Vu la procédure suivante :
L'association Les amis des moulins de la Mayenne, l'association Les riverains de l'Erve, de la Vaige et du Treulon, l'association Les moulins du Morvan et de la Nièvre et l'association de sauvegarde du bassin de la Seiche et de son patrimoine ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 4 octobre 2018 du conseil d'administration de l'agence de l'eau Loire - Bretagne en tant qu'elle approuve l'objectif n° 3, intitulé " Restaurer la continuité écologique de manière coordonnée sur un bassin versant ", de l'enjeu prioritaire n° 1, intitulé " La qualité des milieux aquatiques et la biodiversité associées ", du 11ème programme d'intervention, ainsi que la décision du 18 janvier 2019 rejetant leur recours gracieux dirigé, dans cette mesure, contre cette délibération.
Par un jugement n° 1900975 du 23 février 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande, après avoir admis les interventions de l'association de défense et de sauvegarde de la Colmont et de ses affluents, l'association de sauvegarde des moulins de la Loire, le syndicat des exploitants de plans d'eau, de cours d'eau de la Mayenne et de la Sarthe, l'association des moulins du Poitou, l'association de sauvegarde des moulins de Creuse, l'association de sauvegarde des moulins et rivières de la Sarthe, l'association des étangs de France Nivernais Morvan, l'association des moulins de l'Anjou, l'association de moulins en Saône-et-Loire, l'association de sauvegarde des moulins bretons, l'association départementale des amis des moulins de l'Indre, l'association d'actions solidaires de défense civiques des propriétés des cours d'eau, des milieux aquatiques et de la nature, l'association des moulins du Finistère, l'association de défense et de sauvegarde de la vallée de l'Oudon, l'association des amis des moulins du Cher, l'association des amis de la Sèvre nantaise et affluents, l'association régionale des amis des moulins du bocage vendéen et de la Gâtine, l'association des amis des moulins d'Eure-et-Loir, l'association des riverains et des moulins des Côtes d'Armor, l'association de sauvegarde des moulins à eau de Loir-et-Cher et des départements limitrophes, l'association des amis des moulins de Loire Atlantique, l'association de Chailland-sur-Ernée, l'association vendéenne des amis des moulins, l'association des moulins de Touraine, l'association des riverains et éclusiers des Deux-Sèvres et l'association des moulins 61.
Par un arrêt n° 21VE01199 du 30 juin 2023, la cour administrative d'appel de Versailles a, après avoir admis l'intervention de la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, rejeté l'appel formé contre ce jugement par l'association Les amis des Moulins de la Mayenne, l'association Les riverains de l'Erve, de la Vaige et du Treulon, l'association Les moulins du Morvan et de la Nièvre, l'association de sauvegarde du bassin de la Seiche et de son patrimoine, l'association de défense et de sauvegarde de la Colmont et de ses affluents, l'association de sauvegarde des moulins de la Loire, le syndicat des exploitants de plans d'eau, de cours d'eau de la Mayenne et de la Sarthe, l'association des moulins du Poitou, l'association de sauvegarde des moulins de Creuse, l'association de sauvegarde des moulins et rivières de la Sarthe, l'association des étangs de France Nivernais Morvan, l'association des moulins de l'Anjou, l'association de moulins en Saône-et-Loire, l'association de sauvegarde des moulins bretons, l'association départementale des amis des moulins de l'Indre, l'association d'actions solidaires de défense civiques des propriétés des cours d'eau, des milieux aquatiques et de la nature, l'association des moulins du Finistère, l'association de défense et de sauvegarde de la vallée de l'Oudon, l'association des amis des moulins du Cher, l'association des amis de la Sèvre nantaise et affluents, l'association régionale des amis des moulins du bocage vendéen et de la Gâtine, l'association des amis des moulins d'Eure-et-Loir, l'association des riverains et des moulins des Côtes d'Armor, l'association de sauvegarde des moulins à eau de Loir-et-Cher et des départements limitrophes, l'association des amis des moulins de Loire Atlantique, l'association de Chailland-sur-Ernée, l'association vendéenne des amis des moulins, l'association des moulins de Touraine, l'association des riverains et éclusiers des Deux-Sèvres et l'association des moulins 61.