Vu les procédures suivantes :
L'association Les Robins des mâts, l'association Comité Sancerrois Patrimoine Mondial, l'association Fédération Patrimoine Environnement, le Bureau Interprofessionnel des Vins du Centre (BIVC), le Syndicat viticole de Pouilly, la commune de Pouilly-sur-Loire, la commune de Saint-Andelain, la commune de Sancerre, la commune de Suilly-la-Tour, M. N... et Mme AT... AM..., M. J... et Mme AU... AD..., M. B... et Mme AY... W..., M. AK... et Mme AX... I..., Mme A... K..., M. E... AN... et Mme M... AJ..., M. C... et Mme U... I..., M. AQ... R..., M. O... et Mme H... X..., M. AI... Q... et Mme D... G..., M. P... et Mme Z... BA..., Mme AZ... AR..., M. AL... AC..., M. AB... et Mme AP... AH..., M. V... et Mme S... AV..., M. C... et Mme AA... AF... (née Y...), le groupement foncier agricole (GFA) du Domaine de Favray, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) Château Favray, M. Quentin et Mme AW... F..., M. T... et Mme BB... AS..., la SCEA AE... AO..., M. AE... AO..., l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Mauroy Gauliez et la société à responsabilité limitée (SARL) Château de Tracy - Comtesse C... L... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler l'arrêté du 29 novembre 2017 par lequel le préfet de la Nièvre a délivré à la société RES, devenue la société Q Energy France, une autorisation unique pour l'implantation et l'exploitation d'un parc éolien composé de huit éoliennes et trois postes de livraison sur le territoire des communes de Saint-Quentin-sur-Nohain et Saint-Laurent-l'Abbaye.
Par un premier jugement n° 1800858 du 11 mai 2020, le tribunal administratif de Dijon a sursis à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 29 novembre 2017 jusqu'à ce que le préfet de la Nièvre ait transmis l'arrêté permettant de régulariser les irrégularités relevées aux points 34 à 39 du jugement, ou, à défaut, jusqu'à l'expiration d'un délai de onze mois maximum à compter de la notification de ce jugement.
Par un deuxième jugement n° 1800858 du 11 mai 2021, le tribunal administratif, après la transmission par le préfet de la Nièvre d'un arrêté modificatif pris le 16 mars 2021 en vue de régulariser l'arrêté initial, a de nouveau sursis à statuer jusqu'à ce que le préfet ait transmis l'arrêté de régularisation pris après organisation d'une enquête publique complémentaire, selon les modalités précisées au point 8 du jugement ou, à défaut, jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois maximum à compter de sa notification.
Par un troisième jugement n° 1800858 du 7 février 2022, rendu après la transmission d'un nouvel arrêté pris le 23 novembre 2021 par le préfet de la Nièvre, le tribunal administratif de Dijon a annulé les arrêtés du préfet du 29 novembre 2017, du 16 mars 2021 et du 23 novembre 2021.
Par un arrêt n° 22LY01069 du 9 mars 2023, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur l'appel de la société Q Energy France, annulé les jugements n° 1800858 des 11 mai 2020, 11 mai 2021 et 7 février 2022 du tribunal administratif de Dijon, annulé l'arrêté du 29 novembre 2017 du préfet de la Nièvre en tant que n'a pas été mis en œuvre le régime de la dérogation prévu à l'article L. 411-2 du code de l'environnement pour la grue cendrée et rejeté le surplus des conclusions des parties ;
1° Sous le n° 473862, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 mai et 13 juillet 2023 et le 19 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Les Robins des mâts et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la société Q Energy France ;
3°) de mettre à la charge de la société Q Energy France la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que l'arrêt qu'ils attaquent est entaché :
- d'erreur de droit et d'une dénaturation des pièces du dossier, en jugeant que le seul fait que la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement a saisi pour avis la Mission régionale de l'autorité environnementale, et accompagné cette saisine d'un projet d'avis, ne saurait suffire à caractériser un manque d'autonomie de cette mission ;
- d'erreur de droit, en jugeant que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime était inopérant à l'encontre de l'autorisation unique attaquée ;
- d'une dénaturation des pièces du dossier, en retenant que les impacts du projet sur l'avifaune et les chiroptères devaient être regardés comme ayant été suffisamment analysés ;
- d'insuffisance de motivation, en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative, faute d'avoir fait apparaître explicitement les raisons pour lesquelles la cour a estimé suffisant le volet chiroptérologique de l'étude d'impact ;
- d'erreur de droit, en prenant en considération, pour apprécier le caractère suffisant du volet paysager de l'étude d'impact, les avis des autorités environnementales pris en application de la mesure de régularisation, après avoir pourtant annulé le premier jugement prescrivant cette mesure ;
