Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 29 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national de l'enseignement supérieur demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 5 septembre 2023 relatif à la formation disciplinaire du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche et aux sections disciplinaires des universités compétentes à l'égard des enseignants-chercheurs et des personnels exerçant des fonctions d'enseignement, ensemble la décision née du silence gardé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur son recours gracieux contre ce décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'éducation ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;
- le décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-790 DC du 1er août 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Camille Belloc, auditrice,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 232-2 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de l'article 33 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : " Le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statue en appel et en dernier ressort sur les décisions disciplinaires prises par les instances universitaires compétentes à l'égard des enseignants-chercheurs et enseignants. Toutefois, il est appelé à statuer en premier et dernier ressort lorsqu'une section disciplinaire n'a pas été constituée ou lorsque aucun jugement n'est intervenu six mois après la date à laquelle les poursuites ont été engagées devant la juridiction disciplinaire compétente ". Aux termes de l'article L. 232-3 de ce code, dans sa rédaction issue du même article de la même loi : " Le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire est présidé par un conseiller d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat. / Hormis son président, le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire ne comprend que des enseignants-chercheurs d'un rang égal ou supérieur à celui de la personne faisant l'objet d'une procédure disciplinaire devant lui. / Le président du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire désigne pour chaque affaire les membres appelés à former une commission d'instruction. La fonction de rapporteur de cette commission peut être confiée par le président à un magistrat des juridictions administrative ou financière extérieur à la formation disciplinaire. / Le rapporteur de la commission d'instruction n'a pas voix délibérative au sein de la formation de jugement. / La récusation d'un membre du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche peut être prononcée s'il existe une raison objective de mettre en doute son impartialité. La demande de récusation est formée par la personne poursuivie, par le président ou le directeur de l'établissement, par le recteur de région académique ou par le médiateur académique. / La composition, les modalités de désignation des membres du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire, son fonctionnement et les conditions de récusation de ses membres sont fixés par décret en Conseil d'Etat ".
2. Pris pour l'application des dispositions citées au point 1, le décret du 5 septembre 2023 contesté a notamment pour objet de modifier certaines dispositions réglementaires du code de l'éducation régissant la composition et le fonctionnement du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) statuant en matière disciplinaire ainsi que la procédure applicable devant cette juridiction. Le Syndicat national de l'enseignement supérieur demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'il avait formé contre celui-ci. Eu égard aux moyens qu'il soulève, il doit être regardé comme ne demandant l'annulation de ce décret qu'en tant qu'il détermine, d'une part, les attributions du président du CNESER statuant en matière disciplinaire, d'autre part, les modalités de désignation et les attributions du rapporteur extérieur de cette juridiction disciplinaire.
3. A cet égard, parmi les dispositions contestées par le requérant, l'article R. 232-35 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue du décret attaqué, énonce que le président du CNESER statuant en matière disciplinaire peut, par ordonnance, donner acte des désistements, rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de cette juridiction ou entachées d'une irrecevabilité manifeste et constater qu'il n'y a pas lieu d'y statuer.
4. En outre, l'article R. 232-36 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de ce même décret, dispose que : " Le président du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire désigne pour chaque affaire les membres appelés à former une commission d'instruction. Celle-ci est composée de deux conseillers mentionnés aux 1° [élus parmi les professeurs des universités ou personnels assimilés] et 2° [élus parmi les maîtres de conférences ou personnels assimilés] de l'article R. 232-23 dont l'un est désigné en tant que rapporteur parmi les membres titulaires. / (...) Le président peut également désigner un rapporteur extérieur à la juridiction disciplinaire du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche, parmi les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel inscrits, pour une durée de trois ans renouvelable, sur une liste arrêtée par le vice-président du Conseil d'Etat, ou parmi les magistrats des juridictions financières inscrits, pour une durée de trois ans renouvelable, sur une liste arrêtée par le premier président de la Cour des comptes. / Lorsque le rapporteur est extérieur à la formation disciplinaire et que les poursuites concernent un professeur des universités ou un membre des personnels assimilés en application des dispositions de l'article 5 du décret du 20 janvier 1987 ou de celles de l'article 6 du décret du 16 janvier 1992 mentionnés ci-dessus, la commission d'instruction comprend, outre le rapporteur, deux conseillers mentionnés au 1° de l'article R. 232-23. / Lorsque le rapporteur est extérieur à la formation disciplinaire et que les poursuites concernent un maître de conférences ou un membre des personnels assimilés en application des dispositions de l'article 5 du décret du 20 janvier 1987 ou de celles de l'article 6 du décret du 16 janvier 1992 mentionnés ci-dessus, la commission d'instruction comprend, outre le rapporteur, deux conseillers mentionnés aux 1° et 2° de l'article R. 232-23. / Le rapporteur n'a pas voix délibérative au sein de la formation de jugement et n'intervient pas lors du délibéré. / (...) ". L'article R. 232-37 du même code, dans sa rédaction résultant du décret attaqué, prévoit en outre que : " Sous l'autorité du président, la commission d'instruction entend les parties et instruit l'affaire par tous les moyens qu'elle juge propres à l'éclairer. (...) Le rapport de la commission d'instruction mentionne les diligences accomplies et contient le procès-verbal de chacune des auditions. Il comprend un exposé des faits ainsi que l'opinion personnelle du rapporteur sur les solutions qu'appelle le jugement de l'affaire. / (...) Le président peut demander à la commission un complément d'instruction. Dans ce cas, un rapport complémentaire est remis. / (...) Le président peut fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. (...) ".
5. Par ailleurs, l'article R. 232-38 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de ce même décret, dispose que le président du CNESER statuant en formation disciplinaire peut, d'une part, s'il l'estime nécessaire, " entendre des témoins à l'audience ", d'autre part, décider, pour l'audition d'un témoin, à la demande de celui-ci, " d'avoir recours à un moyen de conférence audiovisuelle " pour " tenir compte notamment de l'éloignement géographique ou de contraintes professionnelles ou médicales ", enfin, ordonner un supplément d'instruction, et s'il estime nécessaire de recueillir leurs observations orales sur les seuls nouveaux éléments produits, convoquer les parties à une nouvelle audience.
6. Enfin, l'article R. 232-41-1 du code de l'éducation, créé par l'article 21 du décret attaqué, prévoit que " lorsque le président constate que la minute d'une décision ", laquelle est, en vertu des dispositions de l'article R. 232-41 du même code dans leur rédaction issue de l'article 20 de ce décret, datée et signée par le président, le vice-président et un membre du greffe du CNESER statuant en matière disciplinaire, " est entachée d'une erreur ou d'une omission matérielle non susceptible d'avoir exercé une influence sur le jugement de l'affaire, il peut y apporter, par ordonnance rendue dans le délai d'un mois à compter de la notification aux parties, les corrections que la raison commande. / (...) ".
Sur les moyens tirés des vices entachant la procédure administrative préalable à l'édiction du décret attaqué :
7. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 414-2 du code général de la fonction publique : " Peuvent déroger, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, à certaines des dispositions du présent code ne correspondant pas à leurs besoins propres, à l'organisation de leur gestion, ou aux missions que leurs membres sont destinés à assurer, notamment pour l'accomplissement d'une obligation statutaire de mobilité, les statuts particuliers : / (...) 2° Des corps enseignants ; / (...) 4° Des corps de fonctionnaires de la recherche ; / (...) ".
8. D'autre part, aux termes de l'article 54 du décret du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d'administration dans les administrations et les établissements publics de l'Etat : " Sous réserve, le cas échéant, des compétences des comités sociaux d'administration créés en application du premier alinéa du I et du II de l'article 4 et du a du 2° de l'article 8, le comité social d'administration ministériel examine les projets de texte et questions intéressant l'organisation du ministère ou l'ensemble des services centraux, des services à compétence nationale ou des services déconcentrés du département ministériel. / Il est seul compétent pour tous les projets de texte visant à l'élaboration ou la modification des statuts particuliers des corps relevant du ministre, ainsi que pour les règles d'échelonnement indiciaire applicables à ces corps. (...) ".
9. Eu égard à leur objet, exclusivement relatif à la procédure contentieuse applicable devant le CNESER statuant en matière disciplinaire, les dispositions contestées par le requérant ne sauraient présenter un caractère statutaire et pouvaient, dès lors, être adoptées sans consultation préalable du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, ni du comité social d'administration ministériel. Si, en l'espèce, l'autorité administrative a procédé, alors qu'elle n'y était légalement pas tenue, à la consultation du comité social d'administration ministériel sur une première version du projet de texte dont résulte le décret attaqué, cette circonstance ne lui imposait nullement de soumettre pour avis à ce même organisme les modifications, quelle qu'en soit l'importance, ultérieurement apportées à ce projet. Par suite, les moyens tirés de l'illégalité du décret attaqué, en ce qu'il a été adopté sans consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, ni seconde consultation du comité social d'administration ministériel, ne peuvent qu'être écartés.
Sur les autres moyens :
10. En premier lieu, si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer notamment les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et la création de nouveaux ordres de juridiction, les dispositions de la procédure applicable devant les juridictions administratives relèvent de la compétence réglementaire dès lors qu'elles ne mettent en cause aucune des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution ou d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle.
11. Le requérant fait valoir que les dispositions réglementaires qu'il attaque, relatives aux attributions du président du CNESER statuant en matière disciplinaire, citées aux points 3 à 6, ont été incompétemment édictées et comportent des dispositions contraires à la Constitution, en particulier, au principe d'indépendance des enseignants-chercheurs. Toutefois, d'une part, la présidence du CNESER statuant en matière disciplinaire par un conseiller d'Etat résulte, non des dispositions attaquées, mais de l'article L. 232-3 du code de l'éducation, lequel, au demeurant, ne méconnaît pas dans cette mesure le principe fondamental reconnu par les lois de la République de l'indépendance des enseignants-chercheurs, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2019-790 DC du 1er août 2019. D'autre part, les dispositions contestées, relatives à la procédure contentieuse applicable au jugement des litiges disciplinaires par le CNESER, en ce qu'elles attribuent à ce président compétence pour statuer seul dans les cas visés à l'article R. 232-35 du code de l'éducation, de désigner, le cas échéant, un rapporteur extérieur à la juridiction, choisi parmi les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel et les magistrats des juridictions financières inscrits sur une liste à cet effet, d'ordonner un complément ou un supplément d'instruction ou encore la clôture de l'instruction, d'entendre des témoins à l'audience et de procéder, dans les conditions prévues à l'article R. 232-41-1 du code de l'éducation, à la rectification pour erreur matérielle d'une décision du CNESER, relèvent de la compétence du pouvoir réglementaire dès lors qu'elles ne mettent en cause aucune des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution ou d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle, tel que le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs.
12. En deuxième lieu, les dispositions contestées attribuent au président du CNESER statuant en matière disciplinaire compétence pour désigner soit un rapporteur membre de la juridiction, soit, comme l'y autorise l'article L. 232-3 du code de l'éducation, cité au point 1, un rapporteur extérieur à la juridiction choisi parmi les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel inscrits, pour une durée de trois ans renouvelable, sur une liste arrêtée par le vice-président du Conseil d'Etat, ou parmi les magistrats des juridictions financières inscrits, pour une durée de trois ans renouvelable, sur une liste arrêtée par le premier président de la Cour des comptes et prévoient que le rapporteur, qu'il soit ou non extérieur à la juridiction, lequel est membre de la commission d'instruction mais non de la formation de jugement appelée à statuer sur l'affaire, est chargé de rédiger un rapport comprenant un exposé des faits ainsi que son opinion personnelle sur les solutions qu'appelle le jugement de l'affaire, le rapport étant ensuite communiqué à la formation de jugement et aux parties. Ces dispositions réglementaires, en ce qu'elles prévoient ces modalités d'intervention du rapporteur extérieur dans la procédure d'instruction des affaires devant le CNESER statuant en matière disciplinaire ne portent aucune atteinte au principe d'indépendance des enseignants-chercheurs, lequel n'implique pas qu'un rapporteur ayant de telles attributions ne puisse être qu'un enseignant-chercheur. Par ailleurs, ces rapporteurs, compte tenu des attributions qui leur sont confiées dans le jugement des litiges soumis au CNESER statuant en matière disciplinaire, sont tenus d'exercer leurs fonctions en toute indépendance et impartialité, leur qualité de magistrat administratif ou financier constituant au surplus une garantie à cet égard. Ne peut, par suite, qu'être écarté le moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses, en ce qu'elles permettent le recours à des rapporteurs extérieurs à la formation disciplinaire, méconnaîtraient les principes d'indépendance et d'impartialité qui résultent de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
13. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 11, la présidence du CNESER statuant en matière disciplinaire par un conseiller d'Etat résulte, non des dispositions attaquées, mais de l'article L. 232-3 du code de l'éducation. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que le décret attaqué instituerait, en méconnaissance du principe d'égalité, une différence de traitement entre les enseignants-chercheurs et les membres du personnel enseignant et hospitalier, dont la juridiction disciplinaire peut, en vertu de l'article L. 952-22 du code de l'éducation, être présidée par un professeur de l'enseignement supérieur.
14. Il résulte de ce qui précède que le Syndicat national de l'enseignement supérieur n'est pas fondé à demander l'annulation du décret et de la décision qu'il attaque.
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du Syndicat national de l'enseignement supérieur est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national de l'enseignement supérieur, à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 juin 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Alban de Nervaux, M. Vincent Mazauric, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire ; M. Edouard Solier, maître des requêtes, et Mme Camille Belloc, auditrice-rapporteure.
Rendu le 12 juin 2024.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Camille Belloc
Le secrétaire :
Signé : M. Christophe Bouba
