Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 mars et 31 octobre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Le Cercle Lafay demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision implicite de rejet née le 28 février 2024 du silence gardé par le Premier Ministre sur sa demande tendant à la modification de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale ;
2°) d'enjoindre au Premier Ministre de modifier l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale dans la mesure des motifs de l'annulation retenus ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la décision du 29 mai 2024 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Le Cercle Lafay ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale confie aux organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général le contrôle de l'application des dispositions du code de la sécurité sociale par les employeurs, les travailleurs indépendants ainsi que toute personne qui verse des cotisations ou contributions auprès de ces organismes, les agents chargés du contrôle, assermentés et agréés, ayant qualité pour dresser, en cas d'infraction à ces dispositions, des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire. Ces agents sont également compétents, en vertu des articles L. 8271-1 et L. 8271-1-2 du code du travail, pour rechercher et constater, dans la limite de leurs compétences en la matière, les infractions constitutives de travail illégal mentionnées à l'article L. 8211-1 de ce code. L'article L. 8271-6-4 du même code prévoit en outre que, dans les conditions qu'il définit, les procès-verbaux relevant une infraction constitutive de travail illégal dressés par l'ensemble des agents compétents pour ce faire, dont la liste figure à l'article L. 8271-1-2, sont communiqués pour mise en recouvrement des cotisations et contributions qui leur sont dues aux organismes de recouvrement. L'association Le Cercle Lafay demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Premier Ministre refusant de modifier, sur les points qu'elle conteste, les règles de procédure applicables à ces contrôles en cas de recherche ou de constat d'infraction constitutive de travail illégal figurant à l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale.
2. L'article L. 243-7-1 A du code de la sécurité sociale dispose que : " A l'issue d'un contrôle effectué en application de l'article L. 243-7, l'agent chargé du contrôle adresse à la personne contrôlée une lettre mentionnant, s'il y a lieu, les observations constatées au cours du contrôle et engageant la période contradictoire préalable à l'envoi de toute mise en demeure ou avertissement en application de l'article L. 244-2 ou à toute mise en œuvre des procédures de recouvrement mentionnées à l'article L. 133-8-7. Dans ce dernier cas, la lettre vaut notification des sommes versées à tort et procède à l'invitation prévue au premier alinéa du même article L. 133-8-7. / La durée de la période contradictoire peut être prolongée sur demande de la personne contrôlée reçue par l'organisme avant l'expiration du délai initial, à l'exclusion des situations où est mise en œuvre la procédure prévue à l'article L. 133-8-7 ou en cas de constat des infractions mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 du code du travail ". L'article L. 8211-1 du code du travail prévoit que : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / 2° Marchandage ; / 3° Prêt illicite de main-d'œuvre ; / 4° Emploi d'étranger non autorisé à travailler ; / 5° Cumuls irréguliers d'emplois ; / 6° Fraude ou fausse déclaration prévue aux articles L. 5124-1 et L. 5429-1 ". Aux termes de l'article L. 8221-1 du même code : " Sont interdits : / 1° Le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 ; / 2° La publicité, par quelque moyen que ce soit, tendant à favoriser, en toute connaissance de cause, le travail dissimulé ; / 3° Le fait de recourir sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé. "
3. En premier lieu, aux termes du I de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale : " I.- Tout contrôle effectué en application de l'article L. 243-7 est précédé, au moins trente jours avant la date de la première visite de l'agent chargé du contrôle, de l'envoi par l'organisme effectuant le contrôle des cotisations et contributions de sécurité sociale d'un avis de contrôle. / Toutefois, l'organisme n'est pas tenu à cet envoi dans le cas où le contrôle est effectué pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l'article L. 8221-1 du code du travail. Dans ce dernier cas, si l'organisme entend poursuivre le contrôle sur d'autres points de la réglementation, un avis de contrôle est envoyé selon les modalités définies au premier alinéa. / (...) Cet avis fait état de l'existence d'un document intitulé " Charte du cotisant contrôlé " présentant à la personne contrôlée la procédure de contrôle et les droits dont elle dispose pendant son déroulement et à son issue, sur le fondement du présent code. Il précise l'adresse électronique où ce document approuvé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de l'agriculture, est consultable et indique qu'il est adressé au cotisant sur sa demande. Les dispositions contenues dans la charte sont opposables aux organismes effectuant le contrôle ". Le II du même article précise qu'il est fait mention dans cet avis du droit de la personne contrôlée de se faire assister du conseil de son choix pendant le contrôle.
