Vu la procédure suivante :
Par un jugement avant dire droit du 15 décembre 2020, enregistré au greffe du tribunal administratif de Rennes le 6 janvier 2021, le tribunal judiciaire de Quimper a sursis à statuer sur la demande de la Société mutuelle d'assurance des collectivités locales (SMACL) de condamner solidairement l'Association pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) et son assureur la Société Mutuelle assurance des instituteurs de France (MAIF) à lui verser les sommes correspondant aux dommages subis à la suite d'un incendie survenu en août 2015 par les locaux appartenant à la commune de Quimperlé, sis 142 rue du Moëlan, dans lesquels APAJH gère un institut médico-éducatif, et décidé de transmettre au tribunal administratif de Rennes une question portant sur l'engagement de la responsabilité civile de APAJH, en sa qualité d'occupante d'un bien appartenant au domaine public.
Par un arrêt avant dire droit du 29 septembre 2021, enregistré le 9 mars 2022 au greffe du tribunal administratif de Rennes, la cour d'appel de Rennes a réformé ce jugement et saisi le tribunal administratif de Rennes d'une question préjudicielle relative à l'appartenance au domaine public ou au domaine privé communal du bien immobilier situé 142 rue de Moëlan à Quimperlé.
Par un jugement n° 2100066 du 12 décembre 2022, ce tribunal administratif a déclaré que les locaux situés 142 rue du Moëlan à Quimperlé n'appartenaient pas au domaine public communal et a rejeté le surplus des conclusions présentées devant lui par les parties comme irrecevables pour porter sur des questions étrangères au renvoi de l'autorité judiciaire.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 et 16 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société MAIF demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 1er de ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la Société mutuelle d'assurance des collectivités locales la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 ;
- la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Sébastien Ferrari, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Karin Ciavaldini, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Mutuelle Assurance des Instituteurs de France et à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de la société mutuelle d'assurances des collectivités locales ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'Association pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) loue depuis 1976 à la commune de Quimperlé un bâtiment situé 142 rue de Moëlan au sein duquel elle gère l'institut médico-éducatif François Huon. Cet institut comprend notamment un internat pour enfants et jeunes handicapés de moins de 18 ans, une section d'éducation et d'enseignement spécialisée pour les enfants de 6 à 13 ans et une section d'initiation et de première formation professionnelle, qui propose aux adolescents des enseignements, des formations professionnelles et des activités éducatives et sportives. Un incendie d'origine indéterminée s'étant déclaré dans la nuit du 2 au 3 août 2015 dans les locaux de l'établissement, alors fermé pour congés, la société mutuelle d'assurances des collectivités locales (SMACL) a indemnisé la commune de Quimperlé. Puis, se fondant sur la présomption de responsabilité du locataire édictée par l'article 1733 du code civil en cas d'incendie des lieux loués, elle a assigné la société mutuelle assurance des instituteurs de France (MAIF), assureur de APAJH, devant le tribunal de grande instance de Quimper en vue d'obtenir le remboursement des sommes versées à la commune. La société MAIF soutenant que les locaux en cause appartenaient au domaine public communal et que l'article 1733 n'était par suite pas applicable, les tribunaux de l'ordre judiciaire ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une question préjudicielle portant sur l'appartenance des locaux sinistrés au domaine public ou au domaine privé de la commune de Quimperlé. La société MAIF se pourvoit en cassation contre le jugement du 12 décembre 2022 de ce tribunal administratif, en tant qu'il a jugé, par son article 1er, que les locaux en cause n'appartenaient pas au domaine public communal.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles : " L'action sociale et médico-sociale, au sens du présent code, s'inscrit dans les missions d'intérêt général et d'utilité sociale suivantes : (...) 3° Actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge ; / 4° Actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail (...) ". Le même article énonce les conditions auxquelles les établissements et services privés qui exercent ces missions peuvent être qualifiés d'établissements sociaux et médico-sociaux privés d'intérêt collectif. Enfin, aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles : " Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après (...) 2° Les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ".
3. Si les actions médico-éducatives en faveur des enfants et des jeunes en situation de handicap constituent une mission d'intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires des établissements et services aujourd'hui mentionnés au 2° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, dont font partie les instituts médico-éducatifs, revête, en tant que telle, le caractère d'une mission de service public.
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'éducation : " Le service public de l'éducation (...) veille à la scolarisation inclusive de tous les enfants, sans aucune distinction (...) ". En application de ce principe, l'article L. 112-1 du même code dispose que : " Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant ". En vertu des articles L. 112-1 à L. 112-5 et L. 351-1 à L. 351-5 de ce code, cette mission du service public de l'éducation s'exerce en principe au sein d'établissements scolaires et, si nécessaire, au sein de dispositifs adaptés dans les conditions précisées par des conventions visées aux articles D. 351-17 et D. 351-18 du même code. Dans ce cadre, il incombe à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées mentionnée à l'article D. 351-7, au vu du projet personnalisé de scolarisation élaboré par une équipe pluridisciplinaire et des observations formulées par l'élève majeur, ou s'il est mineur par ses parents ou son représentant légal, de l'orienter soit vers une scolarisation en milieu ordinaire, soit vers une unité d'enseignement créée au sein d'un établissement mentionné au 2° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, soit encore vers une scolarisation alternée entre une telle unité d'enseignement et un établissement scolaire. Dans tous les cas, les dépenses relatives à l'éducation relèvent de l'Etat et l'enseignement est dispensé par des personnels qualifiés relevant du ministère chargé de l'éducation, en référence au socle de connaissances, de compétences et de culture défini à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation.
5. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation et, le cas échéant, de ses responsabilités à l'égard des établissements sociaux et médico-sociaux, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l'éducation et l'obligation scolaire aient, pour les enfants en situation de handicap, un caractère effectif. Lorsqu'elle s'effectue en tout ou en partie dans une unité d'enseignement créée au sein d'un institut médico-éducatif, cette scolarisation participe du service public de l'éducation et les locaux qui, dans l'enceinte d'un tel institut, servent au fonctionnement de l'unité d'enseignement doivent être regardés comme affectés à ce service public.
6. Enfin, aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques dont la partie législative est issue de l'ordonnance du 21 avril 2006 : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Avant l'entrée en vigueur de la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, intervenue, en vertu des dispositions précitées, le 1er juillet 2006, l'appartenance d'un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition qu'il ait été affecté à un service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l'absence de toute disposition en ce sens, l'entrée en vigueur de ce code n'a pu, par elle-même, entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 qui exige, pour qu'un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public.
7. Pour juger que les locaux sinistrés de l'institut médico-éducatif François Huon n'appartenaient pas au domaine public de la commune de Quimperlé, le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur ce que le législateur, ainsi qu'il a été dit au point 3 ci-dessus, avait entendu exclure que l'activité de cet institut revête, en tant que telle, le caractère d'une mission de service public. En statuant ainsi, alors que de tels locaux étaient susceptibles d'être affectés au service public de l'éducation dans les conditions énoncées au point 5 ci-dessus et, le cas échéant, de relever du domaine public à condition d'avoir fait à cette fin l'objet d'un aménagement spécial ou indispensable, le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreur de droit.
8. La Société MAIF est donc fondée à en demander, pour ce motif, l'annulation en tant qu'il a statué sur la question préjudicielle qui lui était soumise.
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SMACL une somme de 3 000 euros à verser à la société MAIF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société MAIF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Rennes du 12 décembre 2022 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée dans cette mesure au tribunal administratif de Rennes.
Article 3 : La SMACL versera à la société MAIF une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la SMACL au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société mutuelle assurance des instituteurs de France et à la société mutuelle d'assurances des collectivités locales.
Copie en sera adressée à la cour d'appel de Rennes et au tribunal judiciaire de Quimper.
Délibéré à l'issue de la séance du 22 juin 2023 où siégeaient : M. Pierre Collin, président de chambre, présidant ; M. Hervé Cassagnabère, conseiller d'Etat et M. Sébastien Ferrari, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 18 juillet 2023.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Sébastien Ferrari
La secrétaire :
Signé : Mme Michelle Bailleul
