Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme D... B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Ustaritz, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ou à défaut de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle a modifié le classement de certaines parcelles.
Par un jugement n° 2002114 du 18 novembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 23 janvier, 1er et 18 septembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Mme D... B... et M. A... C..., représentés par Me Mandile et Me Macagno, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 18 novembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;
2°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Ustaritz, ou à défaut, de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle a modifié le classement des parcelles cadastrées section AR n° 560, 562, 641, 644, 645, 646 et 648 ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers communautaires ont été convoqués moins de cinq jours francs avant la séance en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; en outre la note de synthèse qui leur a été adressée était insuffisante et il n'est pas établi qu'elle ait été envoyée à l'ensemble des conseillers communautaires ;
- les conseillers communautaires n'ont pas été suffisamment informés du projet de plan, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les modalités de la concertation, fixées par délibération du 26 juin 2014, n'ont pas été respectées ;
- les modalités de l'enquête publique, fixées par l'article L. 121-13 du code de l'environnement, n'ont pas été respectées : d'une part, le public a été insuffisamment associé dès lors que le commissaire enquêteur n'a pu recevoir la totalité des administrés qui se sont présentés lors des permanences, et d'autre part, les conclusions et l'avis du commissaire enquêteur sont dépourvus d'appréciations pertinentes et insuffisamment motivés en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;
- une nouvelle enquête publique aurait dû être prescrite dès lors que les modifications opérées entre le projet de plan soumis à enquête publique et le plan approuvé portent atteinte à l'économie générale du projet ;
- le rapport de présentation est insuffisant :
--- s'agissant du diagnostic réel du territoire dès lors que les plans cadastraux utilisés ne représentent pas la réalité typomorphologique du territoire et qu'il ne tient pas compte de la multitude d'autorisations d'urbanisme délivrées depuis ; les auteurs du plan local d'urbanisme (PLU) se sont fondés sur des faits matériellement inexacts, ce qui a eu pour conséquence d'exercer une influence sur le classement de nombreuses parcelles ;
--- s'agissant de la justification des choix retenus tant en matière de besoins en logements que de créations de nouvelles zones dévolues aux activités économiques ;
--- s'agissant du défaut de justifications du déclassement de zones constructibles en zone UC " naturelle-agricole " (UCna) et des motifs de création d'un tel sous-secteur qui interdit toute construction nouvelle ;
--- s'agissant du défaut de justifications des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), qui correspondent à la création de trois secteurs Ny ;
- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est insuffisant en ce qui concerne la stratégie d'aménagement des différentes polarités commerciales ;
- le plan local d'urbanisme approuvé est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Sud Pays Basque :
--- le classement en zone UCna de certains quartiers est incompatible avec l'objectif fixé par le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT de priorisation du développement urbain dans les centralités urbaines et de comblement prioritaire des dents creuses ;
--- les objectifs fixés par le SCOT de maintien d'espaces agricoles cohérents pour pérenniser l'activité agricole sont méconnus par le PLU en litige qui a retenu dans ses grandes entités agricoles des secteurs dont le sol n'a aucune valorisation agronomique et qui ne sont pas propices au développement de l'agriculture ;
--- la création d'une zone Nbd, définie par le PLU comme " secteurs importants sur le plan de la biodiversité ", à proximité d'une zone ayant vocation à accueillir une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) est incompatible avec les prescriptions environnementales du SCoT qui imposent de créer des zones tampons inconstructibles autour des sites recevant des activités à risques ;
- la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que le PLU litigieux ne respecte pas l'équilibre entre les fonctions urbaines et rurales du territoire d'une part, et entre les secteurs dévolus au logement et à l'activité économique d'autre part, au bénéfice du rural et de l'économique ;
- il existe des incohérences entre le règlement du plan local d'urbanisme et les orientations du PADD, en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, notamment s'agissant des orientations générales relatives à la préservation des espaces agricoles, au développement démographique mesuré et à la lutte contre l'étalement urbain ;
- le règlement de la zone UCna est illégal dès lors qu'il interdit toute construction nouvelle en contradiction avec sa vocation urbaine, qu'il est contraire au rapport de présentation et qu'il méconnaît les dispositions de la loi ALUR du 24 mars 2014 qui promeut la densification des secteurs diffus ;
- le classement de leurs parcelles cadastrées section AR n° 560 - 562 - 641 - 644 - 645 - 646 - 648 en zone UCna est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2023, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Pintat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des appelants la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors qu'elle est tardive ;
- la requête est irrecevable dès lors qu'elle est insuffisamment motivée ;
- la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par M. C..., qui n'était pas partie en première instance, et n'a donc pas d'intérêt à agir en appel ;
- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention enregistré le 18 septembre 2023 à 11h06, M. C..., représenté par Me Mandile et Me Macagno qui reconnait son absence de qualité à agir en appel dès lors qu'il n'était pas partie en première instance, conclut aux même fins par les mêmes moyens que Mme B....
Par ordonnance du 4 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 18 septembre 2023 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,
- les observations de Me Macagno représentant Mme D... B... et M. A... C... et de Me Drevet représentant la communauté d'agglomération du Pays Basque.
Une note en délibéré, présentée par Me Mandile et par Me Macagno, pour Mme D... B... et M. A... C..., a été enregistrée le 4 décembre 2023.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 26 juin 2014, le conseil municipal de la commune d'Ustaritz a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB), à qui la compétence avait été transférée, a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz. Par un courrier du 3 mai 2020, Mme B..., propriétaire de parcelles situées à Ustaritz, a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision, rejeté par décision implicite du président de la CAPB. Mme B... et M. C... relèvent appel du jugement du 18 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande de Mme B... en annulation de la délibération du 22 février 2020 et de la décision de rejet de son recours gracieux.
Sur l'intervention de M. C... :
2. Il ressort des pièces du dossier que M. C..., qui a admis en cours d'instance ne pas avoir qualité pour faire appel, fait partie des donataires du terrain litigieux. Par suite, il présente un intérêt suffisant pour intervenir au soutien des conclusions de Mme B... et son intervention doit être admise.
Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 :
En ce qui concerne les modalités de la concertation :
3. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. (...) ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ".
4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l'intercommunalité en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.
5. Il ressort des pièces du dossier que la concertation préalable associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées en application de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme précité, a été engagée par la délibération prescrivant la révision du PLU en date du 26 juin 2014 et s'est achevée à la date de la délibération du 29 septembre 2018, qui en approuve le bilan et arrête le projet de PLU. La délibération du 26 juin 2014 a fixé les modalités de la concertation avec la population comme suit : " Durant toute la durée de la révision, une information est assurée au travers du bulletin municipal et de la presse locale, indiquant les grandes étapes de la réalisation du document et précisant son état d'avancement. / Durant la phase d'études, des documents d'analyse de la situation communale sont mis à disposition du public à la mairie et sur le site internet de la commune. Ils seront accompagnés d'un registre permettant aux habitants et à toute personne concernée d'exprimer des observations. / A l'issue du débat du conseil municipal sur les orientations du Projet d'aménagement et de Développement Durables (PADD), ces orientations et une synthèse du diagnostic seront présentées lors d'une réunion publique. Le document présentant les orientations du PADD sera ensuite maintenu à disposition du public jusqu'à l'arrêt du projet de PLU, accompagné d'un registre. ".
6. Comme l'ont relevé les premiers juges, il ressort de la délibération du 29 septembre 2018 que les modalités suivantes ont été mises en œuvre : un dossier a été constitué en mairie régulièrement alimenté de tous les documents relatifs à la révision du PLU, et notamment les documents d'analyse de la situation communale, un registre a été mis à disposition du public, également en mairie, à compter du 15 juin 2014, des informations actualisées sur l'état d'avancement du projet de PLU ont été diffusées dans le journal Sud-Ouest les 14 juillet 2015 et 30 mai 2018, ainsi que dans les bulletins municipaux du mois de janvier 2015, juillet 2015, décembre 2015, décembre 2016, juin 2017 et janvier 2018. En outre, une réunion publique a été organisée le 22 juillet 2015 afin de présenter les grandes orientations du PADD, et a été annoncée par voie d'affichage en de nombreux endroits fréquentés de la commune ainsi que par voie de presse et sur le site internet de la commune, et le support de présentation a été publié sur ce site. Il ressort de ce support que les éléments du diagnostic et les grandes orientations du PADD ont bien été présentés au public. Par ailleurs, si les requérants se prévalent de ce que l'information diffusée par voie de bulletin municipal n'a été assurée qu'une à deux fois par an et qu'elle n'a pas comporté de détails sur les parcelles qui ont été classées en zone inconstructible, il ressort de la délibération du 26 juin 2014 que seule une information générale portant sur les grandes étapes du projet devait être assurée par cette voie, durant toute la durée de la révision, ce qui a bien été le cas. Enfin, la circonstance qu'aucune observation n'a été consignée sur le registre, que seulement une cinquantaine de personnes ont été présentes à la réunion publique, et que seulement une centaine de demandes individuelles écrites ont été réceptionnées en mairie, ne suffit pas à traduire une absence de respect des modalités de la concertation telles que fixées par la délibération du 26 juin 2014. Par suite le moyen tiré de ce que la concertation préalable aurait été irrégulière doit être écarté.
En ce qui concerne l'enquête publique :
S'agissant des modalités de l'enquête publique :
7. Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : (...) - entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l'audition utile ; - organiser, sous sa présidence, toute réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-9 du même code : " Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête ". Aux termes de l'article R. 123-13 du même code : " Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête, (...). En outre, les observations écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que l'ouverture de l'enquête publique a été prescrite par arrêté du président de la communauté d'agglomération le 23 mai 2019, que l'enquête s'est déroulée du 25 juin au 26 juillet 2019, et que suite à la demande formulée par le commissaire-enquêteur, sur le fondement de l'article L. 123-9 du code de l'environnement, elle a été prolongée de 15 jours soit jusqu'au 10 août 2019. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur du 30 septembre 2019, qui n'est pas utilement contredit, que 6 permanences ont été tenues dans une salle spécifiquement aménagée, dont deux supplémentaires pendant la période de prolongation, pour répondre à l'affluence du public, et que 15 à 20 personnes ont été reçues par le commissaire enquêteur à chacune de ces permanences. En outre, une centaine d'observations ont été consignées sur le registre papier d'enquête, 94 sur le registre dématérialisé et de nombreuses demandes écrites individuelles ont été reçues à la mairie d'Ustaritz. Dans ces conditions, et alors que comme l'a relevé à juste titre le tribunal, les dispositions précitées des articles L. 123-13 et R. 123-13 du code de l'environnement n'imposent pas au commissaire enquêteur de recevoir toute personne qui formulerait une demande en ce sens, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'enquête publique aurait été irrégulière du fait que de nombreuses personnes n'ont pu être reçues par le commissaire enquêteur.
S'agissant de l'avis du commissaire enquêteur :
9. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. ".
10. Il ressort de l'avis rendu par le commissaire enquêteur le 30 septembre 2019, que ce dernier a synthétisé les avis et observations recueillis des personnes publiques associées et du public, a présenté les points négatifs et positifs du projet et a motivé son avis favorable au projet, tout en formulant deux recommandations et deux réserves, de manière précise et circonstanciée. Il a ainsi tenu le rôle de synthèse et d'analyse du projet que lui confèrent les dispositions précitées du code de l'environnement. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'avis du commissaire enquêteur serait insuffisamment motivé et que ses conclusions manqueraient de pertinence doit être écarté.
S'agissant des modifications du projet de PLU postérieurement à l'enquête publique :
11. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme: " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre Il du livre Ier du code de 1'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. " Il résulte de ces dispositions que le projet de révision du plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
12. Il ressort des pièces du dossier que pour tenir compte des avis des personnes publiques associées, des observations du public et des recommandations et réserves du commissaire enquêteur, la collectivité a, postérieurement à l'enquête publique, modifié le projet de PLU en plusieurs points. Il ressort ainsi du tableau récapitulatif des principaux changements intervenus entre l'arrêt du projet de PLU et son approbation, que ces modifications ont porté sur des extensions ou réductions de zonage (UE, UC, 1AUc, 2AU, UY, NS, espaces réservés, espaces boisés classés), la création d'un secteur UYa sur des bâtiments et secteurs d'activités existants permettant leur extension, la modification d'un secteur en zone UY en UYc à vocation commerciale, la création d'une zone UE sur un équipement public existant et pour un projet d'équipement, la création d'une zone UY destinée à une installation de déchets inertes, et la transformation de secteurs bâtis urbains de zones A ou N en secteur UCna. Si le cumul de ces modifications apparait important, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'elles remettraient, pour autant, en cause l'économie générale du projet dès lors qu'elles portent sur des secteurs spécifiques et de superficie limitée et que, si elles atténuent, à la marge, le parti pris d'aménagement des élus locaux visant à réduire les possibilités d'urbanisation de la commune, elles ne le bouleversent pas. Pour ce qui concerne plus spécifiquement la création du secteur UCna, s'il concerne le classement de 46 ha de parcelles correspondant à quelques 180 constructions, il ne représente, comme l'a relevé le tribunal, qu'une superficie de 1,4 % de la surface totale de la commune. Dans ces conditions, et alors qu'il ressort des pièces du dossier que l'ensemble de ces modifications procèdent bien de l'enquête publique, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet de plan modifié aurait dû faire l'objet d'une nouvelle enquête publique.
En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers communautaires :
13. Les appelants reprennent en appel les moyens tirés de la convocation irrégulière des conseillers communautaires à la séance du conseil communautaire du 22 février 2020, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, et de leur insuffisante information en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du même code, et ne font valoir aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation qu'ils ont développée devant le tribunal. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :
14. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : (...) 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; (...) 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; (...)".
S'agissant du diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques :
15. Les appelants soutiennent que le rapport de présentation ne comporte pas de diagnostic réel du territoire dès lors que les plans cadastraux utilisés sont anciens, ne représentent pas la réalité typomorphologique du territoire et qu'ils ne tiennent pas compte de la multitude d'autorisations d'urbanisme délivrées depuis. Toutefois, le rapport de présentation comporte dans sa première partie consacrée au diagnostic, une sous-partie relative à l'analyse de la production de logement et à la consommation de l'espace sur les périodes de 2005/2014 et 2008/2017 qui détaille notamment le potentiel constructible " restant ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les plans cadastraux utilisés seraient erronés ni que les élus locaux n'auraient pas pris en compte l'évolution démographique récente, la CAPB se prévalant d'ailleurs des sursis à statuer opposés aux demandes d'autorisations d'urbanisme dans les zones concernées par un classement en zone inconstructible dans le cadre de la révision du PLU en cours. Dans ces conditions, le rapport de présentation n'est pas insuffisant sur ce point.
S'agissant de la justification des choix retenus :
16. En premier lieu, les appelants soutiennent que le rapport de présentation serait défaillant s'agissant, d'une part, de la justification des choix retenus en matière de besoin en logements et, d'autre part, de la création de nouvelles zones dévolues aux activités économiques, comme l'ont relevé les personnes publiques associées dans leurs avis respectifs sur le projet de plan. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment du tableau récapitulatif des principaux changements intervenus entre l'arrêt du projet de PLU et son approbation que, pour tenir compte de ces avis, la CAPB a apporté les précisions nécessaires et le rapport de présentation a été complété sur ces points.
17. En deuxième lieu, les appelants soutiennent que le rapport de présentation ne comporte pas de justification relative au classement en zones inconstructibles de zones auparavant constructibles et aux raisons ayant conduit, plus spécifiquement, au changement de classement de 159,52 hectares. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte une troisième partie intitulée " Choix et justification du projet " d'une quarantaine de pages dans laquelle sont détaillés les choix retenus et les motifs de délimitation des zones et des règles qui lui sont applicables. Il précise qu'au vu de la structure urbaine très étalée et extensive du territoire, la reconduction des zones urbaines telles que prévues par l'ancien PLU ne pouvait être compatible avec le projet de territoire visant à recentrer l'urbanisation et réduire les consommations d'espaces et indique les propositions de changement de classement en zone N et A, en détaillant les superficies concernées. Il détaille également les modifications qui ont été apportées par la suite, pour tenir compte de l'enquête publique et des avis des personnes publiques associées, et les raisons pour lesquelles le choix s'est porté, pour satisfaire à la fois à l'incompréhension des habitants de voir certains espaces bâtis basculés en zone A ou N et au respect du PADD, sur la création d'une zone UC indicée na (agricole-naturelle) au sein de laquelle seront autorisées la réhabilitation/rénovation des constructions existantes, ainsi que les extensions limitées mais sans autoriser les construction nouvelles. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation serait incomplet sur ces points.
18. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire (...) ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation comporte un paragraphe dédié à la justification des secteurs de taille et de capacité d'accueil limité (STECAL) et précise que trois secteurs Ny (zones d'activités ponctuelles ne pouvant faire l'objet que d'une extension limitée des constructions économiques existantes) sont créés à ce titre. Leurs caractéristiques sont détaillées ainsi que leur caractère limité et donc exceptionnel. Par suite, aucune insuffisance du rapport de présentation ne peut être retenue sur ce point.
En ce qui concerne l'incomplétude du projet d'aménagement et de développement durables :
19. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologique ;/ 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain./ Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles.".
