Vu la procédure suivante :
M. C... A... B... a demandé à la Cour nationale du droit d'asile d'annuler la décision du 11 octobre 2019 par laquelle le directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a rejeté sa demande d'asile et de lui reconnaître la qualité de réfugié ou, à défaut, de lui accorder le bénéfice de la protection subsidiaire.
Par une décision n° 20016437, 20005472 du 9 décembre 2020, la Cour nationale du droit d'asile a fait droit à sa demande et lui a reconnu la qualité de réfugié.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 février et 10 mai 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette décision ;
2°) de renvoyer l'affaire devant la Cour nationale du droit d'asile.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole signé à New-York le 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Sophie Roussel, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A... B..., d'origine palestinienne, né le 28 novembre 1976 à Saïda au Liban, y a vécu jusqu'à ce qu'il quitte ce pays en février 2019 et arrive en France le 11 août 2019. Par une décision du 11 octobre 2019, le directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a refusé de faire droit à sa demande tendant à ce que lui soit reconnu le statut de réfugié. L'OFPRA se pourvoi en cassation contre la décision du 9 décembre 2020 par laquelle la Cour nationale du droit d'asile a annulé cette décision et reconnu à M. A... B... la qualité de réfugié.
2. D'une part, aux termes de l'article 1er, section A, paragraphe 2, premier alinéa, de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, le terme " réfugié " s'applique à toute personne qui, " craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle (...) ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ". L'article 1er, section D, de cette convention stipule toutefois que : " Cette convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. / Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention ".
3. L'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) a été créé par la résolution n° 302 (IV) de l'Assemblée générale des Nations Unies en date du 8 décembre 1949 afin d'apporter un secours direct aux " réfugiés de Palestine " se trouvant sur l'un des Etats ou des territoires relevant de son champ d'intervention géographique, à savoir le Liban, la Syrie, la Jordanie, la Cisjordanie et la bande de Gaza. Selon les termes de la résolution n° 74/83 de l'Assemblée générale des Nations-Unies du 13 décembre 2019 relative à l'UNRWA, qui a prolongé son mandat jusqu'au 30 juin 2023, les opérations de l'Office se font " au regard du bien-être, de la protection et du développement humain des réfugiés de Palestine " et visent à " subvenir à leurs besoins essentiels en matière de santé, d'éducation et de subsistance ". Il résulte des instructions d'éligibilité et d'enregistrement consolidées adoptées par cet organisme en 2009 que ces prestations sont délivrées, d'une part, aux personnes, enregistrées auprès de lui, qui résidaient habituellement en Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948 et qui ont perdu leur logement et leurs moyens de subsistance en raison du conflit de 1948, ainsi qu'à leurs descendants et, d'autre part, aux autres personnes éligibles mentionnées au point B. du III de ces instructions qui en font la demande sans faire l'objet d'un enregistrement par l'UNRWA. Eu égard à la mission qui lui est assignée, l'UNRWA doit être regardé comme un organisme des Nations Unies, autre que le haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, offrant une assistance à ces personnes, au sens des stipulations mentionnées au point 2.
4. Il résulte des stipulations citées au point 2 que la convention de Genève du 28 juillet 1951 n'est pas applicable à un réfugié palestinien tant qu'il bénéficie effectivement de l'assistance ou de la protection de l'UNRWA telle qu'elle est définie au point précédent.
5. D'autre part, aux termes de l'article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection : " Tout ressortissant d'un pays tiers ou apatride est exclu du statut de réfugié lorsqu'il relève du champ d'application de l'article 1er, section D, de la convention de Genève, concernant la protection ou l'assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations unies autre que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Si cette protection ou cette assistance cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé conformément aux résolutions pertinentes de l'assemblée générale des Nations unies, ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive ".
6. Dans son arrêt du 19 décembre 2012, Abed El Karem El Kott e. a (C-364/11), la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que l'article 12, paragraphe 1, a), seconde phrase, de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004, repris à l'identique par les dispositions précitées de la directive 2011/95/UE, " doit être interprété en ce sens que la cessation de la protection ou de l'assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations unies autre que l'UNHCR " pour quelque raison que ce soit " vise également la situation d'une personne qui, après avoir eu effectivement recours à cette protection ou à cette assistance, cesse d'en bénéficier pour une raison échappant à son propre contrôle et indépendante de sa volonté " et qu'il " appartient aux autorités nationales compétentes de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile présentée par une telle personne de vérifier, sur la base d'une évaluation individuelle de la demande, que cette personne a été contrainte de quitter la zone d'opération de cet organisme ou de cette institution, ce qui est le cas lorsqu'elle se trouvait dans un état personnel d'insécurité grave et que l'organisme ou l'institution concerné était dans l'impossibilité de lui assurer, dans cette zone, des conditions de vie conformes à la mission incombant audit organisme ou à ladite institution ". La Cour a ajouté que " lorsque les autorités compétentes de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile ont établi que la condition relative à la cessation de la protection ou de l'assistance de l'UNRWA est remplie en ce qui concerne le demandeur, le fait de pouvoir ipso facto " se prévaloir de [cette] directive " implique la reconnaissance, par cet État membre, de la qualité de réfugié (...) et l'octroi de plein droit du statut de réfugié à ce demandeur ", pour autant toutefois que ce dernier ne relève pas de l'une ou l'autre des causes d'exclusion énoncées aux paragraphes 1, b), ou 2 et 3, de ce même article 12.
7. Il ressort des énonciations de la décision attaquée que, pour juger que M. A... B... pouvait se réclamer de plein droit de la qualité de réfugié, la Cour nationale du droit d'asile a estimé qu'il était établi que l'UNRWA se trouvait dans l'incapacité de prodiguer à l'intéressé un accès suffisant aux soins de santé tertiaires, qui concernent les maladies les plus graves, et au médicament dont celui-ci dépend pour sa survie et, ainsi, de lui assurer des conditions de vie conformes à sa mission d'assistance, jusqu'à le placer dans un état personnel de grave insécurité de nature à le contraindre à quitter le Liban. L'OFPRA soutient que la cour a entaché sa décision d'erreurs de droit en ne recherchant pas si l'intéressé avait été contraint de quitter la zone d'opération de l'UNRWA par des menaces pesant sur sa sécurité, en jugeant que l'impossibilité pour l'UNRWA de financer les soins de santé tertiaires adaptés à l'état de santé d'un réfugié palestinien constitue un motif de fin de protection effective de cet organisme qui permet de revendiquer le bénéfice de la convention de Genève et en retenant que l'UNRWA devait être regardé comme ne pouvant assumer sa mission d'assistance alors que la prise en charge des soins tertiaires n'en fait pas partie.
8. La réponse à apporter aux moyens soulevés dépend du point de savoir si, indépendamment des dispositions du droit national autorisant, sous certaines conditions, le séjour d'un étranger en raison de son état de santé et le protégeant, le cas échéant, d'une mesure d'éloignement, les dispositions de l'article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2011/95/UE doivent être interprétées en ce sens qu'un réfugié palestinien malade qui, après avoir eu effectivement recours à la protection ou à l'assistance de l'UNRWA, quitte l'Etat ou le territoire situé dans la zone d'intervention de cet organisme dans lequel il avait sa résidence habituelle au motif qu'il ne peut y avoir un accès suffisant aux soins et traitements que son état de santé nécessite et que ce défaut de prise en charge entraîne un risque réel pour sa vie ou son intégrité physique, peut être regardé comme se trouvant dans un état personnel d'insécurité grave et dans une situation où l'UNRWA est dans l'impossibilité de lui assurer des conditions de vie conformes à la mission lui incombant. Dans l'affirmative, il importe alors de déterminer quels critères, tenant par exemple à la gravité de la maladie ou à la nature des soins nécessaires, permettent d'identifier une telle situation.
9. Les questions énoncées au point 8 sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent des difficultés sérieuses d'interprétation du droit de l'Union européenne. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée sur l'ensemble de ces questions, de surseoir à statuer sur les conclusions du pourvoi de l'OFPRA.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est sursis à statuer sur le pourvoi de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes :
1° Indépendamment des dispositions du droit national autorisant, sous certaines conditions, le séjour d'un étranger en raison de son état de santé et le protégeant, le cas échéant, d'une mesure d'éloignement, les dispositions de l'article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2011/95/UE doivent-elles être interprétées en ce sens qu'un réfugié palestinien malade qui, après avoir eu effectivement recours à la protection ou à l'assistance de l'UNRWA, quitte l'Etat ou le territoire situé dans la zone d'intervention de cet organisme dans lequel il avait sa résidence habituelle au motif qu'il ne peut y avoir un accès suffisant aux soins et traitements que son état de santé nécessite et que ce défaut de prise en charge entraîne un risque réel pour sa vie ou son intégrité physique, peut être regardé comme se trouvant dans un état personnel d'insécurité grave et dans une situation où l'UNRWA est dans l'impossibilité de lui assurer des conditions de vie conformes à la mission lui incombant '
2° Dans l'affirmative, quels critères - tenant par exemple à la gravité de la maladie ou à la nature des soins nécessaires - permettent d'identifier une telle situation '
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, à M. C... A... B... et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée au Premier ministre.
