Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Arcos a demandé au tribunal administratif de Paris d'enjoindre, sous astreinte, au ministre de la transition écologique, en application de son article 10.2, de modifier le contrat de concession, conclu le 29 janvier 2016 avec l'Etat en vue de la construction et l'exploitation de l'autoroute de contournement ouest de Strasbourg, afin de décaler d'un an le calendrier de réalisation du projet, pour prendre en compte les conséquences des décisions des 20 et 26 septembre 2017 suspendant les travaux préparatoires de déboisement sur les parcelles situées sur le territoire des communes de Vendenheim, Kolbsheim et d'Ernolsheim-Bruche, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 125 863 456,80 euros toutes taxes comprises, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation à compter du 31 décembre 2018, en réparation du préjudice que lui auraient causé les décisions des 20 et 26 septembre 2017.
Par un jugement n° 1909074/3-2 du 9 décembre 2020, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 février 2021 et 18 novembre 2021, la société Arcos, représentée par Me Laloum, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Paris du 9 décembre 2020 ;
2°) de condamner l'Etat au versement de la somme de 104 886 214 euros hors taxes, soit 125 863 456,80 euros toutes taxes comprises, augmentée des intérêts moratoires à compter du 31 décembre 2018, avec capitalisation de ces intérêts ;
3°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique, sous astreinte, de modifier le contrat de concession de façon à tenir compte du décalage du calendrier de réalisation du projet d'une année, induit par la décision de suspension ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la minute du jugement n'a pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en ne communiquant pas son mémoire du 28 septembre 2020 ;
- les premiers juges ont irrégulièrement procédé à une substitution de motifs ;
- la décision de suspension des travaux de déboisement est entachée d'illégalités fautives susceptibles d'engager la responsabilité contractuelle de l'Etat ;
- elle a été prise par une autorité incompétente dans la mesure où l'Etat, en sa qualité de concédant, ne disposait pas du pouvoir de suspendre les travaux ;
- elle méconnait les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ;
- elle méconnaît les dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement ;
- l'Etat, en suspendant les travaux de déboisement, a méconnu son devoir de loyauté contractuelle ;
- subsidiairement, la responsabilité contractuelle sans faute de l'Etat peut être engagée sur le fondement du " fait du prince " ;
- le lien de causalité directe entre le préjudice subi et la décision de suspension prise par l'Etat est établi ;
- le départ des quelques " zadistes " occupant les lieux en août 2017 était envisageable avec une simple intervention des forces de police ;
- elle avait respecté l'ensemble des prescriptions de l'arrêté du 24 janvier 2017 en ce qui concerne, notamment, le colmatage des gîtes ;
- elle disposait de la maîtrise foncière des terrains à déboiser ;
- dès lors que le retard pris par le chantier n'est pas imputable à la société Arcos, elle est fondée à demander, dans le cadre des stipulations de l'article 10.2 du contrat de concession, que le délai de réalisation des missions de conception et de construction de l'autoroute soit prolongé d'une année, et à soutenir que cette modification du contrat ne nécessite pas de remise en concurrence du contrat et ne méconnait pas l'article L. 122-4 du code de la voirie routière ;
- son préjudice présente un caractère certain et est suffisamment établi ;
- le préjudice financier subi par le groupement concepteur-constructeur s'élève à 82 257 856,80 euros en tenant compte des moyens mobilisés pour les opérations de déboisement des mois de septembre et octobre 2017, des moyens matériels et humains mobilisés pendant la prolongation d'un an de la durée de réalisation du projet, du renchérissement des missions de conception et construction de l'ouvrage, de l'augmentation du coût des garanties requises pour l'exécution de ces missions, de l'impossibilité d'affecter le personnel d'encadrement à d'autres opérations pendant la durée de la prolongation d'un an et des frais engagés pour la rédaction de la réclamation préalable ;
- son préjudice financier propre s'élève à 42 480 000 euros par comparaison entre le modèle financier de référence et un modèle financier prenant en compte un retard d'une année ; ce préjudice est constitué de l'impact du décalage d'une année sur les recettes d'exploitation, les coûts supportés durant la construction de l'ouvrage, les coûts supportés en phase d'exploitation-maintenance, les taxes opérationnelles, les frais financiers, l'impôt sur les sociétés et les charges financières externes ;
- le préjudice financier subi par le groupement exploitant-mainteneur s'élève à 1 125 600 euros et est constitué de la réévaluation de son forfait durant la phase précédant l'exploitation et de la perte nette de sa rémunération forfaitaire durant la première année d'exploitation ;
- elle s'en remet à la sagesse de la Cour en ce qui concerne la désignation d'un expert.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 septembre 2021, la ministre de la transition écologique conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à la désignation d'un expert afin de procéder à l'évaluation du préjudice.
Elle soutient que :
- le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité ;
- les courriers électroniques de l'Etat adressés les 20 et 26 septembre 2017 au président de la société Vinci autoroutes, évoquant la suspension des travaux de déboisement, ne présentaient aucun caractère contraignant et avaient simplement pour objet de prendre acte d'une situation de fait et d'informer le concessionnaire que la situation pouvait dégénérer ;
- l'Etat n'a jamais notifié un ordre de suspension des travaux de déboisement ;
- à supposer que ces courriers électroniques présentent un caractère décisoire, ils ne sont entachés d'aucune illégalité fautive ;
- la responsabilité contractuelle pour faute de l'Etat ne peut donc pas être engagée ;
- les conditions d'engagement de la responsabilité contractuelle sans faute de l'Etat en raison du " fait du prince " ne sont pas davantage réunies ;
- la société Arcos se trouvait, en tout état de cause, dans l'impossibilité matérielle et juridique de réaliser les travaux de déboisement en septembre 2017 ;
- il n'y a donc pas de lien de causalité direct entre le préjudice allégué et le fait imputable à l'Etat ;
- la société Arcos a commis des fautes exonératoires de la responsabilité de l'Etat ;
- à supposer que la responsabilité de l'Etat soit engagée, les préjudices subis ne peuvent être déterminés sans qu'il soit procédé à une expertise ;
- ils ne présentent aucun caractère de certitude ;
- le retard dans le déroulement des travaux n'étant pas dû à une cause extérieure au concessionnaire et totalement hors de son contrôle, la société Arcos ne peut se prévaloir de l'article 10.2 du contrat de concession pour obtenir un report d'un an de la date de mise en service de l'autoroute.
Par une ordonnance du 12 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 novembre 2022 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement,
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme d'Argenlieu,
- les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique,
- les observations de Me Chanel et de Me Clement pour la société Arcos.
La société Arcos a présenté une note en délibéré, enregistrée le 19 octobre 2023.
Considérant ce qui suit :
1. Par un contrat de concession conclu le 29 janvier 2016, l'Etat a confié à la société Arcos la construction et l'exploitation de l'autoroute de contournement ouest de Strasbourg (A 355), dont la mise en service était prévue, aux termes du contrat, le 30 septembre 2020. La construction de l'ouvrage comprenait la réalisation de travaux préparatoires puis de travaux définitifs ainsi qu'une phase finale de tests. Les travaux préparatoires portaient sur des sondages géotechniques, des diagnostics archéologiques préventifs et les déboisements associés, des fouilles archéologiques et le dévoiement des travaux devant être exécutés. Le périmètre du projet était réparti sur le territoire de vingt-deux communes. En vue de procéder à la réalisation de ces travaux préparatoires, la société Arcos a obtenu, par deux arrêtés des 16 et 24 janvier 2017, délivrés respectivement par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et par le préfet du Bas-Rhin, l'autorisation de déroger à la protection stricte d'espèces protégées. La société Arcos devait mener ces travaux de déboisement, entre le 1er septembre et le 15 octobre 2017 pour des motifs d'ordre écologique, notamment dans la partie nord du projet, dans le massif du Krittwald sur le territoire de la commune de Vendenheim, et dans la partie sud du projet, dans la vallée de la Bruche sur le territoire des communes de Kolbsheim et d'Ernolsheim-Bruche. Par deux courriers électroniques des 20 et 26 septembre 2017, adressés au président de la société Vinci autoroutes, actionnaire indirect de la société Arcos, le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer du ministère de la transition écologique a sollicité la suspension des travaux de déboisement. Estimant que cette suspension l'avait empêchée de réaliser ces travaux aux dates prévues, retardant ainsi le projet d'un an, la société Arcos a adressé au ministère de la transition écologique, le 31 décembre 2018, une demande préalable tendant, d'une part, à ce que le contrat de concession soit modifié pour reporter d'un an le calendrier de réalisation de l'opération, d'autre part, au versement de la somme de 125 863 456,80 euros TTC en réparation du préjudice subi du fait des décisions des 20 et 26 septembre 2017. Le ministre n'a pas apporté de réponse expresse à cette demande préalable. Par un jugement du 9 décembre 2020, dont la société Arcos relève appel, le tribunal administratif de Paris, saisi dans les mêmes termes que la réclamation préalable du 31 décembre 2018, a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, l'article R. 741-7 du code de justice administrative prévoit que : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". L'article 5 du décret du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, applicable à la date du jugement attaqué, disposait que : " Par dérogation aux articles R. 741-7 à R. 741-9 du code de justice administrative, la minute de la décision peut être signée uniquement par le président de la formation de jugement. ". Or, il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par la présidente de la formation de jugement, conformément à ces dispositions. Le moyen doit donc être écarté.