- d'erreur de droit, en jugeant que, pour rechercher l'existence d'une atteinte au paysage et au patrimoine bâti, il appartenait à l'autorité administrative d'identifier les éléments remarquables du site concerné par le projet pour estimer qu'ils mériteraient une protection particulière ;
- d'une dénaturation des pièces du dossier, en estimant que le projet éolien contesté ne porte pas atteinte au paysage et au patrimoine bâti dans des proportions contraires à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ;
- d'une dénaturation des pièces du dossier, en retenant que la société pétitionnaire aurait prévu des mesures d'évitement en phase de chantier et un arrêt des machines dans certaines conditions météorologiques concernant le milan royal qui auraient été reprises dans l'arrêté litigieux ;
- d'erreur de droit, en exigeant que le risque d'impact causé au milan royal soit significatif pour caractériser une méconnaissance des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement ;
- d'une dénaturation des pièces du dossier, en jugeant qu'il n'apparaîtrait pas que le risque de destruction de spécimens de milans royaux serait tel qu'une demande de dérogation " espèces protégées " au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement aurait dû être présentée ;
- d'insuffisance de motivation, faute de répondre à la branche opérante du moyen tiré de l'absence de dérogation " espèces protégées " pour les espèces de chiroptères.
2° Sous le n° 473954, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 mai, 9 août et 28 novembre 2023 et le 10 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Q Energy France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 9 mars 2023 de la cour administrative d'appel de Lyon en ce qu'il a annulé l'arrêté du 29 novembre 2017 du préfet de la Nièvre en tant que n'a pas été mis en œuvre le régime de la dérogation prévu à l'article L. 411-2 du code de l'environnement pour la grue cendrée ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel et à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge, solidairement, de l'association Les Robins des mâts et autres la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l'arrêt qu'elle attaque est entaché :
- d'erreur de droit ou, à tout le moins, d'une dénaturation des faits et pièces du dossier et d'une insuffisance de motivation en retenant que le risque que le projet comporte pour la grue cendrée était suffisamment caractérisé, de sorte qu'une demande de dérogation au titre des dispositions du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement s'imposait, après avoir constaté que le dispositif de mise à l'arrêt des éoliennes était de nature à réduire le risque résiduel et qu'aucun risque d'impact particulièrement significatif n'était établi ;
- d'erreur de droit et, à tout le moins, d'une insuffisance de motivation, en retenant que le risque que le projet comporte pour la grue cendrée était suffisamment caractérisé, sans tenir compte des mesures d'évitement ;
- d'une erreur de qualification juridique des faits et d'une dénaturation de ces derniers et des pièces du dossier, et d'une insuffisance de motivation, en retenant que le risque que le projet comporte pour la grue cendrée était suffisamment caractérisé, de sorte qu'une demande de dérogation au titre des dispositions du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement s'imposait.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ;
- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;
- le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association Les robins des mâts et autres et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Q Energy France ;
Vu les notes en délibéré, enregistrées le 6 décembre 2024 sous les n°s 473862 et 473954, présentées par la société Q Energy France ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 29 novembre 2017, le préfet de la Nièvre a accordé une autorisation unique à la société RES, devenue société Q Energy France, pour l'implantation et l'exploitation d'un parc éolien composé de huit éoliennes et trois postes de livraison, sur le territoire des communes de Saint-Quentin-sur-Nohain et Saint-Laurent-l'Abbaye. Par un jugement du 7 février 2022, rendu après deux jugements des 11 mai 2020 et 11 mai 2021 et la transmission de deux nouveaux arrêtés pris par le préfet de la Nièvre les 16 mars et 23 novembre 2021 en vue de régulariser les vices tirés de l'arrêté initial du 29 novembre 2017, le tribunal administratif de Dijon a, sur la demande de l'association Les Robins des mâts et autres, annulé les trois arrêtés du préfet de la Nièvre. L'association Les Robins des mâts et autres et la société Q Energy France se pourvoient respectivement en cassation contre l'arrêt du 9 mars 2023 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a annulé, d'une part, les trois jugements du tribunal administratif et, d'autre part, l'arrêté préfectoral du 29 novembre 2017 uniquement en tant que n'avait pas été mis en œuvre le régime de la dérogation prévu à l'article L. 411-2 du code de l'environnement pour la grue cendrée. Ces deux pourvois étant dirigés contre le même arrêt, il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.
