| France, Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 20 décembre 2024, 477315

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 477315, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 juillet et 14 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... A... épouse C... doit être regardée comme demandant au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-436 du 3 juin 2023 portant application des articles 10 et 11 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 en tant qu'il ne prévoit pas un âge de départ anticipé inférieur à l'âge légal de départ à la retraite pour les assurés qui sont nés entre le 1er janvier 1962 et le 31 décembre 1964 et qui ont débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans ;

2°) d'enjoindre à la Première ministre de modifier ce décret afin de fixer à soixante-deux ans l'âge de départ anticipé à la retraite pour les assurés qui sont nés entre le 1er janvier 1962 et le 31 décembre 1964 et qui ont débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans.

2° Sous le n° 478247, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 7 août et 8 novembre 2023 et le 21 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération générale du travail - Force ouvrière demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-435 du 3 juin 2023 portant application des articles 10, 11 et 17 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

....................................................................................

3° Sous le n° 478250, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 7 août et 8 novembre 2023 et le 21 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération générale du travail - Force ouvrière demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-436 du 3 juin 2023 portant application des articles 10 et 11 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution ;

- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 ;

- le décret n° 67-711 du 28 août 1967 ;

- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 ;

- la décision du 19 septembre 2024 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la Confédération générale du travail - Force ouvrière ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Haas, avocat de la Confédération générale du travail - Force ouvrière ;

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes de Mme A... épouse C... et de la Confédération générale du travail - Force ouvrière sont dirigées contre les décrets n° 2023-435 et n° 2023-436 du 3 juin 2023 pris pour l'application des articles 10, 11 et, pour le décret n° 2023-435, de l'article 17 de la deuxième partie de la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 relatives au relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et aux dispositifs de retraite anticipée. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision.

Sur la légalité du décret n° 2023-435 du 3 juin 2023 :

2. Le I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue des articles 10 et 11 de la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, prévoit que, par dérogation, " la liquidation de la pension peut, pour les fonctionnaires occupant ou ayant occupé un emploi classé en catégorie active, intervenir à compter d'un âge anticipé égal " à l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite " diminué de cinq années. Cette faculté est ouverte à la condition que le fonctionnaire puisse se prévaloir, au total, d'au moins dix-sept ans de services accomplis indifféremment dans de tels emplois, dits services actifs. Sont classés dans la catégorie active les emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles. La nomenclature en est établie par décret en Conseil d'Etat ".

3. Par les dispositions des articles 7 et 8 du décret attaqué, ayant modifié l'article 35 du code des pensions civiles et militaires de retraite et les articles 25 et 53 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, le pouvoir réglementaire a prévu, pour les ouvriers des établissements industriels de l'Etat intégrés dans les cadres de l'Etat ou de la fonction publique territoriale ou hospitalière, que les services accomplis dans des emplois comportant des risques particuliers d'insalubrité soient regardés comme des services de la catégorie active du régime qu'ils intègrent.

4. Si la Confédération générale du travail - Force ouvrière soutient que ces articles auraient également dû prévoir que les services accomplis par ces ouvriers ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité au titre de l'amiante soient regardés comme des services de la catégorie active dans leur nouveau régime de retraite, les dispositions en litige n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les conditions dans lesquelles des services sont regardés comme accomplis dans des emplois comportant des risques particuliers d'insalubrité. La circonstance que les dispositions en litige soient demeurées sans incidence sur la liste des travaux et emplois des ouvriers des établissements industriels de l'Etat comportant des risques particuliers d'insalubrité, qui est, en application du II de l'article 21 du décret du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, fixée par les annexes du décret du 28 août 1967 visé ci-dessus, et qu'elles n'aient en particulier pas modifié les conditions de prise en compte des services ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité au titre de l'amiante, est sans incidence sur leur légalité.

5. Par suite, la confédération requérante ne saurait utilement soutenir que les dispositions qu'elle critique seraient pour ce motif contraires au principe d'égalité, entachées d'illégalité ou d'erreur manifeste d'appréciation.

6. Il en résulte qu'elle n'est pas fondée à demander l'annulation du décret n° 2023-435 du 3 juin 2023.

Sur la légalité du décret n° 2023-436 du 3 juin 2023 :

En ce qui concerne la légalité externe :

7. Aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures que comporte nécessairement l'exécution du décret. Alors même que le décret du 3 juin 2023 modifie notamment les règles applicables aux régimes de retraite des travailleurs agricoles, son exécution ne comporte l'intervention d'aucune mesure réglementaire ou individuelle que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire serait compétent pour signer ou contresigner. Dès lors, le décret attaqué n'avait pas, contrairement à ce qui est soutenu, à être revêtu du contreseing de ce ministre.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant de l'âge de départ anticipé à la retraite pour les assurés ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans et qui sont nés avant le 1er janvier 1965 :

