Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A...C...a demandé, le 22 juin 2010, au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 30 avril 2010 par lequel le maire de Ciboure a rejeté sa demande de permis de construire relative à l'édification d'un bâtiment collectif après démolition d'un bâtiment existant.
Par un jugement n° 1001196 du 1er décembre 2011, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 30 avril 2010, enjoint au maire de Ciboure de prendre une nouvelle décision, après une nouvelle instruction, sur la demande de permis de construire déposée par M. C..., dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de la commune de Ciboure le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un arrêt n° 12BX00166 du 6 mai 2014, la cour de céans a rejeté la requête de la commune de Ciboure contre le jugement du 1er décembre 2011 du tribunal administratif de Pau.
Par une décision n° 382368 du 30 décembre 2015, enregistrée au greffe de la cour le 18 janvier 2016 sous le n°16BX00138, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par la commune de Ciboure, a annulé l'arrêt n° 12BX00166 du 6 mai 2014 et renvoyé l'affaire devant la cour.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 janvier et le 24 juillet 2012, la commune de Ciboure, représentée par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1001196 du 1er décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 30 avril 2010 du maire de Ciboure rejetant la demande de permis de construire présentée par M. A...C...relative à l'édification d'un bâtiment collectif après démolition du bâtiment existant, et a enjoint au maire de la commune de prendre une nouvelle décision, après une nouvelle instruction de la demande ;
2°) de rejeter la demande de M. C...;
3°) de mettre à la charge de M. C...la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et les dépens.
Elle soutient que :
- le projet de construction de M. C...méconnaît l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme dès lors que l'accès aux places de stationnement va générer des manoeuvres de véhicules en marche arrière sur la voie publique, en l'occurrence la rue des Pêcheurs, qui sont de nature à porter atteinte à la sécurité publique en raison de la fréquentation importante de cette voie, qui assure la desserte d'un quartier comportant de nombreux logements, activités commerciales et artisanales et équipements publics. Aucun espace intérieur n'est disponible pour des manoeuvres, et la largeur disponible de la voie n'est que de six mètres. Le tribunal a commis une erreur de fait en considérant que l'importance de la circulation et la dangerosité des accès n'étaient pas démontrées ;
- le projet méconnaît également l'article R. 111-6 du code de l'urbanisme dans la mesure où les aménagements prévus nécessitent une multiplication des accès sur les deux voies bordant la propriété, que le maire chargé de la police de la voirie n'entend pas accorder, et engendrent la suppression de six places de stationnement sur la voie publique et la voie privée. La desserte par la voie privée doit donc être privilégiée ;
- le projet ne respecte pas davantage les règles de hauteur des constructions édifiées en bordure d'une voie publique fixées par l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme. C'est à tort que les premiers juges n'ont pris en compte le critère de distance qu'entre l'égout de toiture et le niveau de la rue, alors que la règle doit être respectée en tous points de la construction. La méconnaissance de cette règle concerne également la rue de la Nivelle dès lors qu'il ressort des dispositions mêmes de cet article qu'elles sont applicables aux constructions élevées en bordure des voies privées ;
- enfin, le tribunal a commis une erreur de fait et une erreur de droit en retenant, pour juger illégal le motif de refus tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme relatif aux règles de hauteur par rapport aux constructions avoisinantes, que la plupart des bâtiments édifiés aux alentours du terrain d'assiette du projet comptent entre quatre et six étages.