4. Ces dispositions permettent à l'organisme effectuant le contrôle des cotisations et contributions de sécurité sociale de ne pas envoyer, lorsque le contrôle est effectué pour rechercher des infractions constitutives de travail dissimulé, l'avis de contrôle qui, hormis dans ce cas, précède d'au moins trente jours la date de la première visite de l'agent chargé du contrôle. Eu égard au risque de dissimulation inhérent aux infractions en cause, nécessitant que leur recherche puisse être menée par des contrôles inopinés, la différence de traitement instituée entre les personnes faisant l'objet d'un tel contrôle et les autres personnes contrôlées repose sur une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la norme, qui vise à réprimer la fraude en matière de protection sociale, et n'est en tout état de cause pas manifestement disproportionnée. Elle ne méconnaît donc pas le principe d'égalité. En outre, si l'absence d'envoi de l'avis de contrôle implique nécessairement que les indications qu'il comporte sur l'existence de la " Charte du cotisant contrôlé " et sur les modalités selon lesquelles ce document peut être consulté ne soient pas non plus données avant le début des opérations de contrôle, il n'en résulte nullement, contrairement à ce qui est soutenu, que ces informations ne pourraient être données à compter de ce moment-là.
5. En deuxième lieu, le II de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale dispose que : " (...) Sauf dans le cas où le contrôle est réalisé pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l'article L. 8221-1 du code du travail ou lorsqu'est constatée la situation d'obstacle à l'accomplissement des fonctions des agents de contrôle prévue à l'article L. 243-12-1 du présent code, l'agent chargé du contrôle propose à la personne contrôlée ou à son représentant légal, avant d'adresser la lettre d'observations mentionnée au III, une information sous la forme d'un entretien afin de lui présenter, le cas échéant, les constats susceptibles de faire l'objet d'une observation ou d'un redressement (...) ".
6. Eu égard à la nature particulière des infractions constitutives de travail dissimulé, et alors par ailleurs que la procédure contradictoire est ensuite ouverte par l'envoi de la lettre d'observations, la différence de traitement instituée entre les personnes ayant fait l'objet d'un contrôle pour rechercher ces infractions, auxquelles il n'est pas proposé d'entretien pour les informer des constats le cas échéant susceptibles de faire l'objet d'une observation ou d'un redressement, et les autres personnes contrôlées, qui se voient proposer un tel entretien, repose sur une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la norme et qui n'est en tout état de cause pas manifestement disproportionnée. Elle ne méconnaît donc pas le principe d'égalité.
