| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 13 octobre 2016, 15BX04091

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C...D...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les décisions par lesquelles le maire de la commune de Brusque a refusé de lui verser les allocations pour perte d'emploi et de l'indemniser de ses pertes de salaires, de condamner la commune à lui verser les allocations pour perte d'emploi au titre de la période comprise entre le 23 septembre 2006 et le 17 décembre 2009 et de condamner la commune à l'indemniser de ses pertes de salaire résultant des décisions interrompant son stage et prononçant son licenciement.

Par un jugement n° 0905620 et 1004977 du 4 juillet 2013, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du maire de la commune refusant de verser à Mme D...les allocations pour perte d'emploi, a condamné la commune de Brusque à verser à Mme D...les allocations pour perte d'emploi au titre de la période comprise entre le 23 septembre 2006 et le 17 décembre 2009, a renvoyé Mme D...devant la commune afin qu'il soit procédé au calcul de ses droits au titre des allocations pour perte d'emploi et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Par un arrêt n°13BX02414-13BX02415 du 14 octobre 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel de la commune de Brusque, a partiellement annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2013, rejeté les conclusions présentées par Mme D...contre le refus de lui verser les allocations pour perte d'emploi et prononcé un non lieu à statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement.

Par une décision n° 386441 du 11 décembre 2015, enregistrée au greffe de la cour sous le n° 15BX04091, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, d'une part, annulé l'arrêt de la cour de céans du 14 octobre 2014 et, d'autre part, renvoyé l'affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

I°/ Par une requête, enregistrée par télécopie le 19 août 2013 et régularisée par courrier le 23 août suivant sous le numéro 13BX02414 et des mémoires, enregistrés le 13 septembre 2013 et le 5 février 2016, la commune de Brusque, représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0905620-1004977 du 4 juillet 2013 du tribunal administratif de Toulouse en tant qu'il a annulé la décision du 17 janvier 2007 et la décision implicite par laquelle le maire de Brusque a rejeté la demande de Mme D...tendant au versement d'allocations pour perte d'emploi, et a condamné la commune de Brusque à verser à l'intéressée les allocations pour perte d'emploi ;

2°) de rejeter l'ensemble des prétentions de Mme D...;

3°) de mettre à la charge de Mme D...la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le tribunal administratif a statué ultra petita, dès lors qu'il ne ressort pas de la demande de Mme D...que celle-ci ait présenté des conclusions tendant à l'annulation de la décision du maire du 17 janvier 2007 et ait formulé des conclusions indemnitaires fondées sur l'existence d'une faute commise par la commune ;

- la décision implicite de rejet du 26 décembre 2009 était purement confirmative et ne faisait pas grief ;

- les comités médicaux ayant confirmé l'inaptitude physique de l'agent, Mme D...pouvait bénéficier d'une pension d'invalidité et non du versement d'allocations de chômage, conditionné par l'article L. 5422-1 du code du travail à l'aptitude physique du demandeur ;

- le refus de versement d'allocations de chômage était légal également en l'absence de preuve de recherche d'emploi ;

- les prétendues conclusions à fin d'indemnisation de Mme D...sont irrecevables en l'absence de réclamation préalable indemnitaire, opposée à titre principal par la commune devant le tribunal ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 septembre 2014 et le 5 février 2016, Mme C...D...conclut au rejet de la requête et par la voie de l'appel incident demande à la cour de condamner la commune de Brusque à lui verser la somme de 15 651,20 euros au titre des allocations de perte d'emploi dues et la somme de 4 416,64 euros à titre d'indemnisation pour sa perte d'emploi au titre de l'année 2009. Mme D...demande également à la cour de mettre à la charge de la commune de Brusque une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la période d'emploi dans le secteur public étant majoritaire malgré un emploi privé, il revenait à la commune de Brusque de procéder au versement des allocations pour perte d'emploi;

- au moment où le maire a refusé le versement des allocations pour perte d'emploi, l'inaptitude était contestée et n'avait pas de caractère définitif ;

- les demandes indemnitaires ont été précédées d'une réclamation préalable et chiffrée en date du 13 août 2010 ;

- les conclusions indemnitaires sont fondées sur l'illégalité du refus de la commune de lui verser les salaires et allocations pour perte d'emploi qui lui sont dus ; la faute de la commune était donc bien alléguée ;

- le montant de la somme due au titre de l'allocation pour perte d'emploi s'élève à 15 651,20 euros pour la période comprise entre le 23 septembre 2006, date de son licenciement, jusqu'à sa réintégration, prononcée le 18 janvier 2010 ;

- au titre de l'année 2009, la réparation intégrale de son préjudice doit aboutir à la condamnation de la commune à lui verser la somme de 4 416,64 euros s'ajoutant à l'allocation pour perte d'emploi ;

II°/ Par une requête enregistrée par télécopie le 19 août 2013 et régularisée par courrier le 23 août suivant sous le numéro 13BX02415, et des mémoires enregistrés le 2 septembre 2013 et le 13 septembre 2013, la commune de Brusque, représentée par MeB..., demande à la cour d'ordonner, sur le fondement des dispositions des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à exécution du jugement n° 0905620-1004977 du 4 juillet 2013 du tribunal administratif de Toulouse qui a annulé la décision du 17 janvier 2007 et la décision implicite par laquelle le maire de Brusque a rejeté la demande de Mme D...tendant au versement d'allocations pour perte d'emploi, et a condamné la commune de Brusque à verser à l'intéressée des allocations pour perte d'emploi ;

Elle soutient que :

- elle soulève des moyens sérieux de nature à justifier l'annulation du jugement ; le jugement a statué ultra petita ; la décision implicite de rejet née le 26 décembre 2009 est purement confirmative ; la décision de non versement d'allocations en raison de l'inaptitude de l'agent est légale ; la décision de non versement d'allocations en raison de l'absence de preuve de recherche d'emploi est légale ; Mme D...n'avait pas présenté en première instance de réclamation préalable indemnitaire ;

- le jugement attaqué aura des conséquences difficilement réparables s'il devait être exécuté ;

- Mme D...ne pouvait prétendre à un revenu de remplacement en raison de son inaptitude physique et l'intéressée, reconnue inapte physiquement, vient de se voir octroyer une pension d'invalidité de catégorie 2 ;

Par un mémoire en défense enregistré le 30 octobre 2013, MmeD..., représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la commune de Brusque au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative .

Elle soutient que :

- la période d'emploi dans le secteur public étant majoritaire malgré un emploi privé, il revenait à la commune de Brusque de procéder au versement d'allocations pour perte d'emploi ;

- au moment où le maire a refusé le versement des allocations pour perte d'emploi, l'inaptitude était contestée et n'avait pas de caractère définitif ;

- les demandes indemnitaires ont été précédées d'une réclamation préalable et chiffrée en date du 13 août 2010 ;

- les conclusions indemnitaires sont fondées sur l'illégalité du refus de la commune de lui verser les salaires et allocations pour perte d'emploi qui lui sont dus ;

Par ordonnance du 8 février 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 24 mars 2016 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jean-Claude Pauziès ;

- et les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Mme C...D...a été recrutée par la commune de Brusque (Aveyron) en qualité d'adjoint administratif stagiaire à compter du 16 mars 2005. Elle a bénéficié d'une prolongation de stage à compter du 1er mai 2006. A la suite d'un avis d'inaptitude à l'emploi émis par le comité médical de l'Aveyron le 4 septembre 2006, le maire de la commune a informé Mme D...par lettre du 20 septembre 2006 qu'il était mis fin à son stage, et par arrêté du 13 octobre 2006 le maire de Brusque a prononcé son licenciement avec effet au 23 septembre 2006. Ces décisions ont été annulées par un jugement du tribunal administratif de Toulouse du 17 décembre 2009 au motif que ni l'intéressée ni le médecin de prévention n'avaient été informés de la tenue du comité médical et de leurs droits d'y présenter des observations. En exécution de ce jugement devenu définitif, Mme D...a été réintégrée dans ses fonctions par un arrêté du 18 janvier 2010. Mme D...a également demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation des décisions de refus opposées par le maire de Brusque à ses demandes de paiement des allocations pour perte d'emploi ainsi que la condamnation de cette commune à lui verser la somme de 23 000 euros au titre des allocations pour perte d'emploi et celle de 30 000 euros au titre des traitements non perçus. Par jugement du 4 juillet 2013, le tribunal administratif de Toulouse a, d'une part, annulé la décision du 17 janvier 2007 et la décision implicite par laquelle le maire de Brusque a rejeté la demande de Mme D...tendant au versement d'allocations pour perte d'emploi, d'autre part, condamné ladite commune à verser à l'intéressée les allocations pour perte d'emploi, et enfin rejeté le surplus de ses demandes. Par un arrêt n°13BX02414-13BX02415 du 14 octobre 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel partiel de la commune de Brusque, a annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2013 en tant qu'il se prononçait sur les allocations pour perte d'emploi, rejeté les conclusions présentées par Mme D...contre le refus de lui verser ces allocations et prononcé un non lieu à statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement. Par une décision n° 386441 du 11 décembre 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, d'une part, annulé l'arrêt de la cour de céans du 14 octobre 2014 et, d'autre part, renvoyé l'affaire devant la cour. Par la voie de l'appel incident, Mme D...demande à la cour de condamner la commune de Brusque à lui verser la somme globale de 20 067,84 euros en réparation de ses préjudices.

Sur la requête n° 13BX02414 :

En ce qui concerne l'appel principal :

Sur la légalité des décisions de refus de versement des allocations pour perte d'emploi :

2. Aux termes de l'article L. 351-1 du code du travail en vigueur à la date de la décision de 2007: " En complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion, les travailleurs involontairement privés d'emploi, aptes au travail et recherchant un emploi, ont droit à un revenu de remplacement dans les conditions fixées au présent chapitre ".Selon l'article L. 351-12 du même code : " Ont droit à l'allocation d'assurance dans les conditions prévues à l'article L. 351-3 : (...) 2° Les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l'Etat et ceux mentionnés au 4° ci-dessous ainsi que les agents non statutaires des groupements d'intérêt public (...) ". Les mêmes conditions ont été ultérieurement fixées par les articles L.5422-1 et L.5424-1 du même code, applicables à la date de la seconde décision. Contrairement à ce que soutient MmeD..., la décision précitée du Conseil d'Etat n'a pas renvoyé l'affaire à la cour pour liquider des droits reconnus à l'intéressée, mais pour se prononcer sur l'existence même de ces droits.

3. Ainsi que l'ont à juste titre relevé les premiers juges, compte tenu des durées d'affiliation de Mme D...dans le secteur privé et dans le secteur public, la commune de Brusque était, à la date des demandes de versement des allocations pour perte d'emploi, l'employeur qui l'avait occupée pendant la période la plus longue. De même, l'avis du comité médical départemental du 4 septembre 2006 s'est borné à apprécier les conditions d'aptitude de Mme D...à l'emploi occupé et ne s'est pas prononcé sur son aptitude au travail au sens des dispositions précitées du code du travail.

4. Toutefois, pour établir la légalité des décisions de refus de versement des allocations pour perte d'emploi, la commune de Brusque invoque un autre motif tiré de ce que Mme D... ne démontrait pas avoir recherché un emploi. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision .Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

5. Aux termes de l'article R. 351-1 du code du travail en vigueur à la date d'ouverture des droits à indemnisation : " Les durées pendant lesquelles les allocations d'assurance mentionnées à l'article L. 351-3 sont servies ne peuvent être inférieures à : (...) c) Vingt-trois mois pour les salariés justifiant d'une activité de seize mois au cours des vingt-six derniers mois précédant la fin du contrat de travail ; (...) " Il résulte de l'instruction que Mme D...a eu une activité salariée du mois de mars 2005 au mois de septembre 2006. Elle remplit donc les conditions d'indemnisation sur une durée de 23 mois, soit 690 jours.

6. Si Mme D...a été inscrite à Pôle emploi et a occupé un emploi d'agent d'accueil du 3 juin 2008 au 11 juillet 2008, elle ne démontre pas, ni même n'allègue en réponse au mémoire en défense de la commune qui lui a été communiqué, avoir accompli des démarches suffisantes de recherche d'emploi au cours des périodes où elle n'exerçait aucune activité, en 2006 et 2007. Ainsi, à la date de la première décision attaquée du 17 janvier 2007, elle ne justifiait pas de la recherche d'un emploi. A la date de la deuxième demande du 26 octobre 2009, et même si elle fait valoir qu'elle a occupé un emploi de secrétaire commerciale dans l'entreprise de ses parents au cours de la période comprise entre le 2 juin 2009 et le 30 septembre 2009, Mme D... avait épuisé ses droits à indemnisation en application des dispositions précitées du code du travail et ne justifie pas davantage avoir recherché un emploi entre sa précédente demande et son embauche par ses parents. Dans ces conditions, le maire de la commune de Brusque pouvait pour ce motif, comme il demande à la cour de le déclarer, refuser de verser à Mme D...l'allocation demandée. Il résulte de l'instruction qu'il aurait pris la même décision s'il avait retenu ce seul motif, et la substitution demandée par la commune ne prive MmeD..., qui a été mise à même de présenter des observations sur ce point et qui ne l'a pas fait, d'aucune garantie.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement et sur les fins de non recevoir soulevées en première instance, et en l'absence d'autres moyens dont la cour serait saisie par l'effet dévolutif de l'appel, que la commune de Brusque est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé les deux décisions refusant le versement des allocations pour perte d'emploi.

En ce qui concerne l'appel incident :

8. Pour engager la responsabilité de la commune de Brusque, Mme D...se fonde sur les prétendues illégalités fautives entachant les décisions de refus de versement des allocations pour perte d'emploi. Il résulte toutefois de ce qui a été dit précédemment que de telles illégalités ne sont pas établies. En outre, Mme D...n'apporte aucune précision sur les fautes qu'aurait commises la commune justifiant l'indemnisation des salaires perdus à la suite de son licenciement ni sur le calcul de la somme demandée. A supposer qu'elle ait entendu se prévaloir du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 17 décembre 2009, l'annulation d'une telle décision pour un motif de procédure n'est pas nécessairement de nature à ouvrir droit à indemnité et il appartient au requérant de justifier la nature et l'étendue de son préjudice. Dès lors, les conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées.

9. Il résulte de tout ce qui précède, qu'il y a lieu d'annuler les articles 1er, 2, 3 et 4 du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2013 et de rejeter la demande présentée par MmeD....

Sur la requête n° 13BX02415 :

10. Le présent arrêt statuant sur l'appel de la commune de Brusque tendant à l'annulation du jugement attaqué, les conclusions de sa requête tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont devenues sans objet.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 1er, 2, 3 et 4 du jugement n° 0905620-1004977 du 4 juillet 2013 du tribunal administratif de Toulouse sont annulés.

Article 2 : La demande présentée par Mme D...devant le tribunal administratif de Toulouse tendant à l'annulation de la décision du 17 janvier 2007 et de la décision implicite du maire de la commune de Brusque rejetant sa demande de versement des allocations pour perte d'emploi et à la condamnation de cette commune à lui verser diverses sommes est rejetée.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution de la requête n° 13BX02415 de la commune de Brusque. .

Article 4 :. Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Brusque et à Mme C...D....

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2016 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 octobre 2016.

Le rapporteur,

Jean-Claude PAUZIÈSLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Delphine CÉRON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No 15BX04091