Sur le pourvoi de la société Q Energy France :
2. En premier lieu, le I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement comporte un ensemble d'interdictions visant à assurer la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats. Sont ainsi interdits : " 1° la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle (...) d'animaux de ces espèces (...) ; / (...) / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces (...) ". Toutefois, le 4° du I de l'article L. 411-2 du même code permet à l'autorité administrative de délivrer des dérogations à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant à l'absence de solution alternative satisfaisante, à la condition de ne pas nuire " au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle " et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des cinq motifs qu'il énumère limitativement et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d'intérêt public majeur. Aux termes de l'article R. 411-6 du même code : " Les dérogations (...) sont accordées par le préfet (...). / Toutefois, lorsque la dérogation est sollicitée pour un projet entrant dans le champ d'application de l'article L. 181-1, l'autorisation environnementale prévue par cet article tient lieu de la dérogation définie par le 4° de l'article L. 411-2. La demande est alors instruite et délivrée dans les conditions prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour l'autorisation environnementale (...) ".
3. Le système de protection des espèces résultant des dispositions citées au point 2 impose d'examiner si l'obtention d'une dérogation est nécessaire dès lors que des spécimens de l'espèce concernée sont présents dans la zone du projet, sans que l'applicabilité du régime de protection dépende, à ce stade, ni du nombre de ces spécimens, ni de l'état de conservation des espèces protégées présentes. Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation " espèces protégées " si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d'évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. Dans l'hypothèse où les mesures d'évitement et de réduction proposées présentent, sous le contrôle de l'administration, des garanties d'effectivité telles qu'elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé, il n'est pas nécessaire de solliciter une dérogation " espèces protégées ".
4. D'une part, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le volet " faune et flore " de l'étude d'impact conclut à une sensibilité " moyenne " de la grue cendrée pour le risque de collision en phase d'exploitation et à un impact brut du projet qualifié de " modéré à fort " pour le risque de collision lors des trajets des grues cendrées vers les zones de gagnage, leur permettant de s'alimenter, et de halte migratoire. Il ressort également de l'avis du 11 août 2020 de la mission régionale de l'autorité environnementale que le projet se situe au sein du couloir principal de migration de la grue cendrée, dans une zone qui peut être survolée à faible altitude par ces oiseaux pour rejoindre une zone de gagnage et de repos localisée au nord-est du projet. Il ressort de ce même avis que si la capacité de la grue cendrée à voir les obstacles est bonne en haut vol, elle a tendance à diminuer quand la grue se rapproche du sol, notamment lorsqu'elle rejoint les zones de gagnage ou de repos, quelles que soient les conditions météorologiques. Par suite, en jugeant que les mesures d'évitement et de réduction prévues par le projet, et notamment l'interruption du fonctionnement des éoliennes dans certaines conditions météorologiques, qui constitue la principale d'entre elles, ne présentaient pas des garanties d'effectivité telles qu'elles permettraient de diminuer le risque de collision au point de pouvoir le regarder comme insuffisamment caractérisé, et en en déduisant que le projet nécessitait une dérogation " espèces protégées " pour la grue cendrée, la cour administrative d'appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a pas inexactement qualifié les faits de l'espèce.
5. D'autre part, pour se prononcer sur la nécessité de solliciter une dérogation " espèces protégées ", la cour a pris en compte, dans son appréciation des atteintes aux espèces engendrées par le projet sur son site d'implantation, les mesures d'évitement proposées par la société pétitionnaire, notamment l'abandon d'un autre site, et ne s'est pas bornée à prendre en compte les seules mesures de réduction. Elle n'a pas commis d'erreur de droit au regard des principes rappelés au point 3 ni entaché son arrêt d'insuffisance de motivation.
6. En second lieu, il résulte des dispositions de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, que les autorisations délivrées au titre de l'ordonnance du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement demandées avant le 1er mars 2017, sont considérées, après leur délivrance, comme des autorisations environnementales. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I. L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles (...) L. 511-1 (...) ". En vertu de cet article L. 511-1 : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) les installations (...) qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients (...) pour la protection de la nature, de l'environnement (...) ".
7. Il résulte de ces dispositions que les autorisations environnementales ne peuvent être accordées qu'à la condition que les mesures qu'elles comportent permettent de prévenir les dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, au nombre desquels figure la protection de la nature et de l'environnement.
8. Ainsi, le juge peut prononcer l'annulation d'une autorisation environnementale au motif qu'elle porte atteinte à la conservation d'espèces protégées, qui est au nombre des intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement, sans mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 181-18 du code de l'environnement en vue de permettre au pétitionnaire de solliciter une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du même code, s'il résulte de l'instruction, et notamment des éléments relatifs aux atteintes portées à la conservation de ces espèces et des possibilités de les éviter, réduire ou compenser, qu'aucune prescription complémentaire n'est susceptible d'assurer la conformité de l'exploitation aux dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement.
9. Mais les dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 mettent en place un régime spécifique de protection des espèces protégées qui ne se confond pas avec les intérêts protégés de manière générale par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Il s'ensuit qu'un risque d'atteinte portée à des espèces protégées peut apparaître suffisamment caractérisé pour que le projet nécessite l'octroi d'une dérogation sur le fondement de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, sans pour autant être d'une nature et d'une ampleur telles qu'il porterait, sans qu'aucune prescription complémentaire puisse l'empêcher, une atteinte à la conservation de ces espèces justifiant d'opposer un refus sur le fondement de l'article L. 511-1 du même code.
10. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que pour écarter le moyen tiré de ce que le projet attaqué méconnaissait l'article L. 511-1 du code de l'environnement, la cour a relevé que l'autorisation prévoyait une adaptation des travaux au sol, le bridage des éoliennes en période de migration et par temps de brouillard ainsi qu'un suivi de la mortalité et du comportement de la grue cendrée. Elle a également relevé que cette autorisation, d'une part, imposait un dispositif de mesure de la visibilité activé pendant les périodes de migration postnuptiale et prénuptiale et, d'autre part, prévoyait la mise à l'arrêt, durant ces périodes, des éoliennes en-dessous d'une certaine visibilité. De ces constatations, exemptes de dénaturation, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt, a pu déduire sans erreur de droit ni contradiction de motifs que le projet, s'il justifiait l'octroi d'une dérogation " espèces protégées " pour la grue cendrée, ne portait pas, compte tenu de l'ensemble de ces mesures et au vu des effectifs d'oiseaux recensés sur la zone d'implantation et ses alentours, atteinte aux intérêts protégés de manière générale par l'article L. 511-1 du code de l'environnement.
11. Il résulte de ce qui précède que la société Q Energy France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque. Son pourvoi doit, par suite, être rejeté.
Sur le pourvoi de l'association Les Robins des mâts et autres :
En ce qui concerne les motifs de l'arrêt relatifs à l'instruction de la demande d'autorisation :
12. D'une part, aux termes de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime : " Tout organisme de défense et de gestion d'une appellation d'origine peut saisir l'autorité administrative compétente s'il estime [qu'] (...) un projet d'équipement, de construction, d'exploitation du sol ou du sous-sol, d'implantation d'activités économiques est de nature à porter atteinte à l'aire ou aux conditions de production, à la qualité ou à l'image du produit d'appellation. / Préalablement à toute décision, cette autorité administrative doit recueillir l'avis du ministre chargé de l'agriculture, pris après consultation de l'Institut national de l'origine et de la qualité. / Le ministre chargé de l'agriculture dispose, pour donner son avis, d'un délai de trois mois à compter de la date à laquelle il est saisi par l'autorité administrative. / Lorsqu'elle décide de ne pas suivre l'avis du ministre, l'autorité administrative en précise les motifs dans sa décision (...) ". L'article L. 643-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit que " L'Institut national de l'origine et de la qualité est consulté lorsqu'une installation soumise à l'autorisation prévue par l'article L. 512-1 du code de l'environnement est projetée dans les communes comportant une aire de production d'un produit d'appellation d'origine et les communes limitrophes, dans les conditions prévues par l'article L. 512-6 du même code ". Cet article L. 512-6 dispose : " Dans les communes comportant une aire de production de vins d'appellation d'origine, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation consulte l'Institut national de l'origine et de la qualité. / Cet institut est en outre consulté, sur sa demande, lorsqu'une installation soumise à l'autorisation visée ci-dessus doit être ouverte dans une commune limitrophe d'une commune comportant une aire de production de vins d'appellation d'origine. / Il est également consulté, sur sa demande, lorsqu'une installation soumise à l'autorisation visée ci-dessus doit être ouverte dans une commune ou une commune limitrophe d'une commune comportant une aire de production d'un produit d'appellation d'origine contrôlée autre que le vin. / L'Institut national de l'origine et de la qualité dispose d'un délai de trois mois pour donner son avis. Ce délai court à partir de la date à laquelle il a été saisi par l'autorité compétente. Cet avis est réputé favorable au-delà de ce délai ".
13. D'autre part, le I de l'article 1er de l'ordonnance du 20 mars 2014 soumet au régime de l'autorisation unique, à titre expérimental, et pour une durée de trois ans, les projets d'installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 512-1 du code de l'environnement. Selon le II de l'article 8 de cette ordonnance : " Le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre les décisions mentionnées au I, se prononce au regard des dispositions législatives et réglementaires du code de l'énergie, du code de l'urbanisme, du code forestier ou du titre Ier du livre IV du code de l'environnement, ou des dispositions prises sur leur fondement, en vigueur à la date des décisions contestées ". En vertu du II de son article 17 : " Ne sont pas applicables aux projets mentionnés à l'article 1er le dernier alinéa de l'article L. 512-2, l'article L. 512-6, le premier alinéa de l'article L. 512-15 et l'article L. 553-4 du code de l'environnement et l'article L. 643-5 du code rural et de la pêche maritime ". Aux termes de l'article 14 du décret du 2 mai 2014 relatif à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Nonobstant toute disposition réglementaire contraire, notamment les dispositions des I et II de l'article R. 512-21 du code de l'environnement, le représentant de l'Etat dans le département, s'il le juge nécessaire, peut consulter les organismes mentionnés au I de cet article (...). / Ceux-ci disposent d'un délai de trente jours, à compter de leur saisine, pour donner leur avis. Au-delà, celui-ci est réputé favorable ". Et en vertu de cet article R. 512-21, alors applicable : " I.- Le préfet communique, pour avis, un exemplaire de la demande d'autorisation à l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les conditions prévues par l'article L. 512-6 (...), qui se prononce dans le délai de trente jours, faute de quoi l'avis est réputé émis. Ces avis sont adressés au préfet et à l'autorité environnementale (...) ".
14. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, saisi d'une demande d'autorisation unique, le préfet pouvait, dans les conditions et selon les modalités prévues par l'article L. 512-6 du code de l'environnement, consulter pour avis l'Institut national de l'origine et de la qualité et le ministre chargé de l'agriculture, notamment à la suite d'une demande formulée par un organisme de défense et de gestion d'une appellation d'origine. Ces mêmes dispositions étaient seules applicables à une demande d'autorisation unique, à l'exclusion de celles de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en écartant comme inopérant le moyen tiré de ce que l'arrêté d'autorisation unique du 29 novembre 2017 méconnaissait l'article L. 643-4, faute pour cette autorisation de mentionner les raisons pour lesquelles le préfet, à l'issue de sa consultation, a décidé de ne pas suivre l'avis rendu par le ministre de l'agriculture.
En ce qui concerne les motifs de l'arrêt relatifs à l'avis sur l'évaluation environnementale :
15. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou au cas par cas. (...) ". L'article L. 122-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que : " I. - Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. (...) / III. - Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. (...). / IV.- La décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public (...) ". En vertu du III de l'article R. 122-6 du même code, dans sa version issue du décret du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement, applicable au litige, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1, lorsqu'elle n'est ni le ministre chargé de l'environnement, dans les cas prévus au I de cet article, ni la formation compétente du Conseil général de l'environnement et du développement durable, dans les cas prévus au II de ce même article, est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé. En vertu de l'article R. 122-25 du code de l'environnement, issu du décret du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale, et dont les dispositions ont par la suite été transférées à l'article R. 122-21 du même code, les agents du service régional chargé de l'environnement qui apportent leur appui à la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil régional de l'environnement et de développement durable, sont placés, pour l'exercice de cet appui, sous l'autorité fonctionnelle du président de la mission régionale d'autorité environnementale.
16. L'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 a pour objet de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit mise en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l'interprétation de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, il résulte clairement de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si ses dispositions ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce que l'entité administrative concernée dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée en donnant un avis objectif sur le projet concerné.
17. Lorsque le préfet de région est l'autorité compétente pour autoriser le projet, en particulier lorsqu'il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région, ou dans les cas où il est chargé de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, si la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, définie par le décret du 2 octobre 2015 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable et les articles R. 122-21 et R. 122-25 du code de l'environnement, peut être regardée comme disposant, à son égard, d'une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans des conditions répondant aux exigences résultant de la directive, il n'en va pas de même des services placés sous son autorité hiérarchique, comme la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).
18. Lorsque le projet est autorisé par un préfet de département autre que le préfet de région, l'avis rendu sur le projet par le préfet de région en tant qu'autorité environnementale doit, en principe, être regardé comme ayant été émis par une autorité disposant d'une autonomie réelle répondant aux exigences de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011, sauf dans le cas où c'est le même service qui a instruit la demande d'autorisation et préparé l'avis de l'autorité environnementale. En particulier, les exigences de la directive, tenant à ce que l'entité administrative appelée à rendre l'avis environnemental sur le projet dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, ne peuvent être regardées comme satisfaites lorsque le projet a été instruit pour le compte du préfet de département par la DREAL et que l'avis environnemental émis par le préfet de région a été préparé par la même direction, à moins que l'avis n'ait été préparé, au sein de cette direction, par le service mentionné à l'article R. 122-21 du code de l'environnement qui a spécialement pour rôle de préparer les avis des autorités environnementales.
19. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'avis de l'autorité environnementale du 23 mars 2017, rendu sur le fondement de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, a été signé par le préfet de la région Bourgogne et élaboré par le " département évaluation environnementale " du service " développement durable aménagement " de la DREAL de Bourgogne tandis que l'arrêté du 23 novembre 2017 accordant l'autorisation unique litigieuse a été signé par le préfet de la Nièvre, après une instruction par les services de l'inspection des installations classées, rattachée au département " prévention des risques " de l'unité départementale (UD) Nièvre/Yonne de la DREAL. Il ressort de ces mêmes pièces, notamment des organigrammes produits, ainsi que des énonciations de l'arrêt attaqué, non contestées sur ce point, que le service développement durable aménagement, spécialement chargé des évaluations environnementales, dispose de moyens humains et administratifs dédiés et autonomes. Il ressort également des pièces du dossier que si l'avis de l'autorité environnementale du 23 mars 2017 précise avoir été élaboré par les services de la DREAL " avec la contribution " de plusieurs services et entités, dont la direction départementale des territoires de la Nièvre qui a également instruit la demande d'autorisation, il ne résulte ni de cet arrêté ni d'aucune autre pièces que la direction départementale aurait préparé cet avis. Dans ces conditions, la cour administrative d'appel de Lyon n'a pas dénaturé les pièces du dossier ni entaché son arrêt d'erreur de droit en jugeant que c'est à tort que, par le jugement du 11 mai 2020, le tribunal administratif avait retenu que l'avis de l'autorité environnementale ne présentait pas de garantie d'indépendance.
En ce qui concerne les motifs de l'arrêt relatifs au contenu de l'étude d'impact :
20. En premier lieu, c'est par une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, que la cour administrative d'appel a jugé que l'étude d'impact avait analysé de façon suffisante les impacts du projet sur l'avifaune, que des diagnostics propres aux chiroptères avaient été réalisés et que les impacts sur ces espèces avaient été analysés de manière suffisante.