8. D'une part, l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'article 10 de la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, dispose que l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, à partir duquel l'assurance vieillesse garantit une pension de retraite à l'assuré qui en demande la liquidation, est fixé à soixante-quatre ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1968. Le même article prévoit que, pour les assurés nés avant le 1er janvier 1968, cet âge est fixé par décret dans la limite de l'âge de soixante-quatre ans et que, pour les assurés nés entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1967, cet âge augmente de manière croissante, à raison de trois mois par génération. L'article D. 161-2-1-9 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 1er du décret attaqué, précise que l'âge légal de départ à la retraite est fixé à soixante-deux ans pour les assurés nés entre le 1er janvier 1955 et le 31 août 1961 inclus, à soixante-deux ans et trois mois pour les assurés nés entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1961 inclus, soixante-deux ans et six mois pour les assurés nés en 1962, soixante-deux ans et neuf mois pour les assurés nés en 1963, soixante-trois ans pour les assurés nés en 1964, soixante-trois ans et trois mois pour les assurés nés en 1965, soixante-trois ans et six mois pour les assurés nés en 1966, soixante-trois ans et neuf mois pour les assurés nés en 1967 et soixante-quatre ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1968.

9. D'autre part, afin de prévoir un âge de départ anticipé à la retraite pour les personnes ayant effectuées des carrières longues, l'article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale et l'article L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans leur rédaction issus de l'article 11 de la loi du 14 avril 2023, disposent, pour les assurés du régime général, d'une part, et pour les fonctionnaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite, d'autre part, que l'âge fixé par l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale est abaissé pour les assurés qui ont commencé leur activité avant un des quatre âges fixé par décret, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans.

10. Le décret contesté fixe l'âge de départ anticipé à la retraite pour carrières longues prévu par les dispositions citées au point précédent. Le 1° du I de l'article 3 de ce décret remplace ainsi les dispositions de l'article D. 16-1 du code des pensions civiles et militaires de retraites, qui prévoyait un départ anticipé à la retraite à soixante ans pour les fonctionnaires ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt ans, pour prévoir désormais, à son I que, pour les fonctionnaires qui justifient de la durée d'assurance nécessaire, l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite est abaissé à cinquante-huit ans pour ceux d'entre eux qui ont débuté leur activité avant l'âge de seize ans, à soixante ans pour ceux d'entre eux qui ont débuté leur activité avant l'âge de dix-huit ans, à soixante-deux ans pour ceux d'entre eux qui ont débuté leur activité avant l'âge de vingt ans et à soixante-trois ans pour ceux d'entre eux qui ont débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans. Le II de l'article D. 16-1, dans sa nouvelle rédaction, prévoit toutefois que, par dérogation, le droit à liquidation anticipée à compter d'un certain âge des fonctionnaires nés entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1969 est ouvert selon les conditions de date de naissance et d'âge de début d'activité fixées par un tableau joint, dont il ressort que l'âge de départ à la retraite des fonctionnaires ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans est de soixante-trois ans pour les fonctionnaires nés après le 1er janvier 1965, ce qui correspond à l'âge de départ anticipé prévu par le I de cet article, mais que, pour ceux nés entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1964, l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite prévu à l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale s'applique, dès lors que cet âge, en application des dispositions du même article citées au point 8 prévoyant une entrée en vigueur progressive du relèvement de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, est de soixante-deux ans et six mois pour les assurés nés en 1962, soixante-deux ans et neuf mois pour les assurés nés en 1963, et soixante-trois ans pour les assurés nés en 1964. Il ressort également de ce tableau que l'âge de départ anticipé à la retraite des fonctionnaires ayant débuté leur activité avant vingt ans augmente progressivement et est fixé à soixante ans pour ceux nés entre le 1er septembre 1961 et le 31 août 1963, à soixante ans et trois mois pour ceux nés entre le 1er septembre et le 31 décembre 1963, à soixante ans et six mois pour ceux nés en 1964, puis augmente de trois mois à raison de l'année de naissance des fonctionnaires concernés. Enfin il ressort de l'article D. 351-1-1 du code de la sécurité sociale, tel que remplacé par le 2° du III de l'article 3 du décret attaqué, que l'âge de départ anticipé à la retraite pour les assurés du régime général est fixé selon les mêmes modalités et avec les mêmes dérogations que celles prévues par les dispositions applicables aux fonctionnaires.

11. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

12. En premier lieu, il résulte des dispositions contestées que, parmi les assurés ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans, ceux qui sont nés avant le 1er janvier 1965 se voient appliquer, non pas l'âge de départ anticipé à la retraite de soixante-trois ans, mais l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite prévu à l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale, qui est, pour ces assurés, inférieur ou égal à l'âge de soixante-trois ans. En revanche, les assurés nés après le 1er janvier 1965 se voient appliquer l'âge de départ anticipé à la retraite de soixante-trois ans, qui est, pour ces assurés, inférieur à l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite prévu à l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale. Par suite, contrairement à ce que soutient Mme C..., la différence de traitement entre les générations nées avant le 1er janvier 1965 et celles nées après cette date bénéficie aux générations nées avant le 1er janvier 1965, dont l'âge de départ à la retraite est inférieur à celui des générations nées après cette date. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité au détriment des assurés nés avant le 1er janvier 1965 manque en fait.

13. En deuxième lieu, en application des dispositions citées au point 9, les assurés ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt ans, qui bénéficiaient antérieurement d'un âge de départ anticipé à soixante ans, se voient appliquer un âge de départ anticipé à la retraite qui augmente progressivement pour atteindre soixante-deux ans à compter de la génération née en 1970. Le pouvoir réglementaire ne peut être regardé comme ayant méconnu le principe d'égalité en ne prévoyant pas un dispositif similaire d'application progressive de l'âge de départ anticipé à la retraite pour les assurés ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt et un ans, lesquels ne bénéficiaient pas, dans le droit antérieurement applicable, à la différence de ceux ayant débuté leur activité avant l'âge de vingt ans, d'un dispositif de départ anticipé.

14. En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 8 que l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite de soixante-quatre ans prévu à l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale ne s'applique qu'aux générations nées à compter du 1er janvier 1968 et que celui prévu par cet article pour l'ensemble des assurés nés avant le 1er janvier 1965 est inférieur ou égal à soixante-trois ans, correspondant à l'âge de départ anticipé prévu pour les assurés ayant commencé leur activité avant l'âge de vingt et un ans. Il ne résulte d'aucune disposition, notamment pas de celles citées au point 9, qui doivent être interprétées, éclairées par les travaux parlementaires, comme prévoyant que l'âge de départ anticipé est fixé par le pouvoir réglementaire par rapport à celui de soixante-quatre ans, que l'âge de départ anticipé à la retraite pour carrières longues qui est applicable aux assurés nés avant le 1er janvier 1965 ayant commencé leur activité avant l'âge de vingt et un ans devrait être inférieur à l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite prévu pour ces assurés par l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale, qui est, comme il a été dit, lui-même abaissé par rapport à l'âge de soixante-quatre ans et ne dépasse pas soixante-trois ans.

S'agissant du délai permettant aux assurés de demander l'annulation de leur pension ou de leur demande de pension :

15. Aux termes du XXVI de l'article 10 de la loi du 14 avril 2023 : " Les assurés ayant demandé leur pension avant l'entrée en vigueur du I du présent article et qui entrent en jouissance de leur pension après le 31 août 2023 bénéficient, sur leur demande, d'une annulation de leur pension ou de leur demande de pension. Les conditions de cette annulation sont fixées par décret ". Le B du XXX de ce même article prévoit que ces dispositions s'appliquent aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023. L'article 7 du décret attaqué prévoit que : " Pour bénéficier de l'annulation mentionnée au XXVI de l'article 10 de la loi du 14 avril 2023 susvisée, la demande d'annulation de la pension ou de la demande de pension est adressée aux organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole mentionnés au L. 723-1 du code rural et de la pêche maritime, aux articles L. 200-1, L. 641-5 et L. 651-1 du code de la sécurité sociale et aux organismes, établissements ou services qui gèrent un régime spécial de retraite en application des 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du même code, à compter du lendemain de la publication du présent décret et au plus tard le 31 octobre 2023. ".

16. Les dispositions législatives précitées instituent un délai spécial permettant aux assurés de demander l'annulation de leur pension ou de leur demande de pension afin de leur permettre de bénéficier, s'ils le souhaitent, du régime de retraite qui leur est applicable à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 14 avril 2023 et de ses décrets d'application. Compte tenu de la publication au Journal officiel de la République française du décret attaqué le 4 juin 2023, les personnes concernées ont ainsi pu déposer une demande d'annulation de leur pension ou de leur demande de pension à compter du 5 juin et jusqu'au 31 octobre 2023.

17. Par les décrets en litige du 3 juin 2023, publiés le 4 juin 2023, le pouvoir réglementaire a pris les dispositions d'application des articles 10, 11 et 17 de la loi du 14 avril 2023 relatives notamment au relèvement de l'âge d'ouverture des droits, à la durée d'assurance requise pour l'obtention d'une pension à taux plein et aux départs anticipés à la retraite. Les autres décrets portant application de cette loi ont été publiés entre le 30 juillet et le 31 août 2023. Il s'ensuit que les assurés concernés ont disposé d'un délai de près de cinq mois à compter de la publication du décret attaqué et, en tout état de cause, de deux mois à compter de la publication de l'ensemble des autres décrets d'application de la loi du 14 avril 2023, pour demander l'annulation de leur pension ou de leur demande de pension. Un tel délai n'était pas manifestement insuffisant pour présenter utilement cette demande. Par suite, le moyen tiré de ce que le délai prévu par l'article 7 du décret attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre du travail, du plein-emploi et de l'insertion, les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret n° 2023-436 du 3 juin 2023.

Sur les autres conclusions :

19. La présente décision rejetant les conclusions de Mme C... à fin d'annulation, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être également rejetées.

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, une somme au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de Mme A... épouse C... et de la Confédération générale du travail - Force ouvrière sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A... épouse C..., à la Confédération générale du travail - Force ouvrière, à la ministre du travail et de l'emploi et au Premier ministre.

Délibéré à l'issue de la séance du 13 décembre 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Edouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Brouard Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 20 décembre 2024.

Le président :

Signé : M. Rémy Schwartz

Le rapporteur :

Signé : M. Cyril Noël

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber