernées, la délibération du 24 juin 1991 n'a pas validé un critère purement géographique, mais a tenu compte de leur différente capacité financière, ce qui a très précisément conduit, à titre dérogatoire, à classer la commune de Saint Leger de la Martinière en catégorie 2 ;

- ainsi, c'est le classement catégoriel, lié à une réalité fonctionnelle et juridique, prévu par les travaux préparatoires, qui prévaut sur une lecture littérale du terme " siège " ;

- au total, l'intention de la commission administrative du SDIS 79 était bien de soumettre la commune de Melle aux règles organisant la contribution des communes de 1ère catégorie, ce qui correspond tant à l'histoire de la caserne qu'à sa réalité juridique et fonctionnelle ;

- en réalité, la ville de Melle, qui n'entend pas assumer ses actes juridiques antérieurs, s'est saisie fort opportunément d'une ambivalence dans la rédaction de la délibération de 1991, qui n'était pas apparue à l'époque tant il était évident pour tous que la caserne de Melle relevait de la commune de Melle ;

- en outre, au regard des éléments de contexte, la volonté du pouvoir réglementaire était bien de classer la commune de Melle en catégorie 1, ce qui correspond à son potentiel fiscal, à la réalité des interventions et même à la proximité géographique du centre de secours ;

- s'agissant des autres moyens soulevés en première instance par la commune, l'ensemble des éléments présentés dans la délibération du 24 juin 1991 et confirmés par la délibération du 8 janvier 1992, sur le fondement desquelles ont été pris les titres exécutoires litigieux et qui confirment un rattachement de la commune de Melle à la 1ère catégorie, permettent de déterminer les bases de liquidation de la contribution, conformément à la jurisprudence, l'article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur n'étant applicable qu'à l'Etat et à ses établissements publics et non aux SDIS ;

- d'ailleurs, la commune de Melle a procédé au règlement des sommes dues sans jamais les contester et ce pendant de très nombreuses années ;

- en toute hypothèse, à supposer même que cette information puisse être jugée incomplète, elle n'est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé des créances litigieuses, ni à représenter une illégalité fautive pouvant conduire au remboursement partiel de la contribution due ;

- contrairement à ce que soutient la commune, le SDIS 79 a bien adopté chaque année, sur les années 2008 à 2013, des délibérations portant sur les contributions litigieuses, conformément à l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales ;

- en outre, la simple lecture de ces délibérations permet de constater qu'elles ont bien validé la fixation des cotisations annuelles ;

- s'agissant du préjudice invoqué, et ainsi qu'il a été dit, le tribunal a statué ultra petita en l'absence d'explication de la commune sur le fondement juridique, et le principe de responsabilité, sur lequel elle entend fonder cette demande indemnitaire ;

- en tout état de cause, il n'est pas exposé le lien entre les illégalités des titres exécutoires en cause et le préjudice subi, l'ensemble des éléments de la procédure démontrant que la commune de Melle relève bien de la catégorie 1 ;

- en toute hypothèse, la réalité du calcul du contingent incendie en cas de classement en 2ème catégorie conduirait à une différence entre les sommes déjà versées et les sommes dues à un montant total de 353 653,75 euros sur les années contestées ;

- le calcul opéré par la commune de Melle dans ses écritures n'est manifestement pas pertinent puisqu'il ne tient compte ni des contributions des années antérieures à 2009, ni des autres communes.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 septembre 2016, la commune de Melle, représentée par MeB..., conclut :

1°) à titre principal, à la confirmation du jugement attaqué ;

2°) à titre subsidiaire, à l'annulation de la décision implicite du SDIS des Deux Sèvres rejetant sa demande préalable d'indemnisation adressée le 17 octobre 2013 et à sa condamnation à lui verser la somme de 380 551 euros en réparation de préjudice ;

3°) à ce qu'une somme de 4 200 euros soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre liminaire, c'est de manière parfaitement inexacte que le SDIS allègue que le choix d'implanter la caserne hors de son territoire communal résulterait d'une volonté de la commune de Melle alors que c'est le choix du SDIS 79 qui a prévalu, en 1969, dans la fixation de l'emplacement du centre de secours ;

- à cet égard, alors que la commune de Melle était ainsi favorable à la modification des limites territoriales entre son territoire et celui de la commune de Saint Leger, de façon à inclure la parcelle cadastrée B 439, servant de terrain d'assiette à la caserne, au territoire communal de Melle, cette dernière a refusé ce transfert, probablement en vue de conserver les recettes fiscales dont il est question dans la délibération du 16 juin 1972 ;

- ainsi, c'est très précisément parce que la modification des limites communales qu'elle souhaitait pourtant n'a pas pu être adoptée que la commune de Melle considère aujourd'hui que le centre de secours n'est pas sur son territoire et que, s'étant avisée du caractère erronée du calcul de sa contribution, elle a demandé au SDIS 79 de procéder à un nouveau calcul de celle-ci en catégorie 2 ;

- la circonstance que la commune de Melle aurait alors décidé de " prendre en charge toutes les contraintes administratives et financières liées à la nouvelle caserne " - ce qui n'a jamais été formalisé dans un acte administratif - ne peut relever que du domaine des arrangements tacites plus ou moins sous-entendus et imprécis ;

- s'agissant de la recevabilité de sa demande devant le tribunal, celle-ci tendait à compenser le préjudice subi par la commune du fait de l'illégalité des titres exécutoires annuels relatifs à sa cotisation pour les années 2009 à 2013, dont elle n'a jamais entendu solliciter l'annulation directement ou de façon détournée ;

- en outre, la nature indemnitaire de sa demande, ainsi que le fondement de sa réclamation, apparaissent clairement et directement, et ce à de multiples reprises, dans la formulation de ses recours tant administratif que contentieux, voire dans leur titre même ;

- par ailleurs, l'objet de la demande de la commune n'est pas d'obtenir une indemnisation à hauteur des sommes mises à sa charge dans les titres contestés, comme il en serait s'il était procédé à leur annulation, mais de faire constater l'illégalité des titres exécutoires et obtenir, en conséquence, l'indemnisation du préjudice que lui a causé directement et de façon certaine cette illégalité, à hauteur de l'écart entre les sommes appelées indûment, et les sommes qu'aurait pu légitimement percevoir le SDIS 79, point qu'a parfaitement rappelé le tribunal dans le jugement attaqué ;

- au demeurant, un tel moyen, qui constitue un moyen nouveau en appel dès lors qu'il n'avait jamais été soulevé par le SDIS 79 en première instance, se rapporte à une cause juridique distincte, et n'est donc pas recevable ;

- ainsi, le débat sur la question de savoir si les titres exécutoires comportaient la mention des voies et délais de recours n'a aucune incidence en l'espèce dès lors que la commune de Melle n'en sollicite pas l'annulation ;

- en tout état de cause, la mention contenue dans les titres exécutoires litigieux, selon laquelle la commune de Melle pouvait saisir " directement le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent ", est manifestement insuffisante pour l'informer de la juridiction compétente pour connaître du litige relatif aux contributions litigieuses, de sorte que la demande de la commune de Melle n'était pas tardive ;

- si, par une curieuse affirmation, le SDIS 79 soutient que la commune n'est pas un justiciable " ordinaire " et par conséquent ne devrait pas bénéficier des garanties habituelles des procédures de contestation des décisions administratives, la jurisprudence du Conseil d'Etat confirme sans ambiguïté que la mention des voies et délais de recours s'impose aux SDIS lorsqu'ils émettent des titres exécutoires à l'encontre des communes cotisantes ;

- contrairement à ce que soutient le SDIS 79, le courrier du 21 février 2013 que la commune de Melle lui avait adressé ne constitue pas une demande préalable d'indemnisation mais un simple échange épistolaire entre élus ;