3. En deuxième lieu, la circonstance que les premiers juges n'ont pas communiqué au ministre le mémoire produit par la société Arcos le 28 septembre 2020 n'affecte pas le respect du caractère contradictoire de la procédure à l'égard de cette dernière, et ne saurait, dès lors, être utilement contestée par elle. Le moyen doit donc être écarté.
4. En dernier lieu, il ressort du jugement attaqué que, pour écarter la responsabilité de l'Etat, le tribunal administratif a estimé, en se fondant notamment sur un communiqué de presse du ministre de la transition écologique et de la ministre chargée des transports du 3 octobre 2017, produit par la société Arcos elle-même le 23 juillet 2020, que la suspension des travaux de déboisement était la conséquence d'une décision, révélée par les courriers électroniques envoyés les 20 et 26 septembre 2017 au nom de l'Etat, agissant comme autorité concédante, dans le cadre de l'exécution du contrat, prise pour des motifs liés à la protection de la biodiversité, plutôt que pour les motifs " politiques " allégués par la société Arcos. Le tribunal administratif a en outre estimé que le projet envisagé par le concessionnaire souffrait, à l'été 2017, de nombreuses lacunes révélées par le dossier de demande d'autorisation environnementale unique, entièrement imputables à la défaillance de la société Arcos. En se fondant sur ces motifs, le tribunal auquel il revenait de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il était saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, les moyens qui lui paraissaient infondés, au vu de l'argumentation qu'il incombait à la société Arcos de présenter au soutien de ses prétentions, n'a procédé à aucune substitution de motifs, mais s'est borné à relever que la société Arcos ne remplissait pas les conditions de la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique. Le moyen doit donc être écarté.
Sur les conclusions de la société Arcos à fin d'indemnisation :
5. Il résulte de l'instruction que pour procéder à la réalisation des travaux de déboisement, la société Arcos a été autorisée, par un arrêté du 24 janvier 2017 du préfet du Bas-Rhin, modifié le 20 février 2018, à déroger aux interdictions édictées au titre des espèces protégées. Cet arrêté imposait à la société Arcos, avant de déboiser, de procéder à des investigations complémentaires afin de vérifier la présence, dans les arbres, de gites arboricoles et/ou de micro-habitats potentiellement favorables aux chiroptères, de recenser les arbres à gîtes potentiels et de les marquer par un repère visuel, de faire réaliser, avant l'abattage, une recherche endoscopique par une équipe d'écologues grimpeurs chargés de soulever toutes les écorces décollées, puis de colmater les gîtes après l'envol, au crépuscule, des chiroptères présents et, enfin, de procéder à l'arrachage du lierre présent deux mois avant la coupe de l'arbre.
6. S'agissant tout d'abord du recensement des arbres à gîtes potentiels pouvant accueillir des chiroptères, il résulte de l'étude établie par la Ligue de protection des oiseaux le 10 avril 2018, que le recensement aurait impérativement dû être réalisé entre les mois de novembre et de mars, afin que la présence de feuilles ne rende pas impossible le dénombrement correct des cavités et autres caractéristiques recherchées, alors que la société Arcos a effectué son inventaire durant l'été 2017. Il résulte également de cette étude, réalisée à la suite de sorties effectuées sur le terrain les 20 décembre 2017 et 31 mars 2018, que le secteur de la Bruche, d'une surface d'environ 15 hectares, plus particulièrement concerné par les opérations de déboisement puisque se situant sur le chemin devant permettre le terrassement de la zone préalablement à la mise en place de la piste de chantier, comportait, ce que ne conteste pas la société Arcos, au minimum cent-soixante-neuf arbres " à enjeux ", dont quatre-vingt-seize à lierre, soit environ dix arbres remarquables par hectare. Pourtant, le recensement réalisé entre le 1er et le 4 août 2017 par le bureau d'études Audicce, mandaté par la société Arcos, et repris dans le compte rendu de terrain du 9 août 2017, faisait uniquement état, dans le secteur de la Bruche, de quarante-deux arbres " à enjeux " dont deux seulement comportaient du lierre. Dans ces conditions, l'appelante ne disposait pas, à la date où les travaux de déboisement ont été suspendus, d'un décompte réaliste des arbres à gîtes potentiels.