7. En troisième lieu, le III de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale prévoit que : " A l'issue du contrôle ou lorsqu'un constat d'infraction de travail dissimulé a été transmis en application des dispositions de l'article L. 8271-6-4 du code du travail afin qu'il soit procédé à un redressement des cotisations et contributions dues, les agents chargés du contrôle mentionnés à l'article L. 243-7 communiquent au représentant légal de la personne morale contrôlée ou au travailleur indépendant une lettre d'observations datée et signée par eux mentionnant l'objet du contrôle réalisé par eux ou par d'autres agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du code du travail, le ou les documents consultés, la période vérifiée, le cas échéant, la date de la fin du contrôle et les observations faites au cours de celui-ci. / Lorsqu'une infraction mentionnée à l'article L. 8221-1 du code du travail a été constatée, la lettre d'observations mentionne en outre, le cas échéant : / 1° La référence au document prévu à l'article R. 133-1 ou les différents éléments listés au premier alinéa de cet article lorsque l'infraction a été constatée à l'occasion du contrôle réalisé par eux ; / 2° La référence au document mentionné à l'article R. 133-1 ainsi que les faits constatés par les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du code du travail lorsque le constat d'infraction de travail dissimulé a été transmis en application des dispositions de l'article L. 8271-6-4 du code du travail. / Les observations sont motivées par chef de redressement. A ce titre, elles comprennent les considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement et, le cas échéant, l'indication du montant des assiettes correspondant, ainsi que pour les cotisations et contributions sociales l'indication du mode de calcul et du montant des redressements et des éventuelles majorations et pénalités définies aux articles L. 243-7-2, L. 243-7-6 et L. 243-7-7 qui sont envisagés. Les observations sont faites au regard des éléments déclarés à la date d'envoi de l'avis de contrôle (...) ". L'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale dispose que : " I.- Lorsqu'un procès-verbal de travail dissimulé a été établi par les agents chargés du contrôle mentionnés au premier alinéa de l'article L. 243-7 du présent code ou à l'article L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime, ou transmis aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-1 du présent code et à l'article L. 723-3 du code rural et de la pêche maritime en application de l'article L. 8271-6-4 du code du travail, l'agent chargé du contrôle remet, en vue de la mise en œuvre par l'organisme de recouvrement de la procédure prévue au II, à la personne contrôlée un document constatant cette situation et comportant l'évaluation du montant des cotisations et contributions éludées, des majorations prévues à l'article L. 243-7-7 du présent code et, le cas échéant, des majorations et pénalités afférentes, ainsi que du montant des réductions ou exonérations de cotisations ou contributions sociales dont a pu bénéficier le débiteur annulées en application du deuxième alinéa de l'article L. 133-4-2. (...) ". L'article R. 133-1 du même code prévoit que : " Outre les mentions prévues au I de l'article L. 133-1, le document prévu au même article mentionne la période concernée, les faits constatés et, lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article L. 8271-6-4 du code du travail, l'auteur du constat. (...) "
8. Il résulte de l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale lui-même que le législateur n'a pas entendu prévoir que le procès-verbal de travail dissimulé, lorsqu'il en a été établi un, soit remis à la personne contrôlée avant la mise en recouvrement des cotisations et contributions éludées et des majorations et pénalités correspondantes, ni qu'elle soit mise à même d'en faire la demande. Dès lors, l'association requérante ne peut utilement soutenir que l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, en tant qu'il ne prévoit pas cette communication, méconnaîtrait le principe général des droits de la défense. Le moyen tiré de l'atteinte qui serait portée aux droits garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 est irrecevable, faute d'avoir été présenté dans un mémoire distinct et motivé ainsi que l'exige l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. L'association requérante n'est par ailleurs pas fondée à soutenir que les dispositions citées au point 7 méconnaîtraient l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que la lettre d'observations prévue au III de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, dont l'envoi ouvre la période contradictoire, comporte l'ensemble des éléments permettant à la personne contrôlée de se défendre utilement, y compris, lorsque l'infraction a été constatée à l'occasion du contrôle réalisé par les agents mentionnés à l'article L. 243-7, la référence au document mentionné au I de l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale et remis dans une telle situation à la personne contrôlée ou les différents éléments que ce document doit mentionner et dont le premier alinéa de cet article dresse la liste, ou, lorsque le constat d'infraction de travail dissimulé a été transmis en application des dispositions de l'article L. 8271-6-4 du code du travail, la référence à ce document ainsi que la mention des faits constatés par les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du code du travail.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association Le Cercle Lafay doivent être rejetées. Ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Le Cercle Lafay est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Le Cercle Lafay, au Premier ministre, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 mai 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Édouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, Mme Isabelle Tison, conseillers d'Etat ; M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 6 juin 2025.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Cyril Noël
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
