Vu les procédures suivantes :
1°/ Sous le numéro 424088, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et trois autres mémoires, enregistrés les 12 septembre, 12 décembre et 20 décembre 2018 et les 26 août et 12 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Chambre syndicale du transport aérien demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre chargé des transports du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2°/ Sous le numéro 424089, par une requête et deux autres mémoires, enregistrés les 12 septembre et 5 décembre 2018 et le 27 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des compagnies aériennes autonomes demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre chargé des transports du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire, dans le cas où il envisagerait de modifier le système de redevances en vigueur dans les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu, de se conformer aux obligations imposées par la directive n° 2009/12/CE du 11 mars 2009 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3°/ Sous le n° 427840, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 février et 15 octobre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Aéroports de la Côte d'Azur demande au Conseil d'Etat d'annuler les décisions n° 1808-D1 du 12 décembre 2018 et 1808-D2 du 21 janvier 2019 de l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires relatives aux demandes d'homologation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu à compter du 1er février 2019.
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4°/ Sous le n° 429724, par une requête, un mémoire en réplique et deux autres mémoires, enregistrés les 12 avril, 27 mai, 15 octobre et 10 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Aéroports de la Côte d'Azur demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires relative à la fixation des tarifs de redevances aéroportuaires et de leurs modulations applicables sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu.
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5°/ Sous le n° 430789, par une requête, enregistrée le 15 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des compagnies aériennes autonomes demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante uniquement en tant qu'elle a fait application de l'arrêté du 12 juillet 2018 et d'enjoindre à l'Autorité de supervision indépendante d'adopter, dans un délai de trois mois, une décision fixant les tarifs des redevances aéroportuaires pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu. Il soutient que l'annulation de la décision doit être prononcée par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2018.
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6°/ Sous le n° 431344, par une requête, enregistrée le 4 juin 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Chambre syndicale du transport aérien demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante en tant qu'elle a fait application de l'arrêté du 12 juillet 2018 ;
2°) d'enjoindre à l'Autorité de supervision indépendante d'adopter, dans un délai de deux mois, une décision fixant les tarifs des redevances aéroportuaires pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu ;
3°) de mettre à la charge de l'Autorité de supervision indépendante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le règlement (CE) n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 ;
- la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ;
- le code des transports ;
- le code de l'aviation civile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Fabio Gennari, auditeur,
- les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Chambre syndicale du transport aérien et de l'Autorité de régulation des transports, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de la transition écologique et solidaire, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Aéroports de la Côte D'azur, à la SCP Celice, Soltner, Texidor, Perier, avocat de l'International Air Transport Association et à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de la société Easyjet ;
Vu les deux notes en délibéré, enregistrées le 19 décembre 2019, présentées par la ministre de la transition écologique et solidaire ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 19 décembre 2019, présentée par la société Aéroports de la Côte d'Azur ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 12 juillet 2018, le ministre chargé des transports a modifié l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, aux fins notamment de définir des règles applicables à la détermination des redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu. La Chambre syndicale du transport aérien (CSTA) sous le n° 424088 et le Syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) sous le n° 424089 demandent l'annulation de cet arrêté.
2. Par deux décisions n°s 1808-D1 du 12 décembre 2018 et 1808-D2 du 11 janvier 2019, l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) a refusé d'homologuer les tarifs de redevances proposés par la société Aéroports de la côte d'Azur (ACA), à l'exception de la redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite. La société ACA demande l'annulation de ces deux décisions sous le n° 427840.
3. Par une décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019, l'Autorité de supervision indépendante a fixé les tarifs de redevances pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu à compter du 15 mai 2019. L'annulation de cette décision est demandée par la société ACA sous le n° 429724, le SCARA sous le n° 430789 et la CSTA sous le n° 431344.
4. Ces différentes requêtes présentent à juger des questions semblables ; il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les interventions :
5. Le Board of Airlines Representatives justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué sous le n° 424089. L'International Air Transport Association et Airlines for Europe justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué sous les n°s 424088 et 424089. Ainsi, leurs interventions sont recevables.
6. L'International Air Transport Association et la société Easyjet justifient d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée sous le n° 429724 et le Syndicat des compagnies aériennes autonomes justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée. Ainsi, leurs interventions sont recevables. En revanche, la chambre syndicale du transport aérien qui, sous le n° 431344, a formé une requête contre cette décision ne peut se voir reconnaître un intérêt suffisant à son maintien par son intervention présentée sous le n° 429724.
