Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 octobre 2019 et 7 janvier 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association interprofessionnelle des résidences étudiants et services (AIRES) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n°2019-831 du 3 août 2019 fixant les modalités d'application de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation relatif aux résidences universitaires faisant l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du même code ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- la loi n°89-460 du 6 juillet 1989 ;
- la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 ;
- la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Rousselle, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de l'association interprofessionnelle des résidences étudiants et services.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et pour l'urbanisme rénové : " La résidence universitaire est un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux affectés à la vie collective. Cet établissement accueille des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage. A titre exceptionnel, cet établissement peut accueillir des enseignants et des chercheurs ".
2. La loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a modifié cet article en prévoyant que, pour les nouvelles opérations de résidences universitaires, la signature d'une convention d'aide personnalisée au logement serait réservée à celles qui bénéficient d'une " autorisation spécifique, délivrée par le représentant de l'Etat dans le département ". Elle a, d'autre part, introduit un dernier alinéa à ce même article, qui prévoit la possibilité d'un " agrément " pour des immeubles déjà conventionnés à l'aide personnalisée au logement, rédigé dans les termes suivants : " Les immeubles entièrement consacrés au logement des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage et faisant l'objet, à la date de publication de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 peuvent, après agrément du projet de l'organisme et sans qu'un nouveau concours financier de l'Etat puisse être sollicité, bénéficier du présent article ".
3. Pour l'application de ces dispositions introduites par la loi du 27 janvier 2017, le décret du 3 août 2019 fixant les modalités d'application de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation relatif aux résidences universitaires faisant l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du même code, a notamment précisé les modalités d'octroi de l'autorisation spécifique des nouvelles résidences universitaires, ainsi que les conditions et modalités d'agrément en résidence universitaire d'immeubles déjà conventionnés. Dans le dernier état de ses conclusions, l'association requérante demande l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions des articles 9 et 15 de ce décret, en soulevant, au soutien de ses conclusions, une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre le dernier alinéa de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi du 27 janvier 2017.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
4. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
5. En premier lieu, il résulte des dispositions contestées, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 27 janvier 2017 dont elles sont issues, que l'agrément qu'elles prévoient n'a pour objet de régir, ni les résidences universitaires légalement exploitées à la date d'entrée en vigueur de la loi et ayant, à cette date, déjà signé une convention d'aide personnalisée au logement, lesquelles ne sont soumises ni à autorisation ni à agrément, ni celles qui, pour signer, postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, une convention d'aide personnalisée au logement, doivent désormais faire l'objet d'une autorisation préfectorale, mais concerne seulement les immeubles entièrement consacrés au logement des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage qui, soit ne remplissaient pas, à la date d'entrée en vigueur de cette loi, les conditions leur conférant le caractère de résidences universitaires, au sens des dispositions alors en vigueur de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation, soit appartenaient à des organismes dont l'objet social faisait obstacle à ce qu'ils puissent légalement acquérir des résidences universitaires, ou étaient gérés par des organismes dont l'objet social faisait obstacle à ce qu'il puissent légalement les gérer. Ces dispositions visant ainsi à la régularisation de certaines situations de pur fait, elles ne sont, par suite, pas susceptibles de porter atteinte à des situations légalement acquises et l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elles méconnaissent, pour ce motif, les dispositions de l'article 16 de la Déclaration du 26 août 1789.
6. En deuxième lieu, si l'association requérante soutient que l'introduction d'une faculté d'agrément peut priver certains projets d'avantages fiscaux dont ils bénéficiaient, elle n'assortit, en tout état de cause, cette contestation d'aucune précision permettant d'en apprécier la portée.
7. En troisième lieu, l'agrément introduit par les dispositions contestées n'a pas, par lui-même, pour effet de remettre en cause la convention d'aide personnalisée au logement, signée sur le fondement de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation alors applicable, devenu l'article L. 831-1 du même code, dont bénéficient les projets qui seraient susceptibles de le solliciter, ni d'ailleurs les contrats de location passés avec leurs locataires. L'association requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que ces dispositions méconnaissent, pour ce motif, la protection des contrats légalement conclus garantie par les articles 4 et 16 de la Déclaration du 26 août 1789.
8. Enfin, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées méconnaîtraient, faute d'assurer avec assez de clarté la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration du 26 août 1789, l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de cette même Déclaration.
9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions du dernier alinéa de l'article L.631-12 du code de la construction et de l'habitation portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
Sur la légalité de l'article 9 du décret :
10. Aux termes de l'article 9 du décret attaqué : " L'article R. 353-71 est remplacé par les dispositions suivantes : " Art. D. 353-71.-Le loyer pratiqué est fixé au mètre carré de surface corrigée ou de surface utile, selon les mêmes modalités que le loyer maximal fixé par la convention. / Il est, dans la limite de ce loyer maximal, révisé au 1er janvier de chaque année, dans les conditions prévues à l'article L. 353-9-3. / Le bailleur peut, en outre, être autorisé à augmenter le loyer pratiqué au-delà de l'indice de référence des loyers, dans la limite du loyer maximal et dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 353-9-3. / Le nouveau loyer est notifié au locataire dans les conditions fixées par la convention ".