- en tout état de cause, quand bien même ce courrier serait-il interprété comme une demande préalable d'indemnisation, les délais de recours contentieux n'ont pu courir dès lors que, d'une part, il résulte de 1'article R. 421-3 du code de justice administrative qu'en matière de plein contentieux, les délais de forclusion ne courent pas - comme c'est le cas en l'espèce - en cas de décision implicite de rejet et que, d'autre part, ses réclamations n'ont pas donné lieu à la délivrance de l'accusé de réception prévu par l'article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et comportant les mentions requises par l'article 1er du décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ;

- dès lors que la commune de Melle a admis en première instance que sa créance était prescrite en vertu de la loi du 31 décembre 1968 en ce qui concerne l'année 2008, elle a réduit le quantum de la condamnation qu'elle demande de prononcer à l'encontre du SDIS en réparation de préjudice de 452 445,27 euros à 380 551,79 euros ;

- en mettant à la charge de la commune de Melle des contributions à son budget en se fondant sur les pondérations applicables aux communes relevant de la catégorie 1, le SDIS 79 a méconnu son propre règlement, adopté par la délibération du 24 juin 1991 et jamais modifié depuis, cette mauvaise classification initiale ayant été reconduite d'année en année, jusqu'à l'année 2013 ;

- à cet égard, et contrairement à ce que tente de démontrer le SDIS 79, la notion de " commune siège " d'un centre de secours est celle sur le territoire de laquelle il est situé ;

- en outre, dès lors que le centre de secours de Saint Leger de la Martinière n'est pas situé sur le territoire de la commune de Melle, celle-ci ne bénéficie pas des ressources fiscales directes et indirectes en découlant ;

- il ressort de la délibération du 24 juin 1991 que si la commune de Saint Leger de la Martinière a bénéficié d'un traitement dérogatoire, c'est qu'avant application des nouveaux critères, elle payait une cotisation tellement importante que le SDIS n'en a réduit le montant que de 20 % ;

- pour le reste, les titres exécutoires émis par le SDIS pour les exercices 2009 à 2013 ne comportent aucune précision quant à leur base de liquidation et sont donc entachés d'illégalité fautive ;

- contrairement à ce qu'indique le SDIS, les courriers notifiant le montant de la cotisation, qui se réfèrent seulement aux précédentes délibérations du conseil d'administration du SDIS, sont manifestement insuffisants, dans la mesure où ils ne fournissent aucun mode de calcul de la cotisation de la commune de Melle, ce qui explique qu'elle n'ait pas contesté cette cotisation jusqu'à ce qu'elle ait connaissance de la base d'imposition, à la faveur des discussions sur la réforme du financement du SDIS 79 ;

- tant la délibération du 24 juin 1991, dont la commune de Melle ne s'était vu jusqu'à présent communiquer par le SDIS qu'une version incomplète, que les délibérations prises les années 1990 à 1994, désormais produites pour la première fois en appel, ne font que fixer des principes de calcul généraux et comporter des tableaux récapitulatifs donnant le montant de la cotisation théorique, sans indiquer de manière précise les bases de liquidation de chaque commune du département ;

- à supposer que les délibérations de 1991 ou de 1992 à 1994 puissent être regardées comme transmettant les bases de calcul de la cotisation annuelle, elles auraient dû être jointe chaque année au titre exécutoire dès lors que c'est chaque titre de recette qui doit être accompagné des bases et éléments de calcul, et ce d'autant plus que les bases de calcul et de liquidation de la cotisation annuelle ont nécessairement évolué depuis les années 1990 ;

- en méconnaissance de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales et de la jurisprudence, le montant des cotisations des différentes communes n'a pas été validé par des délibérations annuelles du conseil d'administration du SDIS ;

- à la lecture des délibérations produites par le SDIS 79 en première instance pour chacune des années en cause, censées remplir cette fonction, il apparaît que celles-ci n'ont pas fixé les cotisations des communes mais qu'il s'agit de simples délibérations d'orientations budgétaires relatives à l'enveloppe globale financée par chacune des catégories de collectivités territoriales dans son ensemble ;

- ainsi, la répartition de l'enveloppe des cotisations entre les différentes communes n'est nulle part précisée, alors que le mode de calcul fixé par la délibération du 24 juin 1991, toujours en vigueur, aurait dû induire des évolutions de cette répartition ;

- par ailleurs, la délibération du 2 juin 2003 produite par le SDIS en appel ne concerne que les communes prises dans leur ensemble et ne pouvait légitimer de façon implicite les cotisations des dix années suivantes dès lors que l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales exige une délibération annuelle fixant le montant des cotisations des différentes communes ;

- il résulte de ce qui précède que les titres exécutoires en vertu desquels la commune de Melle a acquitté ses cotisations au SDIS 79 sont nuls ou illégaux, ce qui a généré pour elle un incontestable préjudice financier, ayant versé sur la base des titres litigieux des cotisations supérieures à celles qui auraient dû l'être sur la période 2009 à 2013 ;

- son préjudice, correspond ainsi à l'écart entre les cotisations qu'elle aurait dû légitimement supporter en catégorie 2, conformément au règlement édicté par le conseil d'administration du SDIS, et celles dont elle s'est réellement acquittée correspondant à une catégorie 1, ce qui aboutit au total de 380 551,79 euros.

Par ordonnance du 3 avril 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 27 avril 2017.

II. Par une requête enregistrée le 20 juillet 2016 sous le n° 16BX02414, complétée par une pièce et un mémoire enregistrés les 6 septembre 2016 et 21 octobre 2016, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres, représenté par MeA..., demande à la cour :

1°) de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1302984 du 12 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Melle la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il remplit les conditions requises par l'article R. 811-16 du code de justice administrative pour obtenir le sursis à exécution du jugement attaqué dès lors que la situation financière délicate de la commune de Melle l'expose à la perte définitive de la somme totale de 380 551,79 euros ;

- les conditions requises par l'article R. 811-17 du code de justice administrative pour que soit prononcé un tel sursis sont tout autant satisfaites dès lors que, d'une part, le jugement contesté est susceptible d'entraîner pour le SDIS 79 des conséquences difficilement réparables compte tenu de la condamnation qu'il prononce à verser à la commune de Melle la somme de 380 551,79 euros et qui le prive de percevoir les intérêts moratoires sur la somme en cause et que, d'autre part, les moyens énoncés dans la requête d'appel aux fins d'obtenir l'annulation du jugement paraissent sérieux en l'état de l'instruction.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 septembre 2016, la commune de Melle, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 200 euros soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les arguments invoqués par le SDIS au soutien de ses conclusions aux fins de sursis ne sont pas fondés, tant sur l'un que sur l'autre des deux fondements textuels invoqués.

Par ordonnance du 3 avril 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 27 avril 2017.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 92-1369 du 29 décembre 1962 modifié ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant le SDIS des Deux-Sèvres et de Me B..., représentant la commune de Melle.

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre du 17 octobre 2013 réceptionnée le 21 octobre suivant, la commune de Melle, située dans le département des Deux-Sèvres (79), a sollicité du président du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de ce département le paiement de la somme totale de 452 445,27 euros en réparation du préjudice financier qu'elle estimait avoir subi du fait des modalités de fixation de ses contributions au fonctionnement de cet établissement public local au cours des exercices afférents aux années 2008 à 2013, mises à sa charge par divers titres exécutoires. Le 27 décembre 2013, la commune de Melle a saisi le tribunal administratif de Poitiers aux fins d'obtenir, d'une part, l'annulation de la décision implicite de rejet de sa réclamation ainsi que, d'autre part, la condamnation du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres à lui verser cette somme de 452 445,27 euros, qu'elle a réduite en cours d'instance à 380 551,79 euros après avoir admis que sa créance au titre de l'année 2008 était prescrite. Par une requête n° 16BX02249, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres relève appel du jugement du 12 mai 2016 par lequel le tribunal administratif de Poitiers l'a condamné à verser à la commune de Melle la somme ainsi réclamée et demande, sous la requête n° 16BX02414, d'en ordonner le sursis à exécution.

2. Les requêtes n° 16BX02249 et 16BX02414 portent sur la contestation des modalités de calcul des mêmes contributions dues par la commune de Melle au SDIS des Deux-Sèvres et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions indemnitaires :

3. En premier lieu, un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat, pour lequel cette obligation est expressément prévue par l'article 81 du décret susvisé du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. En application de ce principe, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres ne pouvait mettre en recouvrement les contributions financières dues par la commune de Melle au titre des années 2009 à 2013 sans indiquer, soit dans les titres eux-mêmes, soit par référence précise à un document joint aux états exécutoires ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fondait pour mettre les sommes en cause à la charge de la commune redevable.

4. Il résulte de l'instruction que les titres exécutoires émis pour les années 2009-2013 restant en litige, qui comportent la seule mention : " cotisation service incendie " assortie d'une colonne comportant les sommes réclamées pour chacune des années correspondantes, ne renvoient, ni dans leurs énonciations, ni dans une pièce annexée, à un document antérieurement adressé à la commune de Melle et qui aurait comporté les bases de liquidation de sa contribution. Le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres, qui se borne à indiquer que les titres exécutoires litigieux ont été établis sur les bases de liquidation définies par une délibération de la commission administrative du SDIS en date du 24 juin 1991 distinguant quatre catégories de contributeurs, à l'adoption de laquelle le maire de la commune de Melle avait alors concouru, n'établit ni même n'allègue que les courriers notifiant, pour chacune des années 2009-2013, le montant de la cotisation réclamée à la commune de Melle, lui permettaient d'appréhender les bases et les éléments de calcul des sommes mises à sa charge dans les titres exécutoires litigieux. Par suite, et ainsi que le fait valoir la commune intimée, ces actes sont insuffisamment motivés et, partant, entachés d'illégalité. Toutefois, le préjudice financier dont la collectivité territoriale demande réparation, qui correspond - ainsi qu'elle l'indique elle-même - à la part de contribution dont elle estime s'être indûment acquittée, ne trouve pas sa cause directe et certaine dans le vice de forme dont les titres exécutoires sont entachés. Par suite, la commune de Melle ne saurait réclamer aucune somme à ce titre.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales : " Le service départemental d'incendie et de secours est administré par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie. (...) ". En vertu de l'article L. 1424-29 de ce code : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires relatives à l'administration du service départemental d'incendie et de secours. ". Aux termes de l'article L. 1424-35 dudit code, dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile : " (...) Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. (...). / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires / (...) Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental. / (...) Si aucune délibération n'est prise dans les conditions prévues au troisième alinéa, la contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatée dans le dernier compte administratif connu. ".

6. Il résulte de l'instruction que, par cinq délibérations en date 7 octobre 2008, 5 octobre 2009, 4 octobre 2010, 10 octobre 2011 et 16 octobre 2012 visant les articles L. 1424-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux-Sèvres, a, pour chacune des années 2009 à 2013, arrêté les recettes prévisionnelles de son budget et déterminé, pour chacune des trois catégories de contributeurs (communes, EPCI et département), les montants globaux de contributions dues annuellement. Il est vrai, ainsi que le fait valoir la commune de Melle, que ces délibérations ne précisent pas expressément, dans leur contenu ou par référence à un document joint, la répartition de ces contributions entre chacune des collectivités territoriales ou établissements publics appartenant à ces trois catégories. Toutefois, il est constant que l'intéressée s'est vu notifier, dans chacun des titres exécutoires litigieux, un montant de contribution individuel, lequel a nécessairement été fixé en amont par le conseil d'administration du SDIS. En outre, la commune de Melle n'établit pas que le préjudice financier dont elle demande réparation résulterait de manière directe et certaine de l'absence d'indication, dans les délibérations susmentionnées, des montants de contribution dus par chaque collectivité territoriale ou établissement public concerné. Dès lors, et en tout état de cause, elle ne saurait davantage réclamer aucune indemnité à ce titre.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 1424-39 du code général des collectivités territoriales : " Les centres d'incendie et de secours sont les unités territoriales chargées principalement des missions de secours. / Ils sont créés et classés par arrêté du préfet en centres de secours principaux, centres de secours et centres de première intervention en application de l'article L. 1424-1, en fonction du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques et du règlement opérationnel, et conformément aux critères suivants : a) Les centres de secours principaux assurent simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l'incendie, deux départs en intervention pour une mission de secours d'urgence aux personnes et un autre départ en intervention ; / b) Les centres de secours assurent simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l'incendie ou un départ en intervention pour une mission de secours d'urgence aux personnes et un autre départ en intervention ; / c) Les centres de première intervention assurent au moins un départ en intervention. (...) ". En vertu des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du préfet des Deux-Sèvres du 20 décembre 1972 portant règlement du service départemental d'incendie et de secours des deux Sèvres : " (...) Les maires disposent des centres de secours pour exercer les pouvoirs de police qu'ils tiennent de l'article 97 du code de l'administration communale, dans les conditions fixées au présent règlement ". Aux termes de l'article 3 de ce règlement : " Les centres de secours sont institués par arrêté préfectoral sur avis conforme de la commission administrative du service départemental d'incendie. / Chaque commune est rattachée à deux centres (l'un dit de 1er appel, le second de 2ème appel) conformément au tableau annexé au présent arrêté. / Le centre de secours est celui qui est appelé normalement à intervenir, lorsqu'il est alerté à cet effet, sur le territoire de la ou des communes qui lui sont rattachées. / Chaque centre de secours est rattaché à un centre de secours plus important dit " centre de secours principal " qui est appelé normalement à lui fournir des renforts en cas de nécessité. / Le centre de secours principal dans les communes qui lui sont directement rattachées en 1er appel, intervient de la même façon qu'un centre de secours dont il a les mêmes missions. (...) ".

8. Il résulte de l'instruction, et notamment des compte-rendu de son assemblée délibérante, que la commune de Melle, qui disposait depuis de nombreuses années d'un centre de secours des sapeurs-pompiers intégrant des professionnels, compte tenu notamment de la présence d'usines chimiques situées à proximité, a entrepris, dès l'année 1969, de construire une nouvelle caserne de pompiers. Après comparaison de différentes options et consultation des services préfectoraux, elle a, par une délibération de son conseil municipal du 10 février 1970, décidé d'acquérir, auprès de propriétaires privés, un terrain cadastré B 439, ayant la particularité d'être situé non sur son propre territoire mais sur le territoire d'une commune limitrophe, en l'occurrence la commune de Saint Léger, devenue Saint Léger de la Martinière, au regard des bénéfices financiers escomptés de cette option en termes de coût des travaux correspondants. C'est ainsi que la commune de Melle est devenue propriétaire de ce centre de secours, au sein duquel les personnels concernés ont été amenés à effectuer quotidiennement leurs interventions avec les moyens matériels mis à leur disposition. Il résulte également de l'instruction que, compte tenu de ce lien intrinsèque, tant fonctionnel que juridique, entre la commune de Melle et le centre de secours nouvellement créé, l'arrêté du préfet des Deux-Sèvres du 20 décembre 1972, mentionné au point 7, a classé expressément, en son annexe I, la commune de Melle dans la catégorie des six communes disposant d'un centre de secours principal, avec cinq autres communes du département (Niort, Thouars, Parthenay, Bressuire et Saint-Maixent-l'école). Cette appartenance du centre de secours principal à la commune de Melle a été confirmée par la suite par de nombreux actes, et notamment une convention du 26 février 1986 portant sur la mise à disposition, par le SIVOM de Melle, de locaux supplémentaires, au profit du SDIS des Deux Sèvres. Il résulte tout autant de l'instruction que, dans le cadre d'une réflexion engagée par le SDIS des Deux-Sèvres et ses différents contributeurs au cours de l'année 1990, différentes pistes de financement du service départemental d'incendie et de secours ont été abordées afin de réduire les inégalités entre collectivités territoriales et établissements publics et qu'après avoir opté au final pour la " simulation n° 13 bis ", les membres de la commission administrative du service départemental d'incendie et de secours des Deux-Sèvres ont, par une délibération du 24 juin 1991, modifié le mode de calcul des cotisations communales dès 1990 en définissant pour ce faire un classement des communes autour des quatre catégories suivantes : " 1ère catégorie (6 communes) - Communes sièges d'un centre de secours principal ; 2ème catégorie (92 communes) - Communes défendues en premier appel par un centre de secours principal ; 3ème catégorie (26 communes) - communes sièges d'un centre de secours. 4ème catégorie (183 communes) - communes non comprises dans les trois premières ". Il est vrai, ainsi que le fait valoir la commune de Melle, que, ce faisant, les auteurs de cette délibération ont établi, de manière générale, une hiérarchisation des contributions des communes des Deux-Sèvres au fonctionnement du SDIS de ce département en fonction, notamment, de la proximité des moyens de secours et qu'ainsi, le terme de " commune siège " doit être interprété comme se référant à l'implantation géographique du centre de secours principal concerné. Toutefois, il ressort du tableau annexé à ce même rapport du CASI et à la délibération du 24 juin 1991, qui fait expressément référence au choix de la " simulation n° 13 bis ", que les auteurs de ladite délibération ont entendu tenir compte de la particularité, tant historique que juridique, du centre de secours de la commune de Melle en la classant expressément dans la catégorie 1 (Communes sièges d'un centre de secours principal), la commune de Saint Léger étant classée pour sa part dans la catégorie 2 en dépit de la localisation du centre de secours concerné sur son propre territoire communal. Dès lors, et contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, en calculant la contribution de la commune de Melle sur la base des règles de pondération prévues pour les communes relevant de la catégorie 1, le SDIS 79 a procédé à une exacte application de la délibération du 24 juin 1991, sur le fondement de laquelle il est constant que les titres exécutoires litigieux ont été pris.

9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance ni sur la régularité du jugement, que le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux Sèvres est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers l'a condamné à verser à la commune de Melle la somme de 380 551,79 euros en réparation de préjudice.

Sur les conclusions de la requête n° 16BX02414 aux fins de sursis à exécution :

10. La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 12 mai 2016, les conclusions de la requête n° 16BX02414 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement sont devenues sans objet.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

12. Les dispositions précitées font obstacle à ce que soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux Sèvres, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, une quelconque somme à verser à la commune de Melle au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune intimée une somme globale de 1 500 euros à verser au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux Sèvres sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 16BX02414 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n° 1302984 du 12 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers.

Article 2 : Le jugement n° 1302984 du 12 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers est annulé.

Article 3 : La demande présentée par la commune de Melle devant le tribunal administratif de Poitiers est rejetée.

Article 4 : La commune de Melle versera au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux Sèvres la somme globale de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Melle tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Melle et au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Deux Sèvres. Copie en sera transmise au préfet des Deux Sèvres.

Délibéré après l'audience du 13 novembre 2017, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

M. Gil Cornevaux, président assesseur,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 11 décembre 2017.

Le rapporteur,

Axel BassetLe président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

N°s 16BX02249, 16BX02414

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 11 décembre 2017, 16BX02249

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision