Vu la procédure suivante :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la décision du 22 mars 2016 par laquelle le président du Syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire a décidé de ne pas renouveler son contrat de travail ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du SIVOS sur son recours gracieux contre cette même décision, d'enjoindre au président du SIVOS de statuer à nouveau sur le renouvellement de son contrat et de condamner le SIVOS à lui verser la somme de 34 442,94 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Par un jugement n° 1701871 du 12 juin 2019, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses demandes.
Par un arrêt n° 19BX03392 du 4 mai 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par Mme B... contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 juillet et 30 septembre 2022, 30 mars et 3 avril 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge du Syndicat intercommunal à vocation scolaire Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Julien Autret, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, avocat de Mme A... B... et à la SCP Poupet et Kacenelenbogen, avocat du Syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par un courrier du 22 mars 2016, le président du Syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire a informé Mme B... de la décision du comité syndical de ne pas renouveler son contrat de travail conclu le 27 novembre 2015 pour une durée de six mois allant du 1er janvier au 30 juin 2016. Par un recours administratif formé le 12 avril 2017, Mme B... a demandé au SIVOS le retrait de cette décision ainsi que le versement d'une somme de 34 442,94 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de cette décision. Elle a saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 22 mars 2016 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours administratif et à la condamnation du SIVOS à lui verser une somme de 34 442,94 euros en réparation de ses préjudices. Par un jugement du 12 juin 2019, ce tribunal a rejeté sa demande. Mme B... se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 4 mai 2022 de la cour administrative d'appel de Bordeaux qui a rejeté son appel contre ce jugement.
Sur le pourvoi :
2. Aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable entre le 7 août 2009 et le 13 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de leur participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 74, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / (...) Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d'habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet ou pour pourvoir l'emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2 000 habitants et dans les groupements de communes de moins de 10 000 habitants, lorsque la création ou la suppression d'un emploi dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public, la collectivité peut pourvoir à cet emploi par un agent non titulaire. / Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans (...) ". Aux termes du même article 3 dans sa version applicable à compter du 14 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; (...) ". Enfin, aux termes de l'article 3-3 de la même loi dans sa version applicable au litige : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : / (...) 5° Pour les emplois des communes de moins de 2 000 habitants et des groupements de communes de moins de 10 000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité ou à l'établissement en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public. / Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. / Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ".
3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme B... a été recrutée en qualité d'agent non titulaire par un arrêté du maire de Clion-sur-Seugne en date du 14 octobre 2009 sur un emploi de surveillante interclasse pour une durée d'une heure et 20 minutes par jour de surveillance. A la suite du transfert du personnel communal des écoles des communes membres vers le SIVOS Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire, Mme B... a été recrutée par un arrêté en date du 23 décembre 2009 du président de ce syndicat pour exercer les mêmes fonctions dans les mêmes conditions. Mme B... a également été recrutée à plusieurs reprises par cette commune et par ce syndicat pour assurer des remplacements temporaires afin d'assurer des fonctions d'agent territorial spécialisé des écoles maternelles, d'adjoint technique ou des prestations de nettoyage des locaux pour de courtes durées au moyen de contrats conclus sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 précitée dans sa version applicable jusqu'au 13 mars 2012. Elle a ensuite conclu le 31 décembre 2014, sur le fondement du 1° de l'article 3 de la même loi dans sa version applicable à compter du 14 mars 2012, un contrat à durée déterminée d'un an allant du 1er janvier au 31 décembre 2015 pour participer aux activités périscolaires, de surveillance des enfants, de garderie et d'entretien puis, sur le fondement du 5° de l'article 3-3 de la même loi, un contrat de travail à durée déterminée de six mois arrivant à terme le 30 juin 2016 pour assurer des fonctions d'assistance des enseignants et des enfants, de garderie et de ménage des locaux.
4. La cour administrative d'appel a retenu que, compte tenu de la motivation des décisions ayant conduit à son recrutement en qualité de surveillante interclasse par la commune de Clion-sur-Seugne puis par le SIVOS Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire et de la nature du besoin auquel répond cet emploi, Mme B... devait être regardée comme ayant occupé un emploi permanent à ce titre. Toutefois, en retenant que cet emploi avait pris fin, au vu de ses bulletins de salaire et en l'absence de tout élément postérieur démontrant la continuité de ses fonctions, le 30 juin 2012, alors que les fiches de paie produites par la requérante devant les juges du fond démontrent qu'elle a exercé sans discontinuer les fonctions de surveillante interclasse pour le compte du SIVOS du 4 janvier 2010 jusqu'au 31 décembre 2014, la cour administrative d'appel a dénaturé les pièces du dossier. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, Mme B... est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur le règlement au fond du litige :
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de première instance :
6. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dans sa version applicable à la date de la décision litigieuse : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code dans sa version applicable à la même date : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".
7. Il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics.
8. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 22 mars 2016 par laquelle le président du SIVOS a informé Mme B... du non renouvellement de son contrat de travail ne comportait pas la mention des voies et délais de recours. Toutefois, ce n'est que le 12 avril 2017 que Mme B..., qui ne soutient pas que la décision du 22 mars 2016 lui aurait été notifiée de manière irrégulière et ne se prévaut d'aucune circonstance particulière, a adressé un recours administratif contre cette décision, lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du syndicat. Par conséquent, ainsi que le soutient le SIVOS, les conclusions de Mme B... aux fins d'annulation de la décision du 22 mars 2016 et de la décision implicite de rejet de son recours administratif, enregistrées au-delà du délai d'un an mentionné au point 7, sont tardives et, par suite, irrecevables.
9. En revanche, il ressort des termes mêmes de son recours administratif que Mme B... demandait au SIVOS non seulement l'annulation de la décision de non renouvellement de son contrat de travail mais également le versement d'une somme de 34 442,94 euros en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis. Mme B... a saisi le juge administratif de conclusions tendant à la condamnation du SIVOS à lui verser cette somme dans le délai de deux mois après l'intervention du rejet implicite de sa réclamation. Le SIVOS n'est par conséquent pas fondé à soutenir que ces conclusions indemnitaires sont irrecevables.
En ce qui concerne les conclusions aux fins d'indemnisation :
10. Aux termes de l'article 3 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige : " L'agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par décision administrative. L'acte d'engagement est écrit. Il précise l'article et, éventuellement, l'alinéa de l'article de la loi du 26 janvier 1984 précitée en vertu duquel il est établi. Il fixe la date à laquelle le recrutement prend effet et, le cas échéant, prend fin et définit le poste occupé et ses conditions d'emploi. Il indique les droits et obligations de l'agent ". Aux termes de l'article 38-1 dans sa version alors applicable : " Lorsqu'un agent contractuel a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être renouvelée en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'autorité territoriale lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : / (...) - un mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans ; / (...) La notification de la décision finale doit être précédée d'un entretien lorsque le contrat est susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l'ensemble des contrats conclus sur emploi permanent conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée est supérieure ou égale à trois ans (...) ".
11. Il résulte de l'instruction que si les termes des actes d'engagement pris par le maire de la commune de Clion-sur-Seugne puis par le président du SIVOS, respectivement les 14 octobre et 23 décembre 2009, ne précisent pas les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 sur le fondement desquelles ils ont été pris, Mme B... doit être regardée, compte tenu des motifs de son recrutement en qualité de surveillante interclasse par la commune de Clion-sur-Seugne puis par le SIVOS et de la nature du besoin auquel répond cet emploi, comme ayant occupé à compter de ce recrutement un emploi permanent. Ainsi qu'en attestent les fiches de paie qu'elle produit, elle a en outre occupé cet emploi sans discontinuer jusqu'au 31 décembre 2014, date à laquelle elle a conclu un nouveau contrat avec le SIVOS. Dans ces conditions, elle doit être regardée comme ayant été maintenue sur cet emploi sur le fondement de contrats tacites successifs conclus en application des dispositions, citées au point 2, du sixième alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 puis du 5° de l'article 3-3 de la même loi.
12. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 qu'au 31 décembre 2014, Mme B... n'était engagée que sous le régime d'un contrat à durée déterminée. Elle n'est, dès lors, pas fondée à soutenir qu'en concluant avec elle à cette date un nouveau contrat à durée déterminée, le SIVOS aurait commis une faute en mettant illégalement fin au contrat à durée indéterminée dont elle prétend qu'elle aurait été titulaire.
13. En deuxième lieu, Mme B... a été à nouveau recrutée par contrat pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2015 puis pour celle du 1er janvier au 30 juin 2016. Si le SIVOS fait valoir que le premier de ces contrats n'a pas été établi sur le fondement du 5° de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, mais sur celui du 1° de son article 3, afin de pourvoir un emploi non permanent pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire d'activité, il résulte des termes mêmes de la délibération en date du 15 octobre 2014 du comité syndical du SIVOS, autorisant l'engagement, que le contrat a été conclu en vue de regrouper les différentes fonctions exercées par l'intéressée depuis le début de l'année 2010 au sein d'un contrat unique. L'emploi occupé doit donc être regardé comme continuant en réalité de répondre à un besoin permanent. Le dernier contrat, à échéance du 30 juin 2016, ayant quant à lui été expressément conclu sur le fondement du 5° de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, Mme B... avait, à cette échéance, occupé un emploi permanent auprès du SIVOS depuis plus de trois ans, et entrait ainsi dans le champ d'application des dispositions de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988. Par suite, elle est fondée à soutenir qu'en décidant de ne pas renouveler son engagement contractuel sans procéder au préalable à l'entretien prescrit par ces dispositions, le SIVOS a commis une illégalité fautive.
14. Toutefois et en dernier lieu, il résulte de l'instruction que la décision de ne pas renouveler le contrat de Mme B... est justifiée par la circonstance que son absence prolongée entraînait une désorganisation du service. Un tel motif étant, contrairement à ce qu'elle soutient, tiré de l'intérêt du service, la même décision aurait pu légalement être prise par le SIVOS en suivant une procédure régulière. Mme B... ne peut, par suite, se prévaloir d'aucun préjudice en lien direct avec l'illégalité fautive relevée au point précédent.
15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté l'ensemble de ses demandes.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du SIVOS qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée au même titre par le SIVOS.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 4 mai 2022 est annulé.
Article 2 : La requête présentée par Mme B... devant la cour administrative d'appel de Bordeaux est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de Mme B... est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par le SIVOS Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme A... B... et au Syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) Saint-Georges, Antignac, Clion, Mosnac et Saint-Grégoire.
Délibéré à l'issue de la séance du 6 juin 2024 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat, présidant ; Mme Sylvie Pellissier, conseillère d'Etat et M. Julien Autret, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 25 juin 2024.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
Le rapporteur :
Signé : M. Julien Autret
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne