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 août et 30 novembre 2023 et le 15 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, l'association Les amis des Moulins de la Mayenne, l'association Les riverains de l'Erve, de la Vaige et du Treulon, l'association Les moulins du Morvan et de la Nièvre, l'association de sauvegarde du bassin de la Seiche et de son patrimoine, l'association de défense et de sauvegarde de la Colmont et de ses affluents, l'association de sauvegarde des moulins de la Loire, le syndicat des exploitants de plans d'eau, de cours d'eau de la Mayenne et de la Sarthe, l'association des moulins du Poitou, l'association de sauvegarde des moulins de Creuse, l'association de sauvegarde des moulins et rivières de la Sarthe, l'association des étangs de France Nivernais Morvan, l'association des moulins de l'Anjou, l'association de moulins en Saône-et-Loire, l'association de sauvegarde des moulins bretons, l'association départementale des amis des moulins de l'Indre, l'association d'actions solidaires de défense civiques des propriétés des cours d'eau, des milieux aquatiques et de la nature, l'association des moulins du Finistère, l'association de défense et de sauvegarde de la vallée de l'Oudon, l'association des amis des moulins du Cher, l'association des amis de la Sèvre nantaise et affluents, l'association régionale des amis des moulins du bocage vendéen et de la Gâtine, l'association des amis des moulins d'Eure-et-Loir, l'association des riverains et des moulins des Côtes d'Armor, l'association de sauvegarde des moulins à eau de Loir-et-Cher et des départements limitrophes, l'association des amis des moulins de Loire Atlantique, l'association de Chailland-sur-Ernée, l'association vendéenne des amis des moulins, l'association des moulins de Touraine, l'association des riverains et éclusiers des Deux-Sèvres et l'association des moulins 61 demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leurs conclusions d'appel ;
3°) de mettre à la charge de l'agence de l'eau Loire - Bretagne et de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;
- l'arrêté du 17 mars 2006 de la ministre de l'écologie et du développement durable relatif au contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, Feliers, avocat de l'agence de l'eau Loire - Bretagne ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 4 octobre 2018, l'agence de l'eau Loire - Bretagne a approuvé son onzième programme d'intervention pour la période 2019-2024. Sous l'enjeu prioritaire n° 1 dédié à " la qualité des milieux aquatiques et la biodiversité associée ", ce programme définit un objectif n° 3, intitulé " Restaurer la continuité écologique de manière coordonnée sur un bassin versant ", selon lequel " La restauration de la continuité écologique vise à permettre la libre circulation des espèces, à assurer le transport naturel des sédiments et le bon fonctionnement de l'écosystème. / (...) Sur le bassin Loire-Bretagne, plus de 25 000 ouvrages sont référencés, dont une grande partie rend difficile la libre circulation piscicole et ne permet pas le transport sédimentaire. (...) / La restauration de la continuité écologique est donc un des enjeux prioritaires pour atteindre le bon état des eaux. / Les opérations prises en compte par l'agence de l'eau sont les études d'aides à la décision et les travaux nécessaires pour l'atteinte de cet objectif. Il s'agit, d'une part, de l'effacement ou de l'arasement des ouvrages et, d'autre part, de leur aménagement (passes à poissons, contournement d'ouvrages, etc.). L'effacement des ouvrages est privilégié par l'agence de l'eau au travers du taux d'aide car il constitue la solution la plus efficace et la plus durable (...) ". Cet objectif prévoit d'appliquer un taux d'aide " maximal " de 70 % aux " études et travaux d'effacement, d'arasement d'ouvrages " et un taux d'aide " prioritaire " de 50 % aux " études et travaux d'aménagement (...) pour les cours d'eau classés ''Liste 2'' et sur les zones d'actions prioritaires du plan de gestion Anguille ". Selon la fiche action MAQ 3 de ce programme, les études et travaux d'effacement et d'arasement d'ouvrages bénéficient d'un taux d'aide plafond maximal.
2. La Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 30 juin 2023 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté leur appel contre le jugement du 23 février 2021 du tribunal administratif d'Orléans qui a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération en tant qu'elle approuve l'objectif n° 3 de l'enjeu prioritaire n° 1 du onzième programme d'intervention.
3. En premier lieu, aux termes du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération de l'agence de l'eau du 4 octobre 2018 : " (...) l'autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin : / 1° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant (...) ". L'article 49 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a complété ces dispositions pour prévoir, d'une part, que tout ouvrage situé sur un cours d'eau mentionné au 2° doit y être géré, entretenu et équipé " sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d'énergie " et, d'autre part, que " S'agissant plus particulièrement des moulins à eau, l'entretien, la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l'accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l'exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages ".
4. En vertu de l'article L. 214-18-1 du même code, dans sa version alors en vigueur à la date de la délibération en litige : " Les moulins à eau équipés par leurs propriétaires, par des tiers délégués ou par des collectivités territoriales pour produire de l'électricité, régulièrement installés sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux mentionnés au 2° du I de l'article L. 214-17, ne sont pas soumis aux règles définies par l'autorité administrative mentionnées au même 2°. Le présent article ne s'applique qu'aux moulins existant à la date de publication de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables ".
5. Les dispositions de l'article L. 214-17, dans leur rédaction tant antérieure que postérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 22 août 2021 précitée, ont pour objet de définir deux listes classant les cours d'eau en fonction de leur état écologique et des objectifs de continuité qui leur sont assignés et de fixer les obligations qui en résultent pour les propriétaires d'ouvrages implantés sur ces cours d'eau. En jugeant que ces dispositions, tout comme celles de l'article L. 214-18-1 qui y renvoient, ne pouvaient utilement être invoquées à l'encontre de la délibération de l'agence de l'eau du 4 octobre 2018 qui, approuvant son onzième programme d'intervention, n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les critères de fixation de ces listes, non plus que les obligations qui incombent aux propriétaires des ouvrages concernés en vue de permettre la circulation des poissons migrateurs et le transport suffisant des sédiments, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt et ne s'est pas méprise sur la portée des écritures des requérants, n'a pas commis d'erreur de droit.
6. En second lieu, aux termes du XI de l'article L. 212-1 du code de l'environnement : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ". Selon l'article L. 212-2-1 du même code : " L'autorité administrative établit et met à jour périodiquement pour chaque bassin ou groupement de bassins un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des objectifs et des dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (...) ". En vertu de l'article L. 213-8-1 du même code : " Dans chaque bassin ou groupement de bassins visé à l'article L. 212-1, une agence de l'eau, établissement public de l'Etat à caractère administratif, met en œuvre les schémas visés aux articles L. 212-1 et L. 212-3, en favorisant une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques (...) ". Selon l'article L. 213-9-1 de ce code : " Pour l'exercice des missions définies à l'article L. 213-8-1, le programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en œuvre (...) ". Cet article est complété par l'article L. 213-9-2, aux termes duquel : " I.- Dans le cadre de son programme pluriannuel d'intervention, l'agence de l'eau apporte directement ou indirectement des concours financiers sous forme de subventions, de primes de résultat ou d'avances remboursables aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins qui contribuent à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, des milieux aquatiques, du milieu marin ou de la biodiversité (...). / II.- L'agence participe financièrement à l'élaboration des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (...). / VII.- Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article ". Selon l'article R. 213-39 du même code, qui régit le fonctionnement de l'agence de l'eau : " Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur : / 1° Les conditions générales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ; / 2° Les programmes généraux d'activité, et notamment les programmes pluriannuels d'intervention prévus à l'article L. 213-9-1 ; / (...) 7° Les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées ; / (...) 11° L'attribution, dans le cadre des conditions générales fixées préalablement par lui le cas échéant, de subventions ou de concours financiers (...) ".
7. En jugeant que le programme pluriannuel d'intervention approuvé par les agences de l'eau, qui doit seulement être compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, n'est pas pris pour l'application de ce dernier, qui ne constitue pas davantage sa base légale, pour en déduire que les moyens tirés de l'illégalité, par voie d'exception, du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne étaient inopérants à l'encontre de la délibération en litige, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit.
8. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles qu'ils attaquent. Leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres la somme de 3 000 euros à verser à l'agence de l'eau Loire - Bretagne, au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres est rejeté.
Article 2 : La Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres verseront à l'agence de l'eau Loire - Bretagne une somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, première dénommée pour l'ensemble des requérants, et à l'agence de l'eau Loire - Bretagne.
Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Délibéré à l'issue de la séance du 19 février 2025 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, M. Bruno Bachini, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 25 mars 2025.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Cédric Fraisseix
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