21. En second lieu, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour juger que les impacts du projet sur l'environnement paysager et patrimonial étaient suffisamment analysés, la cour a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que l'étude paysagère analysait et représentait l'influence visuelle du projet sur les lieux de vie et les sites et monuments protégés les plus proches, ainsi que sur les éléments remarquables du patrimoine et qu'elle était illustrée par de nombreux photomontages. En se bornant, au surplus, à relever que les avis des autorités environnementales avaient relevé la qualité de l'étude d'impact concernant le volet paysager, la cour n'a pas fondé son appréciation du caractère suffisant de ce volet sur ces avis émis les 23 mars 2017 et 11 août 2020. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait commis une erreur de droit en tenant compte de ces avis, alors que ceux-ci constituaient une mesure de régularisation prise pour l'exécution du premier jugement du tribunal administratif dont elle avait prononcé l'annulation, ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne les motifs de l'arrêt relatifs aux atteintes aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement :
22. En premier lieu, au nombre des intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement, cité au point 6, figurent ceux concernant " (...) soit (...) la protection (...) des paysages (...), soit (...) la conservation des sites et des monuments (...) ". Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que pour apprécier l'impact du projet sur le paysage et le patrimoine bâti, la cour a relevé, dans un premier temps, qu'il s'implanterait sur des plateaux peu fréquentés et occupés principalement par de grandes cultures, dans une zone d'arrière-pays au-delà des grands sites patrimoniaux et touristiques et à l'écart des grands axes de circulation. Puis, elle a relevé, dans un second temps, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que si un grand nombre de sites et de monuments protégés se trouvaient à moins de vingt kilomètres, la configuration des lieux protègerait la plupart d'entre eux des risques de visibilité ou de covisibilité, en raison, soit de la situation de ces monuments, soit de la présence de zones de boisements. Elle a également relevé que si, dans le périmètre rapproché, l'église Saint-Symphorien de Sully-la-Tour et l'ancienne église Saint-Laurent et son prieuré à Saint-Laurent-1'Abbaye, étaient concernés par des risques de covisibilité, ceux-ci seraient limités à certains points de vue et que si, dans un périmètre plus lointain, l'église prieurale de La Charité-sur-Loire, au sein d'un site classé au patrimoine de l'UNESCO, était concernée par une covisibilité depuis le pont sur la Loire, la distance rendrait la perception des machines peu significative. En en déduisant qu'eu égard au site d'implantation des éoliennes, sur un vaste plateau agricole sans intérêt paysager particulier et à onze kilomètres de la commune de Sancerre, cette implantation n'était pas de nature à méconnaître les dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, la cour, qui n'a subordonné le bénéfice du régime de protection des paysages prévu par ces dispositions ni au caractère remarquable du site d'implantation, ni à l'existence d'une mesure de protection particulière, n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier.
23. En second lieu, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement concernant le milan royal, la cour a relevé que l'arrêté d'autorisation imposait à l'exploitant, non seulement, de mettre en place un suivi comportemental spécifique à cette espèce mais prescrivait également un dispositif d'arrêt des machines dans certaines conditions météorologiques. En déduisant de ces constatations, exemptes de dénaturation, qu'au regard des effectifs d'oiseaux recensés sur la zone et ses alentours ainsi que des comportements d'évitement, les dispositions de l'article L. 511-1 n'étaient pas méconnues concernant le milan royal, la cour n'a pas commis d'erreur de droit.
En ce qui concerne les motifs de l'arrêt relatifs à la dérogation " espèces protégées " :
24. En premier lieu, en jugeant, au regard de ce qu'elle avait relevé pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, que le risque pour le milan royal n'était pas suffisamment caractérisé pour justifier une demande de dérogation " espèces protégées " au titre des dispositions du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, la cour, qui a tiré les conséquences de ses propres constatations au regard des mesures d'évitement et de réduction proposées par la société pétitionnaire, n'a pas dénaturé les pièces du dossier.
25. Toutefois, en second lieu, il ressort des pièces du dossier soumis à la cour administrative d'appel qu'au soutien de leur moyen tiré de ce que la société pétitionnaire aurait dû solliciter une dérogation " espèces protégées ", l'association Les Robins des mâts et autres soutenaient devant la cour qu'une telle dérogation était requise en raison des risques encourus par le milan royal, le pluvier doré, la grue cendrée ainsi que par plusieurs espèces de chiroptères. Or la cour, si elle s'est prononcée sur l'argumentation soulevée concernant l'avifaune, a omis de se prononcer sur celle concernant les chiroptères. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la cour a entaché son arrêt d'insuffisance de motivation sur ce point.
26. Il résulte de ce qui précède que l'association Les Robins des mâts et autres ne sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent qu'en tant seulement qu'il concerne la dérogation " espèces protégées ", divisible du reste de l'autorisation.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Q Energy France la somme demandée par l'association Les Robins des mâts et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par la société Q Energy France.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le pourvoi de la société Q Energy France et ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 2 : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 9 mars 2023 est annulé en tant seulement qu'il concerne la dérogation " espèces protégées ".
Article 3 : L'affaire est renvoyée dans cette mesure à la cour administrative d'appel de Lyon.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi de l'association Les robins des mâts et autres et leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association Les robins des mâts, représentante unique, pour l'ensemble des requérants, à la société Q Energy France et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.
Délibéré à l'issue de la séance du 22 novembre 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 20 décembre 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Cédric Fraisseix
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
