| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 02 novembre 2017, 16BX03230,16BX03365

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

La société Euro Dépôt immobilier a obtenu le 18 mars 2016 de la commission départementale d'aménagement commercial de la Dordogne un avis favorable à la création d'un magasin spécialisé dans le bricolage d'une surface de vente de 6 300 m² sur la commune de Creysse. Saisie de deux recours présentés par les sociétés Vitrali et Coreoli, d'une part, et la société Orion 24, d'autre part, la commission nationale d'aménagement commercial a, le 7 juillet 2016, donné un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 16 août 2016, le maire de Creysse a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Procédure devant la cour :

I°) Par une requête, enregistrée le 26 septembre 2016, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 5 juillet 2017 et le 13 septembre 2017, la société Euro Dépôt Immobilier, représentée par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial en date du 7 juillet 2016 ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Creysse en date du 16 août 2016 ;

3°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau sur le recours dont elle était saisie dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) d'enjoindre à la commune de Creysse de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dont elle était saisie, dans un délai d'un mois suivant le nouvel avis de la commission nationale d'aménagement commercial.

Elle soutient que :

- le motif tiré de l'imperméabilisation conséquente du site est entaché d'illégalité ; toute construction entraîne une imperméabilisation du terrain d'emprise ; ce motif est systématiquement censuré lorsque le pétitionnaire gère conformément à la réglementation applicable les eaux de pluie en provenance de son projet ; en l'espèce, il n'est justifié d'aucun risque d'inondation ou de remontée d'eaux dans la zone ; les espaces verts représentent 25 % de la surface du terrain ; des noues et bassins de rétention récupèreront les eaux de pluie ; la superficie des espaces dédiés au stationnement, qui seront partiellement traités en evergreen, satisfait aux prescriptions de l'article L. 111-9 du code de l'urbanisme ; le projet a été soumis à la loi sur l'eau et a fait l'objet d'une décision favorable ; les eaux de toiture sont collectées pour garantir l'autonomie du projet par l'alimentation des réservoirs dans les sanitaires ; il est prévu un déversoir d'orage étanche et végétalisé à l'angle Sud-Est du terrain reprenant les eaux de ruissellement des voiries et en tant que de besoin du parking, ainsi que la surverse du bassin d'infiltration attenant ;

- le motif tiré du risque technologique est également entaché d'illégalité ; le projet en litige est situé à 600 mètres au-delà des limites du périmètre d'exposition au risque, et donc de la zone d'aléa faible, généré par l'activité d'une poudrerie ; si les requérants ont fait état de deux accidents survenus en 2011 et 2013, la pétitionnaire n'a pas été informée de ce moyen et n'a pas été en mesure d'y répondre ; ces deux accidents, limités géographiquement, n'ont eu aucune conséquence en limite du périmètre du PPRT, ni a fortiori au-delà ; le site dispose d'autres accès que la RD 660 qui traverse le site SEVESO ;

- les autres motifs qui justifieraient un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial n'ont pas été retenus par le maire de la commune de Creysse, seul susceptible de solliciter une substitution de motifs ; ils sont par suite irrecevables ;

- le projet ne méconnaît pas le SCOT dans la mesure où il ne se situe pas à l'intérieur de la zone industrielle ;

- sur l'aménagement du territoire, le projet, situé à l'intérieur de la zone commerciale existante, renforce l'offre commerciale à l'Est ; par ailleurs, la mauvaise desserte en termes de transports alternatifs invoquée n'aura qu'un impact limité eu égard à la spécificité du magasin concerné ; enfin, compte tenu de son aspect, le magasin constitue un élément qualitatif dans le paysage.

Deux mémoires en production de pièces, enregistrés les 17 octobre 2016 et 28 juin 2017, ont été présentés par la commission nationale d'aménagement commercial.

Par deux mémoires, enregistrés les 14 février et 11 août 2017, et un mémoire en production des pièces, enregistré le 12 mai 2017, la commune de Creysse, représentée par MeF..., conclut à l'annulation de l'arrêté du 16 août 2016 portant refus de permis de construire, demande à ce qu'il soit enjoint à la commission nationale d'aménagement commercial d'examiner à nouveau le projet de la société Euro dépôt Immobilier dans le délai de 4 mois suivant la notification de la décision à intervenir et de mettre à la charge de la commission nationale d'aménagement commercial la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il résulte de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme qu'en cas d'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial, aucun permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivré ; elle ne peut être qualifiée d'intervenant volontaire dès lors qu'elle a reçu communication de la requête ;

- à défaut de souligner un risque particulier qui se trouverait accentué par l'imperméabilisation des sols, ce motif ne saurait fonder un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial ; le dossier de demande expose clairement les mesures envisagées de nature à réduire l'imperméabilisation du sol ; le projet satisfait aux prescriptions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme ;

- les risques que constituent les établissements Eurenco et Manuco ont été étudiés et ont donné lieu à l'établissement d'un périmètre de sécurité approuvé par arrêté préfectoral du 30 juin 2011 ; le terrain d'emprise n'est situé dans aucun périmètre d'aléa mais à plus de 600 mètres de la limite du périmètre ; la note de présentation du plan atteste de l'absence totale de risque existant pour les constructions situées à proximité, et à plus forte raison pour les constructions situées à plus de 600 mètres ; de même, la note de présentation révèle que les effets irréversibles maximum peuvent couvrir une distance de 550 mètres, soit uniquement le territoire des communes de Bergerac et de Cours de Pile ; les conséquences des accidents survenus en août 2011 et mai 2013 n'ont pas dépassé le périmètre de protection défini par le plan ; s'il n'est pas contestable que le centre SEVESO présente certains risques pour les personnes y travaillant, aucun incident ayant mis en danger des individus à l'extérieur du centre n'a été répertorié à ce jour ; si un risque avait été identifié, le SCOT du bergeracois qui a été approuvé le 2 décembre 2014, postérieurement à la définition du périmètre du PPRT, l'aurait nécessairement pris en considération et n'aurait pas défini la ZACOM de " Creysse - les 3 Vallées ", où se situe le projet ;

- si la commission a fondé sa décision sur les accidents survenus en 2011 et 2013, lors de l'instruction du dossier, aucune question sur ce point n'a été posée à la société Euro Dépôt Immobilier ou à la commune de Creysse ;

- les pièces produites par la société Orion 24 sont insuffisantes à démontrer que le projet en litige emporterait des effets négatifs sur le commerce du centre-ville ou les commerces de la zone commerciale environnante ;

- si la société Orion 24 tente de démontrer que d'autres motifs seraient susceptibles de justifier l'avis défavorable rendu par la commission nationale d'aménagement commercial, ces moyens relèvent d'une substitution de motifs que seul l'auteur de l'acte peut soulever ;

- le terrain d'assiette n'est pas situé dans une zone inondable et est éloigné de plusieurs centaines de mètres des rives de la Dordogne ; le projet sera sans le moindre effet sur la ripisylve.

- le projet aura pour effet de renforcer l'attractivité de la zone commerciale " Les 3 Vallées " en diversifiant l'offre de bricolage et en dynamisant la concurrence, ceci au profit des consommateurs qui verront baisser les prix.

- le commerce de centre ville ne sera pas touché par le projet dès lors qu'une grande surface de bricolage est parfaitement inadaptée au centre ville ;

- l'absence de desserte du projet par les transports en commun n'est pas déterminante s'agissant d'un commerce de produits pondéreux ;

- l'aspect architectural du projet est en parfaite cohérence avec les bâtiments avoisinants.

Par deux mémoires, enregistrés les 29 juin et 10 août 2017, la Sarl Orion 24, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Euro Dépôt immobilier de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'imperméabilisation importante d'un site vierge de toute forme d'urbanisation est susceptible de justifier un avis défavorable au titre de l'autorisation d'exploiter ; le projet portera sur une assiette foncière de 22 034 m² où seuls 5 560 m² seront réservés aux espaces verts ; il prévoit la réalisation d'un parking d'une surface de 5 200 m² représentant 82,50 % de la surface de vente totale prévue ; ce site en état de friche est situé à proximité du lit majeur de la Dordogne et est identifié par l'Etat comme concerné par un risque de " crue à débordement lent de cours d'eau " ;

- le risque technologique est avéré ; le site d'implantation du projet est en effet situé en limite du périmètre de la poudrerie de Bergerac comportant plusieurs usines de production de munitions et de missiles classées en SEVESO de type 2 ; le risque d'implantation du projet découle en l'espèce, non seulement du risque réel d'explosion des installations classées SEVESO voisines et de leur réaction en chaîne avec les produits d'un magasin de bricolage, mais également d'un risque lié à l'inhalation permanente par les clients et employés du magasin des fumées oranges (acide nitrique) dégagées pour la réalisation des munitions ; la DREAL s'était déjà opposée à l'implantation d'un ERP à moins de 2,3 km du site industriel ; le risque découle également de la circonstance que les clients du magasin seront contraints d'emprunter la RD 660, qui traverse précisément le site SEVESO 2, et de croiser des camions transportant des produits inflammables et explosifs ; par ailleurs, les pièces du dossier démontrent que l'exploitant du site SEVESO entend augmenter ses capacités de stockage et de production, augmentant ainsi la dangerosité du site ; enfin, aucune mesure de sécurité spécifique n'est exposée dans le dossier de demande ;

- l'implantation du magasin Brico Dépôt porte directement atteinte aux capacités de développement de la zone industrielle, en méconnaissance des orientations du SCOT de Bergerac ; la réalisation du projet emportera l'imperméabilisation d'un site situé à proximité immédiate du lit de la Dordogne, créant un risque pour la ripisylve que le SCOT a identifiée comme étant à protéger ;

- l'aménagement du territoire est insuffisamment pris en compte par le projet, son implantation est critiquable tant du point de vue de sa localisation que de son intégration urbaine ; il implique la consommation d'un important espace actuellement totalement non urbanisé en nature de champ ; il remet en cause la pérennité des commerces de centre-ville, celle de la zone commerciale des 3 Vallées, et déstabilisera plus généralement le secteur du bricolage ; le projet a un effet négatif sur les flux de transport ; il emportera une augmentation significative des flux de véhicules en entrée de ville de Creysse ; il n'est pas desservi par les transports en commun ni par des voies douces ;

- le projet porte atteinte au développement durable ; il contribuera au ruissellement des eaux de pluie vers la Dordogne à un endroit où la ripisylve est à protéger ; il attirera exclusivement des clients venant en véhicules particuliers, renforçant ainsi la pollution induite par les gaz à effets de serre ; l'approvisionnement d'un hard-discount ne peut se faire localement, ce qui induira plus de flux de transports ; il est dépourvu de recherche d'intégration dans le paysage environnant, que ce soit en ce qui concerne les constructions environnantes, qu'en ce qui concerne les parties non urbanisées ; la présence d'un établissement recevant du public à moins de 600 mètres d'une zone classée SEVESO 2 impliquera nécessairement, pour les industries présentes dans cette zone, l'imposition de mesures de protection complémentaires par l'Etat et surtout limitera les possibilités de développement de la zone, dans un contexte d'insuffisance de l'offre en matière de fourniture de munitions pour l'armée française ;

- le projet porte atteinte à la sécurité des consommateurs ; il ne participe pas à la revitalisation du tissu commercial, le secteur de l'agglomération de Bergerac comportant déjà 4 enseignes de bricolage ; l'offre proposée par le magasin projeté n'est pas complémentaire de celle de la zone de chalandise puisqu'un magasin de bricolage de type hard-discount est déjà présent ; l'évasion commerciale est par ailleurs très faible ; le magasin Tridome, lequel propose plus de 30 000 références, sera contraint à la fermeture alors que la concentration du Brico Dépôt sur 10 000 références contraindra les bricoleurs chevronnés à s'éloigner pour s'approvisionner ; par ailleurs, le projet favorise une implantation de magasins en dehors des centres urbains et en dehors des zones commerciales existantes ;

- même si le critère des effets du projet d'un point de vue social est accessoire, il aura pour effet de faire fermer l'établissement Tridome qui emploie 60 salariés, ce que la création de 40 emplois ne compensera pas ;

- il résulte de la jurisprudence que la motivation explicite de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial ne traduit pas à elle-seule la justification complète de la décision au regard de l'article L.752-6 du code de commerce ; il est donc nécessaire d'apprécier la légalité de l'avis au regard de l'ensemble des critères définis par cet article.

Par un mémoire, enregistré le 31 juillet 2017, les sociétés Vitrali et Coreoli, représentées par MeG..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Euro Dépôt immobilier de la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 d code de justice administrative.

Elles font valoir que :

- la commune de Creysse demande l'annulation de l'arrêté qu'elle a elle-même émis ; or, elle ne peut demander au juge de se substituer à elle ; par ailleurs, elle n'a aucun intérêt à intervenir dans l'instance ;

- le projet aura un impact excessivement négatif sur l'imperméabilisation du terrain d'assiette, qui est à l'état naturel ; l'emprise du bâtiment, de la cour intérieure, des voies de circulation ainsi que des places de stationnement qui ne sont pas en " evergreen ", représente la grande majorité de la surface de la parcelle du projet ; la requérante ne démontre pas en quoi la mise en place de bassins et de noues permettrait de pallier l'imperméabilisation ; le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme ;

- le terrain d'implantation du projet est situé en limite du périmètre de la poudrerie de Bergerac dont les deux établissements EURENCO et MANUCO sont classés SEVESO seuil haut ; un projet d'implantation d'un parc aquatique a déjà refusé sur ce même terrain pour des raisons de sécurité ; enfin, le fait qu'aucun accident de grande ampleur n'ait, par le passé, été déploré, ne signifie aucunement l'absence de risque pour l'avenir ;

- le projet est de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire ; il sera implanté à plus de 2,5 kilomètres du centre-ville de Creysse et 4,5 kilomètres du centre-ville de Bergerac, loin de toute zone d'habitation ; aucune activité commerciale n'est implantée au sud de la D 660 ; le projet est consommateur d'espaces ; il sera implanté en face d'une zone commerciale où se trouve déjà un magasin de bricolage ; un magasin strictement identique au projet en litige existe par ailleurs dans la zone de chalandise ; le projet n'est pas correctement desservi par les transports collectifs et les modes de déplacement doux ; sa situation dans une ZACOM ne peut être utilement invoquée alors que les ZACOM ont été supprimées par la loi ALUR ;

- le traitement architectural du projet est indigent, alors qu'il se situe en entrée de ville, le long de deux axes de circulation majeurs ; le choix des couleurs, de même que son orientation par rapport aux voies d'accès, sont incongrus ;

- le projet porte atteinte à la sécurité des consommateurs ; outre les risques technologiques et liés au flux de circulation, le projet, lequel ne noue aucun partenariat avec les commerces de proximité situés en centre-ville, ne contribuera pas à la revitalisation du tissu commercial ; il s'implante dans une zone de chalandise déjà largement pourvue en magasins de bricolage ; il est également concerné par un risque moyen de retrait-gonflement des sols argileux ;

- l'ouverture du magasin Brico Dépôt avec un concept identique à celui du magasin Brico Cash exploité par la société Coreoli mettrait directement en danger la pérennité de ce commerce, pouvant conduire jusqu'à sa fermeture et ainsi à la suppression de 24 emplois ; les 15 emplois du magasin Bricomarché seraient également en danger ;

- l'annulation du refus de permis de construire sollicité par la société requérante ne peut conduire à un réexamen du dossier par la commission nationale d'aménagement commercial mais seulement à la saisine de la commission départementale de la Dordogne.

Une demande de pièce pour compléter l'instruction a été présentée le 5 septembre 2017 à l'ensemble des parties, à laquelle il a été répondu le 8 septembre 2017 par la société Euro Dépôt immobilier et le 12 septembre 2017 par la commune de Creysse et la société Orion 24.

Par lettre du 11 septembre 2007, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office le moyen tiré de ce que l'acte attaqué de la commission nationale d'aménagement commercial du 7 juillet 2016 a la nature d'un avis et ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Par mémoire, enregistré le 13 septembre 2017, la société Euro Dépôt immobilier a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. Elle fait valoir que l'annulation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial et sa disparition de l'ordre juridique demeure la solution juridique la plus cohérente.

Par ordonnance du 16 août 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 septembre 2017 à 12 h.

II°) Par une requête, enregistrée le 14 octobre 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 11 août 2017, le département de la Dordogne, représenté par MeF..., demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 août 2016 du maire de Creysse ;

2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial d'examiner à nouveau le projet de la société Euro dépôt Immobilier dans le délai de 4 mois suivant la notification de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commission nationale d'aménagement commercial la somme de 5 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable ; au vu des dispositions de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, le département de la Dordogne n'est pas limité dans la nature des moyens qu'il est susceptible de soulever ; par ailleurs, le président du conseil départemental justifie d'une délégation de l'assemblée délibérante pour ester en justice ;

- à défaut de souligner un risque particulier qui se trouverait accentué par l'imperméabilisation des sols, ce motif ne saurait fonder un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial ; le dossier de demande expose clairement les mesures envisagées de nature à réduire l'imperméabilisation du sol ;

- les risques que constituent les établissements Eurenco et Manuco ont été étudiés et ont donné lieu à l'établissement de périmètre de sécurité approuvé par arrêté préfectoral du 30 juin 2011 ; le terrain d'emprise n'est pas situé dans un périmètre d'aléa mais à plus de 600 mètres de la limite du périmètre ; la note de présentation du plan atteste de l'absence totale de risque existant pour les constructions situées à proximité, et à plus forte raison pour les constructions situées à plus de 600 mètres ; de même, la note de présentation révèle que les effets irréversibles maximum peuvent couvrir une distance de 550 mètres, soit uniquement le territoire des communes de Bergerac et de Cours de Pile ; les conséquences des accidents survenus en août 2011 et mai 2013 n'ont pas dépassé le périmètre de protection défini par le plan ; s'il n'est pas contestable que le centre SEVESO présente certains risques pour les personnes y travaillant, aucun incident ayant mis en danger des individus à l'extérieur du centre n'a été répertorié à ce jour ; si un risque avait été identifié, le SCOT du bergeracois qui a été approuvé le 2 décembre 2014, postérieurement à la définition du périmètre du PPRT, l'aurait nécessairement pris en considération et n'aurait pas défini la ZACOM de " Creysse - les 3 Vallées ", où se situe le projet ;

- si la commission a fondé sa décision sur les accidents survenus en 2011 et 2013, lors de l'instruction du dossier, aucune question n'a été posée à la société Euro Dépôt Immobilier ou à la commune de Creysse ;

- les pièces produites par la société Orion 24 sont insuffisantes à démontrer que le projet en litige emporterait des effets négatifs sur le commerce du centre-ville ou les commerces de la zone commerciale environnante ;

- si la société Orion 24 tente de démontrer que d'autres motifs seraient susceptibles de justifier l'avis défavorable rendu par la commission nationale d'aménagement commercial, ces moyens relèvent d'une substitution de motifs que seul l'auteur de l'acte peut demander ;

- le terrain d'assiette n'est pas situé dans une zone inondable et est éloigné de plusieurs centaines de mètres des rives de la Dordogne ; le projet sera sans le moindre effet sur la ripisylve.

- le projet aura pour effet de renforcer l'attractivité de la zone commerciale " Les 3 vallées " en diversifiant l'offre de bricolage et en dynamisant la concurrence, ceci au profit des consommateurs qui verront baisser les prix.

- le commerce de centre ville ne sera pas touché par le projet dès lors qu'une grande surface de bricolage est parfaitement inadaptée au centre ville ;

- l'absence de desserte du projet par les transports en communs n'est pas déterminante s'agissant d'un commerce de produits pondéreux ;

- l'aspect architectural du projet est en parfaite cohérence avec les bâtiments avoisinants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2017, la société Orion 24, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du département de Dordogne de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable à défaut pour le département de la Dordogne, qui agit en qualité de propriétaire du terrain d'assiette, de se rattacher à l'une des qualités requises définies par l'article L. 752-17 du code de commerce ;

- pour le reste, elle reprend les arguments de son mémoire dans la requête précédente.

Par un mémoire, enregistré le 31 juillet 2017, les sociétés Vitrali et Coreoli, représentées par MeG..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge du département de la Dordogne de la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 d code de justice administrative.

Elles font valoir que :

- la requête est irrecevable ; d'une part, un propriétaire de terrain, qualité dont se prévaut le département de la Dordogne pour agir, n'est pas visé par l'article L. 752-17 du code de commerce et n'a donc pas qualité à demander l'annulation d'un refus de permis de construire ; d'autre part, le président du conseil départemental de la Dordogne ne justifie pas avoir été habilité à ester en justice par le conseil départemental ;

- pour le reste, elles reprennent les arguments de leur mémoire dans l'instance 16BX03230.

Un mémoire en production de pièces, enregistré le 4 août 2017, a été présenté par la commission nationale d'aménagement commercial.

Une demande de pièce pour compléter l'instruction a été présentée le 5 septembre 2017 à l'ensemble des parties, à laquelle il a été répondu le 8 septembre par la société Euro Dépôt Immobilier, et le 12 septembre 2017 par le département de la Dordogne et la société Orion 24.

Par ordonnance du 11 août 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 18 septembre 2017 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cécile Cabanne, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

- et les observations de MeE..., représentant la société Euro Dépôt Immobilier, MeF..., représentant la commune de Creysse et le département de la Dordogne, MeC..., représentant les sociétés Coreoli et Vitrali et Me A...représentant la société Orion 24.

Des notes en délibéré présentées par Me D...et Me B...ont été enregistrées le 29 septembre 2017 dans l'instance 16BX03230.

Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 29 septembre 2017 dans l'instance 16BX03365.

Considérant ce qui suit :

1. La société Euro Dépôt immobilier a déposé le 21 janvier 2016 un dossier de demande de permis de construire pour la réalisation sur la commune de Creysse d'un magasin spécialisé dans le bricolage, à l'enseigne " Brico Dépôt ", de 6 300 m² de surface de vente. La commission départementale d'aménagement commercial de la Dordogne a émis un avis favorable à ce projet le 18 mars 2016. Sur les recours des sociétés Vitrali et Coreoli, d'une part, qui exploitent des magasins à l'enseigne Bricomarché et Brico Cash à Bergerac et de la société Orion 24, d'autre part, qui exploite un magasin de bricolage à l'enseigne Tridome dans la zone des Trois Vallées en face du projet, la commission nationale d'aménagement commercial a, dans sa séance du 7 juillet 2016, accueilli les recours et émis un avis défavorable au projet. Le maire de Creysse a alors refusé de délivrer le permis de construire à la société Euro Dépôt immobilier par un arrêté du 16 août 2016. Par deux requêtes, enregistrées sous les n°s 16BX03230 et 16BX03365, la pétitionnaire, d'une part, et le département de la Dordogne, d'autre part, demandent l'annulation de cette décision. La société Euro Dépôt immobilier demande également l'annulation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial.

2. Les requêtes susvisées n°s 16BX03230 et 16BX03365 présentées respectivement par la société Euro Dépôt immobilier et le département de la Dordogne présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la recevabilité des conclusions du département de la Dordogne :

3. Le I de l'article L. 752-17 du code de commerce prévoit que : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. La commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. (...) ".

4. Les sociétés Orion 24, Vitrali et Coreoli soutiennent que le département de la Dordogne n'aurait pas intérêt pour agir contre la décision attaquée. Si les dispositions du I de l'article L. 752-17 du code de commerce définissent les personnes susceptibles d'intenter un recours pour excès de pouvoir contre le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, elles n'ont pas vocation à s'appliquer aux décisions portant refus de permis de construire consécutives à un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial. Il ressort des pièces du dossier que le département est propriétaire des parcelles d'emprise du projet en litige et la décision de refus de permis de construire opposée par le maire de Creysse résultant de l'avis défavorable rendu par la commission nationale d'aménagement commercial le 7 juillet 2016 est susceptible de remettre en cause la cession de terrain que le conseil départemental a consentie à la société Euro Dépôt Immobilier par délibération du 4 avril 2016. Il suit de là que la fin de non recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir doit être écartée.

5. Le département de la Dordogne, propriétaire du terrain d'assiette du projet, a produit la délibération en date du 2 avril 2015 de son conseil autorisant son président à ester en justice. Par suite, il y a lieu d'écarter également la fin de non-recevoir opposée par les sociétés Vitrali et Coreoli.

Sur la recevabilité des conclusions de la commune de Creysse :

6. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la commission nationale d'aménagement commercial (...) ".

7. Il résulte de ces dispositions que lorsque l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial est défavorable, le permis de construire ne peut être délivré. Le maire étant ainsi tenu de refuser le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, il est de ce fait recevable, le cas échéant, à solliciter directement devant le juge l'annulation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial. Dans ces conditions, les conclusions de la commune de Creysse dirigées contre le refus de permis de construire de son maire agissant en son nom sont irrecevables. En revanche, la commune ayant la qualité de défendeur à l'instance, elle est recevable à formuler toutes observations et les sociétés Coreoli et Vitrali ne sont pas fondées à demander d'écarter ses écritures des débats au motif d'une prétendue " intervention " de sa part.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial :

8. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " (...) A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ".

9. Il résulte de ces dispositions que les pétitionnaires ne peuvent présenter de recours pour excès de pouvoir qu'à l'encontre d'un refus du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, et non à l'encontre de l'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial, lequel a un caractère préparatoire et ne peut être directement contesté que par l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, qui en est destinataire. Par ailleurs, l'autorité qui s'attache à un arrêt annulant un refus de permis de construire en accueillant un moyen tiré de l'illégalité de l'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial fait obstacle à ce qu'un nouveau refus soit opposé sur le fondement de l'avis de la commission dont l'illégalité a été constatée. Dans ces conditions, les conclusions en annulation de la société Euro Dépôt immobilier dirigées contre l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial sont irrecevables.

En ce qui concerne l'arrêté du 16 août 2016 du maire de Creysse :

10. Le refus de permis de construire opposé par le maire de Creysse est exclusivement motivé par l'avis défavorable rendu par la commission nationale d'aménagement commercial. Pour fonder cet avis défavorable en date du 7 juillet 2016, la commission nationale d'aménagement commercial a relevé que la construction du magasin Brico Dépôt entraînera une imperméabilisation conséquente des sols et que le terrain d'assiette du projet, destiné à recevoir un équipement recevant du public, est situé en limite d'un site industriel dont des établissements sont classés en SEVESO seuil haut, et comporte un risque pour la sécurité des consommateurs et des salariés.

11. Le projet consiste en la création, sur une parcelle de 22 034 m², d'un ensemble commercial de 6 300 m² de surface de vente composé d'un bâtiment et d'une cour à matériaux et de 163 places de stationnement. Il ressort des pièces du dossier qu'il est situé au sein d'une zone d'aménagement commercial (ZACOM) délimitée par le SCOT du Bergeracois approuvé le 2 décembre 2014, dans un secteur compris entre une zone industrielle et une zone commerciale. Si le projet conduit nécessairement à une imperméabilisation des sols, il comporte cependant 25 % d'espaces verts et prévoit la plantation d'une cinquantaine d'arbres de hautes tiges, des haies arbustives en périphérie des parkings et des plantes couvre-sol sur les talus et zones d'accès difficile. L'imperméabilisation est également réduite par la réalisation de 123 places de stationnement perméables. Il est prévu par ailleurs que les eaux pluviales soient traitées par la réalisation de noues et de deux bassins d'infiltration. Les eaux pluviales ruisselant des toitures seront récupérées dans une cuve enterrée. Enfin, si le site d'accueil du projet est situé à proximité de la Dordogne, site identifié comme concerné par un risque de crue à débordement lent de cours d'eau, il en est éloigné par une centaine de mètres. Ainsi, les effets du projet en termes d'imperméabilisation des sols ne font pas apparaître de risques particuliers et les requérants sont fondés à soutenir que le premier motif opposé par la commission nationale d'aménagement commercial est entaché d'illégalité.

12. Il ressort des pièces du dossier que le site du projet est situé à proximité de la Poudrerie de Bergerac comprenant deux établissements classés en SEVESO seuil haut, soumis à un risque technologique majeur. Bien que le terrain retenu pour l'implantation de l'ensemble commercial se situe à 600 mètres des limites extérieures du périmètre de protection de ces installations classées pour la protection de l'environnement, une pollution induite par des vapeurs nitreuses est susceptible d'affecter la sécurité des consommateurs et des salariés. Il ressort des pièces du dossier que la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) a émis en mai 2015 un avis défavorable à l'implantation d'un parc aqualudique sur le terrain d'assiette du projet en litige, équipement devant recevoir environ 100 000 visiteurs annuels. Selon les conclusions de cet avis, telles qu'elles ressortent d'un article de journal produit au dossier, la DREAL a estimé qu'aucun établissement recevant du public de grande capacité ne devrait être installé dans un rayon de 2,3 km autour du site de la poudrerie, en raison des effets toxiques liés à l'épandage de l'acide nitrique concentré. Or, le projet est susceptible d'accueillir annuellement environ 400 000 personnes. Sollicitée à la suite de la mesure d'instruction adressée aux parties leur demandant de produire cet avis, la DREAL n'a pas souhaité le communiquer dans le présent contentieux. Dans ces conditions, compte tenu des circonstances de l'espèce, la dispersion de produits toxiques dans un rayon de 2,3 kilomètres doit être regardée comme susceptible d'affecter le magasin. Par conséquent, et alors que le site, situé à l'Est de la Poudrerie, est soumis aux vents d'ouest dominants dans la région, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commission nationale d'aménagement commercial aurait fait une inexacte application des dispositions précitées en retenant, au titre de la sécurité des consommateurs et des salariés, les risques technologiques que comportait le projet pour refuser l'autorisation sollicitée.

13. Il résulte de l'instruction que la commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision si elle s'était fondée exclusivement sur le motif des risques pour la sécurité des consommateurs et des salariés.

14. Il n'appartient pas à la cour de se prononcer elle-même sur les autres moyens invoqués par les requérantes devant la commission nationale d'aménagement commercial, alors que la commission n'a pas produit d'observations dans l'instance.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Euro Dépôt immobilier et le département de la Dordogne ne sont pas fondés à demander l'annulation du refus de permis de construire opposé par le maire de Creysse résultant de l'avis défavorable rendu par la commission nationale d'aménagement commercial le 7 juillet 2016. Par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que le département de la Dordogne et la commune de Creysse demandent sur leur fondement soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des sociétés Orion 24, Vitrali et Coreoli.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la société Euro Dépôt Immobilier et du département de la Dordogne sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Creysse sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par les sociétés Orion 24, Vitrali et Coreoli sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Euro Dépôt Immobilier, au département de la Dordogne, à la commune de Creysse, aux sociétés Orion 24, Vitrali et Coreoli et à la commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée au préfet de la Dordogne.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 2 novembre 2017.

Le rapporteur,

Cécile CABANNELe président,

Catherine GIRAULTLe greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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No 16BX03230, 16BX03365