7. S'agissant ensuite des opérations de colmatage des cavités et d'arrachage du lierre, il résulte des différentes pièces de l'enquête pénale menée, entre les mois de novembre 2017 et de mai 2018, par un agent assermenté du service affectataire de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage à la suite d'une plainte déposée par l'association " Alsace Nature ", au cours de laquelle trois personnes intervenant pour le compte de la société Arcos ont été auditionnées, que de nombreux arbres comportaient des cavités, des fissures, et de l'écorce décollée, susceptibles de caractériser la présence de chiroptères, sans qu'aucun élément ne permette de dire que les cavités auraient été colmatées ou obstruées. Du reste, le bureau d'études Audicce a reconnu le 9 août 2017, dans son compte rendu de terrain, que tous les arbres n'avaient pu être inspectés compte tenu de leur état qui, selon lui, empêchait les écologues de grimper, alors qu'aucune nacelle n'avait été prévue sur le site, et qu'ainsi, l'inspection ne pouvait intervenir qu'après l'abattage. Il résulte d'ailleurs des pièces de l'enquête pénale qu'au moment du démarrage des opérations de déboisement, des consignes avaient été données par la société Arcos, d'abattre les arbres marqués comme étant " à enjeux " après les avoir secoués pour faire sortir les chiroptères éventuellement présents, de les coucher soigneusement puis de les confier à un écologue pour procéder aux vérifications. Le bureau d'études Audicce a également reconnu qu'alors que l'arrachage du lierre devait, en vertu de l'arrêté du 24 janvier 2017, être effectué au moins deux mois avant les travaux, ou à compter du 1er septembre 2017 comme l'avait indiqué la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) dans un courrier électronique du 1er août 2017, celui-ci n'avait en tout état de cause pas encore été réalisé au moment de démarrer le déboisement, la société Arcos s'étant contentée de procéder à un arrachage du lierre à la base de l'arbre uniquement. Dans ces conditions, l'appelante n'avait pas, au moment où elle envisageait de débuter les opérations de déboisement, préparé les arbres de manière à limiter les impacts générés par les abattages sur les chiroptères présents, qui appartenaient aux espèces protégées.
8. Il résulte de ce qui précède que la société Arcos n'avait pas, à la date où les travaux de déboisement ont été suspendus, pris les mesures préalables à l'abattage des arbres, prévues par l'arrêté du 24 janvier 2017. Par suite, elle n'était pas en mesure, à cette date, de démarrer ces travaux. Ainsi, à supposer même que ces travaux n'aient pas été suspendus, elle n'aurait en tout état de cause pas été en mesure de les achever avant le 15 octobre 2017. Dans ces conditions, et alors même que d'autres circonstances de fait auraient également pu faire obstacle au démarrage des travaux, les conclusions de la société Arcos tendant à ce que l'Etat soit condamné à l'indemniser des conséquences du retard pris par l'opération, doivent, en l'absence de lien de causalité direct et certain entre la décision suspendant les opérations de déboisement et le préjudice qu'elle soutient avoir subi du fait de ce retard, être rejetées.
Sur les conclusions de la société Arcos à fin d'injonction :
9. Aux termes de l'article 10 de la convention de concession : " 10.1 La mise en service de l'autoroute intervient au plus tard 56 (cinquante-six) mois après l'entrée en vigueur du contrat de concession. 10.2 En cas de retard dans le déroulement des procédures, études et travaux pour une cause extérieure au concessionnaire et totalement hors de son contrôle, la date mentionnée à l'article 10.1 ci-dessus est reportée s'il apparaît que le concessionnaire a mis en œuvre tous les moyens qui étaient ou auraient dû raisonnablement être à sa disposition pour faire face aux conséquences de ladite cause (...) ".
10. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que le retard dans le déroulement des travaux est la conséquence directe des défaillances de la société Arcos. Ainsi, ce retard n'est pas dû à une cause extérieure à cette société et totalement hors de son contrôle. Les conditions fixées par l'article 10.2 du contrat de concession n'étaient par suite pas réunies. Les conclusions à fin d'injonction doivent donc en tout état de cause être rejetées.
11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à une expertise, que la société Arcos n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société Arcos est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Arcos et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Niollet, président-assesseur,
- M. Pages, premier conseiller,
- Mme d'Argenlieu, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 novembre 2023
.
La rapporteure,
L. d'ARGENLIEULe président,
J-C. NIOLLET
La greffière,
E. TORDO
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21PA00641