Par des mémoires en défense enregistrés les 24 mai, 21 juin et 21 décembre 2012 et le 1er mars 2013, M.C..., représenté par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Ciboure sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la commune de Ciboure ne démontre pas l'existence d'un risque avéré en matière de sécurité résultant des manoeuvres pour accéder et sortir de l'immeuble litigieux, pas plus qu'elle n'établit l'existence d'un trafic important sur les voies de circulation en cause. L'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, qui concerne seulement les conditions de desserte directe de l'immeuble, ne peut pas fonder un refus de permis de construire basé sur les conditions générales de circulation dans le quartier. Le caractère suffisant de l'accès au projet s'apprécie au regard du trafic généré par les constructions litigieuses et non de l'existence d'autres immeubles desservis par la voie desservant le terrain d'assiette ;
- le projet envisagé n'est pas de nature à entraîner la suppression de places de stationnement sur la rue de la Nivelle, les places en question n'existant pas au droit du projet litigieux mais au droit de l'immeuble n°8 de la rue de la Nivelle, voie privée. En tout état de cause, cette circonstance est dépourvue d'incidence sur la légalité du permis de construire et ne justifie pas l'existence d'un problème de sécurité quant à l'accès aux constructions. Le projet n'a pas davantage vocation à supprimer des places de stationnement sur la voie publique, rue des Pêcheurs. Un nombre suffisant de places de parking est prévu à l'intérieur de l'enceinte du projet ;
- la hauteur des constructions se mesure à l'égout du toit. Le moyen tiré de ce que la règle de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme concerne également la rue de la Nivelle est nouveau en appel. Il n'est en outre pas fondé dès lors que les règles d'implantation des bâtiments par rapport aux voies concernent les voies publiques et non les voies privées ;
- les constructions avoisinantes sont pour partie composées d'immeubles à usage collectif comportant le même nombre d'étages que le projet ;
- à la suite de l'annulation de l'arrêté déféré, le maire de Ciboure a réitéré son refus de lui délivrer le permis de construire litigieux en janvier 2012 en se fondant sur le plan local d'urbanisme de la commune, alors que ce document n'a pas été approuvé et n'est donc pas opposable. Dès lors que la commune était soumise au règlement national d'urbanisme (RNU), le maire n'était pas compétent pour prendre l'arrêté litigieux en application des dispositions de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme. A supposer qu'il le fût, il lui appartenait en tout état de cause de saisir le préfet préalablement à la délivrance de l'arrêté litigieux conformément à l'article L. 422-5 de ce même code.
Par ordonnance du 6 mars 2013 la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 8 avril 2013 à 12 heures.
Un mémoire enregistré le 18 avril 2013 a été présenté pour la commune de Ciboure après clôture de l'instruction.
Après cassation :
Par un mémoire enregistré le 23 février 2016, la commune de Ciboure persiste dans ses précédentes conclusions, par les mêmes moyens.
Elle souligne en outre que c'est par une mauvaise application du code de l'urbanisme, se référant à l'article R. 111-18 au lieu de l'article R. 111-17, que le pétitionnaire avait estimé son projet conforme aux règles de prospect.
Par des mémoires enregistrés le 31 mars et le 21 juin 2016, M. C...persiste dans ses précédentes conclusions, par les mêmes moyens, et ramène à 2000 euros sa demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient en outre que l'article R. 111-17 n'est pas méconnu et qu'en tout état de cause des dérogations peuvent être admises lorsque l'objet est d'assurer la continuité des hauteurs de façade avec les immeubles environnants ;
Par ordonnance du 16 juin 2016 la clôture d'instruction a été fixée au 13 juillet 2016 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Cécile Cabanne,
- et les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Le 19 novembre 2010, M. C...a déposé une demande de permis de construire en vue de l'édification d'un bâtiment collectif après démolition du bâtiment existant sur un terrain situé 6 rue de la Nivelle à Ciboure (Pyrénées-Atlantiques). Le maire de la commune, par un arrêté du 30 avril 2010, a refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée. Par un jugement n° 1001196 du 1er décembre 2011, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté et enjoint au maire de Ciboure de prendre dans un délai de deux mois, après une nouvelle instruction, une nouvelle décision sur la demande de permis de construire déposée par M.C.... La commune de Ciboure a relevé appel de ce jugement devant la cour qui, par un arrêt n°12BX00166 du 6 mai 2014, a rejeté sa requête. Le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi de la commune de Ciboure a, par une décision n° 382368 du 30 décembre 2015, annulé l'arrêt précité du 6 mai 2014 et renvoyé l'affaire devant la cour.
Sur la légalité du refus de permis de construire :
2. Si pour refuser le permis de construire sollicité par M.C..., le maire de Ciboure a retenu que le projet litigieux méconnaissait la règle définie à l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme au regard de son implantation en bordure de la voie publique dénommée rue des Pêcheurs, la commune fait valoir en appel que la construction envisagée méconnaissait également ladite règle au regard de son implantation en bordure de la rue de la Nivelle, laquelle constitue une voie privée. La commune doit être ainsi regardée comme demandant à la cour de procéder, le cas échéant, à une substitution de motifs.
3. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
4. Aux termes de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme : " Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques. / Toutefois une implantation de la construction à l'alignement ou dans le prolongement des constructions existantes peut être imposée ". Il résulte des termes mêmes de cet article que la règle de prospect qu'il définit s'applique non seulement aux bâtiments édifiés en bordure d'une voie publique, mais également aux constructions élevées en bordure des voies privées.
5. Il ressort tant du plan de façade que du plan de coupe joints au dossier de demande de permis de construire que la hauteur de la partie autonome de la façade Ouest du bâtiment longeant la rue des Pêcheurs abritant la cage d'escalier, qui apparaît plus élevée que la hauteur du reste de la construction à l'égout du toit, s'élève à 17,72 mètres, alors que l'emprise de la voie publique ne présente, face au projet de construction, qu'une largeur non contestée de 13,80 mètres. Par ailleurs, il est constant que la façade Est du projet litigieux est située en bordure de la rue de la Nivelle, laquelle présente les caractéristiques d'une voie privée à laquelle s'appliquent également les règles précitées. Il ressort des plans du dossier de la demande de permis de construire, dont l'exactitude n'est pas remise en cause par les parties, que cette façade comporte des retraits successifs aux troisième et quatrième niveaux, la hauteur de la construction mesurée à l'égout du toit de l'attique supérieure atteignant 16,70 mètres, et la hauteur au faîtage s'élevant à 18,05 mètres. Dans ces conditions, alors que l'emprise de la voie privée est de 5 mètres environ selon le plan topographique, le permis de construire sollicité ne pouvait être accordé. La commune de Ciboure est dès lors fondée à soutenir que son refus était justifié par la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-17 précité du code de l'urbanisme, tant au regard de l'implantation de la construction en bordure de la rue de la Nivelle, qu'à celle au regard de la rue des Pêcheurs et que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté contesté au motif que le maire ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions précitées de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme pour refuser le permis de construire demandé.
7. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C...tant devant le tribunal administratif de Pau que devant la cour.
8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ".
9. La commune de Ciboure soutient que l'accès aux places de stationnement provoquera des manoeuvres de véhicules sur la voie publique qui sont de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Il ressort en effet des plans produits que sont créés dix accès au rez-de-chaussée du bâtiment pour les douze emplacements de stationnement, dont sept accès rue de la Nivelle et trois accès rue des Pêcheurs, et qu'en l'absence de tout espace de manoeuvre au sein du bâtiment, l'occupation de ces places impliquera, soit à l'entrée, soit à la sortie, des manoeuvres en marche arrière sur les voies. Cependant, la rue de la Nivelle est en impasse et ne dessert que quatre constructions. Compte tenu de ce trafic très restreint, il ne ressort pas des pièces du dossier que les manoeuvres nécessaires pour accéder aux emplacements ou pour en sortir à partir de l'accès situé rue de la Nivelle seraient de nature à occasionner un danger particulier ou à rendre plus difficiles les conditions de circulation dans cette rue. En revanche, la rue des Pêcheurs, qui est à double sens de circulation, connaît un trafic plus conséquent desservant un quartier rassemblant des hôtels et des immeubles résidentiels. Toutefois, seuls trois des dix accès ouvrent sur cette rue, laquelle connaît une largeur de voie de 7 mètres et une emprise de 13,80 mètres. Le plan n°3 de voirie révèle également qu'en continuité de la rue des Pêcheurs, la rue des frères Chancerelle, déjà empruntée de manière régulière, dispose de stationnements publics en épis, nécessitant des manoeuvres en marche arrière, sans que des difficultés de circulation ne soient invoquées. Dans ces conditions, M. C...est fondé à soutenir que le motif tiré de l'insécurité des accès rue des Pêcheurs et rue de la Nivelle n'étaient pas été de nature à justifier le refus de permis de construire.
10. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-6 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable peut imposer : a) La réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux caractéristiques du projet ; b) La réalisation de voies privées ou de tous autres aménagements particuliers nécessaires au respect des conditions de sécurité mentionnées au deuxième alinéa de l'article R. 111-5. ( ...) Le nombre des accès sur les voies publiques peut être limité dans l'intérêt de la sécurité. En particulier, lorsque le terrain est desservi par plusieurs voies, le projet peut n'être autorisé que sous réserve que l'accès soit établi sur la voie où la gêne pour la circulation sera la moindre ".
11. Pour refuser le permis de construire litigieux, le maire de Ciboure s'est fondé sur la circonstance que les aménagements prévus nécessitant une multiplication des accès sur les deux voies bordant la propriété et engendrant la suppression de places de stationnement sur la voie publique, le projet méconnaissait les dispositions précitées de l'article R. 111-6 du code de l'urbanisme. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit la création de douze places de stationnement pour huit logements,laquelle occupe entièrement le rez-de-chaussée de l'immeuble, la circonstance que ces aménagements entraînent la suppression d'au moins deux places de stationnement rue des Pêcheurs ne révèle aucune méconnaissance de ces dispositions. Par ailleurs, et ainsi qu'il a été dit au point n° 9, il n'est pas établi que les conditions de desserte et d'accès de la construction projetée seraient de nature à créer un danger pour la sécurité des usagers de la voie publique. Dès lors, le maire de Ciboure ne pouvait pas se fonder sur l'article R. 111-6 du code de l'urbanisme pour refuser le permis de construire sollicité.
12. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme : " Dans les secteurs déjà partiellement bâtis, présentant une unité d'aspect et non compris dans des programmes de rénovation, l'autorisation de construire à une hauteur supérieure à la hauteur moyenne des constructions avoisinantes peut être refusée ou subordonnée à des prescriptions particulières. ".
13. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux, comportant un rez-de-chaussée et quatre étages, se trouve à proximité immédiate de deux immeubles comportant respectivement cinq et six niveaux. Par suite, le maire de Ciboure n'a pu légalement refuser le projet pour un motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme.
14. Toutefois, si les motifs du refus de permis de construire tirés de la méconnaissance des articles R. 111-5, R. 111-6 et R. 111-22 du code de l'urbanisme sont entachés d'illégalité, il résulte de l'instruction que le maire de Ciboure aurait pris la même décision de rejet s'il n'avait retenu que le motif de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme.
15. Si M. C...soutient encore que l'adjoint au maire n'aurait pas été compétent pour prendre la décision contestée, soit qu'il n'aurait pas reçu délégation du maire, soit que celui-ci n'ait pas été compétent, en l'absence de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme en vigueur, pour prendre une décision sans l'avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l'article L.422-5 du code de l'urbanisme, un tel moyen ne peut être utilement invoqué dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que le permis de construire ne pouvait être légalement accordé.
16. Le détournement de pouvoir invoqué par M. C...du fait que la commune n'aurait pas fait usage en temps utile de son droit de préemption n'est pas établi.
17. Le permis de construire ne pouvant être légalement accordé au regard des dispositions de l'article R. 111-17 du code de l'urbanisme, la commune de Ciboure est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du maire en date du 30 avril 2010 refusant le permis de construire sollicité par M. C....
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ciboure, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. C... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C...la somme que la commune de Ciboure demande au même titre.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n°1001196 du tribunal administratif de Pau en date du 1er décembre 2011 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. C...devant le tribunal administratif de Pau est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Ciboure est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par M. C...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ciboure et à M. A...C.... Copie en sera adressée pour information au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l'audience du 1er septembre 2016 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 29 septembre2016.
Le rapporteur,
Cécile CABANNELe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Delphine CÉRON
La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 16BX00138