11. En premier lieu, le moyen tiré de ce que ces dispositions ne permettraient pas d'atteindre les objectifs de logement des étudiants fixés par le législateur, faute de tenir compte des spécificités du secteur du logement étudiant, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
12. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de fixation du loyer maximal prévues par ces dispositions seraient, faute de permettre aux gestionnaires de résidences universitaires d'y inclure des coûts de gestion en facturant un loyer complémentaire au loyer maximal indexé sur l'indice de référence des loyers, entachées d'erreur manifeste d'appréciation.
Sur la légalité de l'article 15 du décret :
13. Aux termes de l'article 15 du décret attaqué, relatif à l'agrément en résidence universitaire d'immeubles existants : " Les immeubles entièrement consacrés au logement des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage et faisant l'objet, à la date de publication de la loi du 27 janvier 2017 susvisée d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation peuvent bénéficier des dispositions de l'article L. 631-12 du même code, après agrément du projet de l'organisme signataire de la convention. / L'agrément du projet de résidence universitaire est délivré par le représentant de l'Etat dans le département d'implantation du ou des immeubles, sur demande de leur propriétaire. / La délivrance de cet agrément est subordonnée au respect des conditions suivantes : / 1° L'opération pour laquelle l'agrément est demandé est entièrement consacrée au logement d'étudiants, de personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et de personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage ; / 2° Elle fait l'objet d'une convention à l'aide personnalisée au logement conclue en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation avant le 28 janvier 2017 ; / 3° Le ou les immeubles comportent à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux affectés à la vie collective. Les locaux communs affectés à la vie collective sont des locaux accessibles, dans les conditions définies par le règlement intérieur, et le cas échéant par le contrat, à toute personne logée dans l'immeuble, et permettant notamment l'exercice d'activités d'animation ou de loisirs ; / 4° Chaque logement répond aux caractéristiques du logement décent ; / 5° Il existe localement un besoin durable de logement d'étudiants dans le parc social en résidences universitaires (...) ".
14. En premier lieu, l'agrément dont ces dispositions fixent les conditions d'octroi a été, ainsi qu'il a déjà été dit plus haut, institué par la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Par suite, l'association requérante ne saurait utilement soutenir qu'elles sont entachées d'illégalité au motif qu'un tel mécanisme d'agrément porterait par principe atteinte à des situations juridiques légalement constituées ou méconnaîtrait le principe de sécurité juridique.
15. Par ailleurs, ainsi qu'il a également été dit au point 5, la procédure d'agrément est exclusivement destinée à des immeubles qui ne remplissaient pas, à la date d'entrée en vigueur de cette loi, les conditions légales pour pouvoir être qualifiées de résidences universitaire ou pour être régulièrement gérées comme telles. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué aurait dû prévoir des dispositions transitoires permettant aux immeubles concernés de demeurer des résidences universitaires sans solliciter d'agrément.
16. En second lieu, aux termes du IV de l'article 123 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : " Il est institué, à titre expérimental, un dispositif autorisant, par dérogation à l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation, le gestionnaire d'une résidence universitaire qui n'est pas totalement occupée après le 31 décembre de chaque année à louer les locaux inoccupés, pour des séjours d'une durée inférieure à trois mois s'achevant au plus tard le 1er septembre, particulièrement à des publics reconnus prioritaires par l'Etat au sens de l'article L. 441-1 du même code (...) ". L'association requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir qu'en exigeant, pour la délivrance de l'agrément aux immeubles concernés, qu'ils soient entièrement consacrés au logement des étudiants ou des publics assimilés, l'article 15 du décret attaqué ferait obstacle à cette expérimentation, dès lors que toute résidence universitaire légalement exploitée est susceptible de participer à l'expérimentation.
17. Enfin, si l'article 15 du décret attaqué subordonne la délivrance de l'agrément à l'existence d'un besoin local et durable de résidences universitaires, cette condition, qui ne méconnaît pas les principes de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme, n'a ni pour objet ni pour effet de transférer à l'Etat des prérogatives qui, selon l'association, relèveraient de la compétence des collectivités territoriales. Elle ne saurait, par suite, porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales reconnu par l'article 72 de la Constitution.
18. Il résulte de tout ce qui précède que l'association AIRES n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque.
19. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande à ce titre l'association AIRES.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association AIRES.
Article 2 : La requête de l'association AIRES est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association interprofessionnelle des résidences étudiants et services, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.