20. Les appelants soutiennent que le PADD est incomplet s'agissant des orientations générales concernant l'équipement commercial. Toutefois, le PADD fixe comme orientation générale l'accompagnement de l'évolution de l'activité économique et prévoit, à ce titre, dans un point dédié, le renforcement des commerces et services existants et leur développement dans les quartiers en expansion, plus particulièrement sur les quartiers de Arrauntz et Herauritze. Il précise également " qu'il y a lieu de faciliter une offre en commerces adaptée et intégrée au bourg ". Il ajoute qu'il s'agit en lien avec le SCOT, dans le cadre de l'objectif relatif au développement des activités économiques et artisanales, " de recenser et envisager de développer les zones d'activités sur le territoire pour développer le bassin d'emploi pour les habitants ". Dans ces conditions, et alors que les dispositions précitées de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ne sauraient être regardées comme imposant de définir des projets et des orientations précises dans tous les domaines énumérés, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PADD serait incomplet s'agissant de la stratégie d'aménagement des différentes polarités commerciales, notamment au regard de l'absence de mention d'une zone d'aménagement commercial de rayonnement intercommunal (ZACOM) identifiée par le SCoT Sud Pays-Basque, zone qui n'est d'ailleurs pas maintenue dans le projet de PLU comme le mentionne le rapport de présentation.
En ce qui concerne la cohérence du règlement du PLU avec le PADD :
21. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
22. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
23. Il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe comme orientations générales d'une part, la mise en œuvre d'une politique environnementale d'urbanisme raisonné en confortant le rôle de centralité du bourg, en réduisant le processus de dispersion de l'habitat et en orientant le développement urbain dans ou aux abords immédiat des emprises urbaines existantes, dans une logique de structuration et d'évitement de l'étalement urbain et d'autre part, la préservation des espaces agricoles et forestiers en permettant le maintien des structures agricoles existantes et la diversification de leurs activités. Le règlement décline ces objectifs en fixant des règles d'urbanisation permissives en zone Ua, qui correspond selon le rapport de présentation à la zone urbaine la plus agglomérée, au contraire de règles plus contraignantes en zone UC, correspondant au développement de la ville plus récent, pavillonnaire, qui " a parsemé le territoire ", ou encore en zone UCna, agricole-naturelle, dans lesquelles les possibilités de construire sont fortement réduites de façon à stopper l'étalement urbain sans pour autant reverser une part trop important du tènement foncier en secteur agricole et naturel. Par ailleurs, s'agissant du règlement applicable en zone agricole, la faculté de permettre une extension nécessaire à l'exploitation agricole, même limitée, n'apparaît pas en incohérence avec l'objectif de diversification des activités agricoles. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement du PLU serait incohérent avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables.
En ce qui concerne l'atteinte au principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :
24. Aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :/ 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; / (...) ".
25. Les appelants reprennent en appel le moyen tiré de ce que le PLU en litige porterait atteinte au principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et ne font valoir aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation qu'ils ont développée devant le tribunal. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
En ce qui concerne la compatibilité du plan local d'urbanisme approuvé avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Sud Pays Basque :
26. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ".
27. Il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
28. Le territoire de la commune d'Ustaritz est couvert par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Sud Pays Basque approuvé par le conseil communautaire le 6 février 2014. Le document d'orientation et d'objectifs (DOO) de ce SCOT fixe, au titre des orientations générales définies en matière de politiques publiques d'aménagement, d'une part, un objectif de développement des centralités et tissus urbains les mieux équipés, de nature à préserver les grands équilibres, en priorisant le " recentrage " de l'urbanisation, et d'autre part, un objectif de préservation des valeurs agricoles, naturelles, paysagères et patrimoniales en valorisant ces espaces et en limitant la dispersion de l'urbanisation empiétant sur ces derniers. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier, pour les motifs détaillés au point 23, que le classement en zone UCna de certains quartiers serait incompatible avec cet objectif. De même, le PLU litigieux qui tend à modérer la consommation d'espaces et classe une certaine quantité de foncier en zone agricole et naturelle, répond aux objectifs du SCOT visant à préserver les espaces agricoles et forestiers, quand bien même certaines parcelles basculées en zone agricole ne seraient pas cultivées, dès lors qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'elles ne présenteraient pas un potentiel agricole. Enfin, si le PLU a prévu une zone Nbd à une distance relativement proche d'une zone ayant vocation à accueillir une installation classée pour la protection de l'environnement, consistant en une installation de stockage de déchets inertes, cette circonstance ne suffit pas pour permettre d'estimer qu'à l'échelle de l'ensemble du territoire, et en prenant en compte l'ensemble des orientations suffisamment précises adoptées, le plan local d'urbanisme contrarie les objectifs que fixe ce schéma. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU en litige avec le SCOT Sud Pays Basque doit être écarté.
En ce qui concerne l'illégalité de la zone UCna nouvellement créée :
29. Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".
30. Il ressort des pièces du dossier que, comme il a été dit précédemment, le règlement du plan local d'urbanisme attaqué a institué une zone UCna correspondant aux " secteurs urbains situés dans des entités naturelles ou agricoles ". Dans cette zone, l'article UC 2 n'autorise, s'agissant des habitations, que les constructions d'annexes à l'habitation dans la limite de 50 m2 d'emprise au sol et située à moins de 20 m de l'habitation existante et les extensions dans la limite de 30% de l'emprise au sol existante et de 50% d'emprise au sol supplémentaire. Il résulte de ce qui a été dit aux points 17 et 23, que ces prescriptions, ayant certes pour effet d'interdire la plupart des constructions nouvelles, répondent cependant au parti d'urbanisme des auteurs du plan local d'urbanisme en litige visant à recentrer l'urbanisation et à préserver les espaces agricoles, tel qu'ils l'ont défini dans les orientations générales et par les objectifs du PADD et qu'ils en ont justifié dans le rapport de présentation. Pour les mêmes raisons, elles n'entrent pas en contradiction avec le rapport de présentation quand bien même ce dernier indique que " le PLU doit (...) permettre d'intégrer une vision urbaine et sociale respectueuse de l'existant ". Enfin, si les requérants soutiennent qu'elles méconnaitraient de manière générale les dispositions de la n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
En ce qui concerne le classement des parcelles des requérants :
31. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
32. Les requérants soutiennent que le classement en zone UCna des parcelles cadastrées section AR n° 560, 562, 641, 644, 645, 646 et 648, dont ils sont propriétaires, n'est pas justifié. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces parcelles sont situées au sud-est de la commune, dans un secteur distant du bourg de près d'un kilomètre et du quartier Saint-Michel d'environ 500 mètres, et séparé de cette centralité par une urbanisation éparse s'implantant le long de la route de Landagoyen. Ce secteur compte une quinzaine de maisons d'habitation et s'ouvre au sud sur de vastes espaces naturels composés essentiellement de boisements. Il ressort des orientations générales du PADD et de leur déclinaison dans le rapport de présentation, que les auteurs du PLU ont souhaité stopper l'urbanisation diffuse pour concentrer l'urbanisation dans les centralités urbaines et les quartiers identifiés comme espaces de développement incontournables eu égard à leur situation et leur niveau d'équipements. Dans le secteur en litige, ce parti d'urbanisme se décline en un classement en zone U du bourg délimité, au sud de la RD 932, par le quartier Saint-Michel, puis un classement en zone UCna de l'urbanisation plus éparse s'étendant le long de la route de Landagoyen, dans laquelle on retrouve les parcelles AR n° 560, 562, 641, 644, 645, 646 et 648. Dans ces conditions, le classement en zone UCna de ces parcelles, qui s'implantent en limite d'une zone densément construite, hors des quartiers à développer identifiés par le PADD, correspond en tout point aux critères du sous-secteur UCna tels que posés et justifiés par les auteurs du PLU dans le rapport de présentation, en cohérence avec les orientations générales du PADD. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
33. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mme B... et M. C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande d'annulation du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Ustaritz. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par ces derniers doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
34. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme B... et, en tout état de cause, par M. C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Pays Basque au même titre. Aucune somme ne peut en revanche être mise à la charge de M. C..., intervenant à l'instance qui n'a pas la qualité de partie à cette instance.
DECIDE
Article 1er : L'intervention de M. C... est admise.
Article 2 : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 3 : Mme B... versera une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la communauté d'agglomération Pays Basque est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B..., à M. A... C... et à la communauté d'agglomération Pays Basque.
Une copie en sera adressée à la commune d'Ustaritz.
Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, présidente,
M. Sébastien Ellie, premier conseiller,
Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2023.
La rapporteure,
Héloïse E...La présidente,
Elisabeth Jayat
La greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00225
