Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à lui verser un rappel de rémunération évalué à 620 311,08 euros au titre des indemnités de résidence à l'étranger et des majorations de supplément familial non versées, la somme de 35 898,65 euros en réparation du préjudice financier résultant de son placement dans une situation irrégulière, et la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral.
Par un jugement n° 2006833 du 1er février 2023, le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à verser à Mme A... une somme correspondant à la différence entre, d'une part, le montant de l'indemnité de résidence à l'étranger et de la majoration familiale, auquel elle pouvait prétendre du 1er mars 2010 au 1er mars 2017, et, d'autre part, les éléments de rémunération qu'elle a perçus à ce titre au cours de la même période, et a renvoyé Mme A... devant l'administration afin qu'il soit procédé au calcul et à la liquidation de ces émoluments, qui lui sont dus en application du décret n° 67-290 du 28 mars 1967.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête enregistrée le 7 avril 2023 sous le n° 23DA00631, et un mémoire en réplique enregistré le 24 octobre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 1er février 2023 ;
2°) de rejeter la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Lille.
Il soutient que :
- la résidence personnelle en France de l'intimée, sa résidence administrative à Lille et son affectation de façon permanente auprès du centre de coopération policière et douanière situé à Tournai, en Belgique, ne permettent pas de la considérer comme affectée à l'étranger au sens du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 ;
- la note interne du 13 novembre 2017 prévoit que les agents mis pour emploi opérationnel auprès du centre de coopération policière et douanière doivent prendre leur service en France, auprès du service le plus proche de la frontière ;
- l'indemnité de résidence prévue par le décret du 28 mars 1967 a pour objet de compenser forfaitairement les charges liées aux conditions d'exercice des fonctions et aux conditions locales d'existence, et ne saurait bénéficier aux agents affectés au centre qui ne sont soumis à aucune sujétion particulière en termes d'expatriation et de mobilité ;
- l'intimée était en position d'activité régulière lors de son service au centre de coopération policière et douanière.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 avril 2023 et 31 octobre 2023, Mme A..., représentée par la SCP Gros, Hicter, D'Halluin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur et des outre-mer ne sont pas fondés ;
- à supposer qu'elle n'ait pas droit aux émoluments prévus par le décret du 28 mars 1967, l'Etat a engagé sa responsabilité en omettant de lui assurer une position statutaire régulière.
Par une ordonnance du 11 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 novembre 2023, à 12 heures.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que l'Etat ne peut être condamné à verser une somme qu'il ne doit pas au titre de la période du 1er mars 2010 au 25 août 2013, date à laquelle est entré en vigueur l'arrêté du 21 août 2013 relatif aux conditions d'application aux personnels administratifs du ministère de l'intérieur des dispositions du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics, seul applicable à la situation de Mme A..., qui est adjointe administrative du ministère de l'intérieur.
II. Par une requête enregistrée le 11 avril 2023 sous le n° 23DA00648, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Lille du 1er février 2023 en application de l'article R. 811-15 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés dans la requête enregistrée sous le n° 23DA00631 sont sérieux et de nature à justifier l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande présentée devant le tribunal administratif.
Par un mémoire en défense enregistré le 28 avril 2023, Mme A..., représentée par la SCP Gros, Hicter, D'Halluin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que l'article R. 811-15 du code de justice administrative ne trouve pas à s'appliquer dans le contentieux indemnitaire et que cette requête n'est pas motivée ;
- l'exécution du jugement ne risque pas d'exposer l'administration à la perte définitive d'une somme qui ne devrait pas rester à sa charge dans le cas où ses conclusions d'appel seraient accueillies, de telle sorte que les conditions prévues par l'article R. 811-16 du code précité ne sont pas remplies ;
- les conditions prévues par l'article R. 811-17 du même code ne sont pas réunies non plus ;
- en tout état de cause, l'administration ne justifie pas d'un moyen sérieux.
Par une ordonnance du 11 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 novembre 2023, à 12 heures.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- les accords des 5 mars 2001 et 18 mars 2013 entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatifs à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière ;
- le code civil ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n°67-290 du 28 mars 1967 ;
- l'arrêté du 21 août 2013 relatif aux conditions d'application aux personnels administratifs du ministère de l'intérieur des dispositions du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur,
- les conclusions de M. Carpentier-Daubresse, rapporteur public,
- et les observations de Me Gros, représentant Mme A....
Considérant ce qui suit :
1. Mme A..., adjointe administrative de 1ère classe du ministère de l'intérieur, a été affectée, à sa demande, à compter du 1er février 2009, au centre de coopération policière et douanière de Tournai (Belgique), créé en vertu de l'accord de coopération transfrontalière en matière policière et douanière passé le 5 mars 2001 entre les gouvernements belge et français. Compte tenu de son affectation en Belgique, elle a présenté au ministre de l'intérieur et des outre-mer une demande tendant à obtenir le versement de l'indemnité de résidence à l'étranger et de la majoration familiale pour enfant à charge sur le fondement des dispositions du décret du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger. Sa demande ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet, Mme A... a saisi le tribunal administratif de Lille qui, par un jugement du 1er février 2023, a condamné l'Etat à lui verser une somme correspondant à la différence entre, d'une part, le montant de l'indemnité de résidence à l'étranger et de la majoration familiale, auquel elle pouvait prétendre du 1er mars 2010 au 1er mars 2017, et, d'autre part, les éléments de rémunération qu'elle a perçus à ce titre au cours de la même période, et a renvoyé Mme A... devant l'administration afin qu'il soit procédé au calcul et à la liquidation de ces émoluments. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un même arrêt, le ministre de l'intérieur et des outre-mer relève appel de ce jugement et en demande le sursis à l'exécution dans l'attente que la cour se prononce sur son appel.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article 1er du décret du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger : " Le présent décret fixe les modalités de calcul des émoluments des personnels civils employés par l'Etat ou les établissements publics à caractère administratif en dépendant et en service à l'étranger (...) / Des arrêtés (...) préciseront, pour chaque ministère, les grades et emplois des personnels ainsi que les pays étrangers auxquels les dispositions du présent texte sont applicables (...) ". En application des articles 2, 5 et 8 du même décret, les émoluments des personnels visés à l'article 1er comprennent notamment, sous réserve des modalités d'attribution prévues par le présent décret, l'indemnité de résidence, destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence, et les majorations familiales pour enfant à charge, qui sont attribuées en lieu et place des avantages familiaux accordés aux personnels en service en métropole. Aux termes de l'article 17 du décret du 28 mars 1967 : " Les diverses situations donnant droit aux émoluments pour services à l'étranger, en totalité ou en partie, sont énumérées ci-après : La présence au poste (...) ". Aux termes de l'article 18 de ce décret : " La présence au poste est la situation de l'agent qui, affecté dans un poste ou un emploi situé dans un pays étranger, l'occupe effectivement. Le droit à la totalité des émoluments à l'étranger est acquis à l'agent pendant la durée de sa présence au poste. Cette durée se mesure du jour inclus de l'arrivée de l'agent au poste jusqu'au jour inclus de la cessation du service (...) ". L'arrêté du 21 août 2013, qui définit les conditions d'application des dispositions du décret du 28 mars 1967 aux personnels administratifs du ministère de l'intérieur, mentionne les agents de catégorie C occupant des fonctions d'assistant parmi les personnels inclus dans le champ d'application de ce décret.
3. Le centre de coordination policière et douanière mis en place à Tournai (Belgique) dans le cadre de l'accord précité du 5 mars 2001 regroupe, pour la partie française, des fonctionnaires de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la direction des douanes et droits indirects et, pour la partie belge, des fonctionnaires de la police locale, de la police fédérale et de l'administration des douanes et accises. Territorialement compétent dans les départements français frontaliers de l'Aisne, des Ardennes, du Nord, de la Meuse et de la Meurthe-et Moselle, et dans les provinces belges frontalières de la Flandre occidentale, du Hainaut, de Namur et du Luxembourg, le centre de coordination policière et douanière est dirigé, pour la partie française, par un coordinateur, commissaire divisionnaire, lui-même placé sous l'autorité du préfet de la zone de défense et de sécurité Nord. Le centre, qui a pour mission de lutter contre l'immigration irrégulière, la délinquance transfrontalière, les trafics illicites et l'émission de faux documents, contribue à la prévention des menaces à l'ordre public par l'échange de renseignements, l'identification des véhicules et de leurs conducteurs, l'identification des détenteurs de lignes téléphoniques, et la vérification de l'authenticité des documents d'identité. Les personnels de la partie française, comme leurs homologues belges, sont ainsi chargés du recueil, de l'analyse, de l'échange et de la diffusion auprès des services de la zone transfrontalière de toutes les informations utiles à la coopération policière et douanière intéressant cette zone. Ils participent au renforcement de la coopération entre les autorités et services de police et de douane, apportent leur assistance et procèdent à la communication spontanée d'informations nécessaires aux identifications, et assurent un rôle de conseil et de soutien non opérationnel dans le cadre de l'observation et de la poursuite transfrontalières.
4. Les dispositions citées au point 2 prévoient que le versement des émoluments des personnels de l'Etat employés à l'étranger, dont l'indemnité de résidence et la majoration familiale pour enfant à charge, est subordonné à l'exercice effectif des fonctions assurées par l'agent dans son poste à l'étranger. Il résulte de l'instruction que Mme A... a été nommée, à compter du 1er février 2009, à la direction départementale de la sécurité publique du Nord, implantée à Lille, tout en étant " mise pour emploi opérationnel ", à compter de la même date, auprès du centre de coopération policière et douanière situé à Tournai. Le ministre de l'intérieur et des outre-mer ne conteste pas que Mme A... ait été affectée de façon permanente auprès du centre, où elle a effectivement exercé l'intégralité de son service jusqu'au 1er mars 2017, date à laquelle elle a quitté le centre. Dans ces conditions, le ministre n'est pas fondé à soutenir que la résidence administrative de Mme A... avait été fixée à Lille, alors que l'intéressée n'y a exercé aucune mission effective et a été affectée dans un service situé à Tournai, en Belgique, dans lequel elle devait être regardée comme présente au poste au sens des dispositions précitées de l'article 17 du décret du 28 mars 1967. A cet égard, la note administrative du 13 novembre 2017, qui prévoit que les agents exerçant leurs fonctions au centre de coopération policière et douanière doivent prendre leur service en France, auprès du service le plus proche de la frontière, n'est pas de nature à démontrer qu'ils exerceraient des fonctions dans ce service. La circonstance que l'intimée avait conservé sa résidence personnelle en France ne fait pas obstacle au versement de l'indemnité de résidence à l'étranger qui présente un caractère forfaitaire et a pour objet de compenser non seulement les charges liées aux conditions locales d'existence, mais également celles en lien avec les fonctions exercées et les conditions d'exercice de ces fonctions. Le ministre, qui ne conteste pas que la Belgique fasse partie des pays étrangers auxquels les dispositions du décret du 28 mars 1967 sont applicables, ne saurait utilement se prévaloir de l'absence de sujétions tenant à l'expatriation et à la mobilité dans la situation de Mme A.... Contrairement à ce que soutient le ministre, les dispositions des articles 17, 18 et 19 du décret du 28 mars 1967, qui subordonnent le versement des émoluments à la présence effective de l'agent dans son poste à l'étranger, n'ont ni pour objet, ni pour effet de réserver ce versement aux seuls agents qui ont été nommés dans ce poste pour une durée déterminée. Par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir que l'administration n'a commis aucune faute en privant Mme A... des émoluments pour services à l'étranger prévus par le décret du 28 mars 1967.
5. En revanche, les dispositions de ce décret ont été rendues applicables aux personnels administratifs du ministère de l'intérieur, auxquels appartient Mme A..., par l'arrêté précité du 21 août 2013, entré en vigueur le 25 août suivant. Il s'ensuit que le préjudice financier résultant de la faute imputable à l'administration doit être calculé en retenant la seule période du 25 août 2013 au 1er mars 2017, date à laquelle Mme A... ne conteste pas, en appel, avoir cessé ses fonctions au centre de coopération policière et douanière. L'intéressée soutient, à titre subsidiaire, que la responsabilité de l'Etat reste engagée pour l'ensemble de la période passée dans ce service au motif qu'elle y a été placée dans une situation irrégulière. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'elle a été nommée dans un emploi correspondant à son grade et en a exercé effectivement les fonctions du 1er mars 2010 au 1er mars 2017. Elle a ainsi été placée dans la position d'activité prévue par l'article 33 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, et n'est donc pas fondée à se prévaloir d'une prétendue irrégularité de sa situation administrative.
6. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur et des outre-mer est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à indemniser les préjudices de Mme A..., dans les conditions rappelées au point 1, en retenant une période d'indemnisation débutant le 1er mars 2010, au lieu du 25 août 2013.
Sur les conclusions tendant au sursis à l'exécution du jugement :
7. Par le présent arrêt, la cour statue sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Lille du 1er février 2023. Par suite, les conclusions de la requête enregistrée sous le n° 23DA00648 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont devenues sans objet.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, qui est la partie perdante dans la présente affaire, la somme de 1 000 euros dont Mme A... demande le versement sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête du ministre de l'intérieur et des outre-mer enregistrée sous le n° 23DA00648.
Article 2 : La somme à laquelle le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat en réparation du préjudice financier subi par Mme A... doit être calculée au titre de la période du 25 août 2013 au 1er mars 2017.
Article 3 : Le jugement n° 2006833 du tribunal administratif de Lille du 1er février 2023 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.
Article 4 : La requête du ministre de l'intérieur et des outre-mer enregistrée sous le n° 23DA00631 est rejetée pour le surplus.
Article 5 : L'Etat versera une somme de 1 000 euros à Mme A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à Mme B... A....
Délibéré après l'audience publique du 5 décembre 2023, à laquelle siégeaient :
- Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,
- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,
- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 décembre 2023.
Le président-rapporteur,
Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa présidente de chambre,
Signé : M.-P. Viard
La greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière
N. Roméro
2
N°23DA00631, 23DA00648