Sur le cadre juridique applicable aux litiges :
7. D'une part, selon l'article 6 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires, applicable aux aéroports dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers, une procédure de consultation des usagers par l'entité gestionnaire de l'aéroport doit être organisée en ce qui concerne " l'application du système de redevances ", " [leur] niveau " et, s'il y a lieu, " la qualité du service fourni ". En outre, " dans la mesure du possible, les modifications apportées au système ou au niveau des redevances " doivent faire l'objet d'un accord entre l'entité gestionnaire et les usagers, avec, en cas de désaccord, l'intervention d'une autorité de supervision indépendante. Selon l'article 11 de la directive, l'autorité de supervision indépendante, " juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toutes les entités gestionnaires d'aéroports et de tous les transporteurs aériens ", " est chargée de veiller à la bonne application des mesures prises pour se conformer à la présente directive et d'assumer, au minimum, les tâches assignées au titre de l'article 6 ". Le paragraphe 7 de cet article 11 précise que : " Lorsqu'elle examine la justification d'une modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires conformément à l'article 6, l'autorité de supervision indépendante a accès aux informations nécessaires émanant des parties concernées et est tenue de consulter ces parties pour prendre sa décision. Sans préjudice de l'article 6, paragraphe 4, elle prend une décision définitive dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au plus tard quatre mois après avoir été saisie de la question. Ce délai peut être prolongé de deux mois dans des cas exceptionnels et dûment justifiés. Les décisions de l'autorité de supervision indépendante sont contraignantes, sans préjudice d'un examen parlementaire ou d'un contrôle juridictionnel, conformément aux dispositions applicables dans les Etats membres. "
8. D'autre part, aux termes de l'article L. 6325-1 du code des transports, dans sa rédaction alors applicable : " Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus (...). Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis (...). Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aérodrome ou sur le système d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine concerné, système défini au sens du présent chapitre comme un groupe d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine, géré par un même exploitant et désigné comme tel par l'autorité compétente de l'Etat ". Selon l'article L. 6325-2 du même code dans sa rédaction alors applicable, " Pour Aéroports de Paris et pour les autres exploitants d'aérodromes civils relevant de la compétence de l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires (...) / En l'absence d'un contrat pluriannuel déterminant les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, ces tarifs sont déterminés sur une base annuelle dans des conditions fixées par voie réglementaire ". Selon l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile, alors applicable : " les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 6325-1 du code des transports sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien. "
9. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction applicable aux litiges a prévu que : " Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des prévisions d'évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l'aérodrome ou les aérodromes considérés ainsi que des éléments suivants : - les objectifs d'évolution des charges, tenant compte notamment de l'évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l'exploitant ; - les prévisions d'évolution des recettes ; - les programmes d'investissements et leur financement. / Il peut être aussi tenu compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1. / L'exploitant d'aérodrome reçoit, compte tenu de ces éléments, une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur le périmètre d'activités mentionné à l'alinéa suivant. / Un arrêté du ministre chargé de l'aviation civile précise les conditions d'application du présent article, notamment pour la définition du périmètre des activités et services pris en compte ".
10. Enfin, il résulte des articles R. 224-4, R. 224-7 et R. 224-8 du code de l'aviation civile que, pour les aérodromes dont le trafic annuel de la dernière année calendaire achevée dépasse cinq millions de passagers ou faisant partie d'un groupe comportant un tel aérodrome, d'une part les contrats de régulation prévus à l'article L. 6325-2 du code des transports sont conclus après consultation des usagers et sur avis conforme d'une autorité de supervision indépendante, d'autre part que les tarifs des redevances sont homologués par cette autorité, après consultation des usagers sur les nouvelles conditions tarifaires.
Sur la légalité de l'arrêté du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu :
11. Sur le fondement du dernier alinéa de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, le ministre chargé des transports a, par l'article 2 de l'arrêté contesté du 12 juillet 2018, défini les activités et services inclus dans le périmètre de calcul du montant des redevances aéroportuaires sur les aéroports de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu. Par l'article 3 du même arrêté, le ministre a décidé que, pour chaque période tarifaire annuelle à compter du 1er novembre 2018, l'évolution des tarifs des redevances pour ces aéroports respecterait un plafond défini à l'annexe de cet arrêté.
En ce qui concerne l'article 2 de l'arrêté attaqué :
12. En premier lieu, il appartient au ministre chargé de l'aviation civile, en vertu du dernier alinéa de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, de définir le périmètre des activités et services pris en compte dans le calcul du montant des redevances aéroportuaires, dit " périmètre régulé ", ainsi que, le cas échéant, les modalités d'application des principes définis à l'article R. 224-3-1, sans que la définition ainsi arrêtée fasse obstacle à ce que, dans la fixation des tarifs des redevances, l'autorité compétente puisse tenir compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant de l'aérodrome autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 et non inclus dans le périmètre.
13. Il en résulte que le ministre chargé des transports pouvait, ainsi qu'il l'a fait par l'article 2 de l'arrêté attaqué, y compris pour le seul groupe des aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu et non pour l'ensemble des aérodromes, définir la liste des activités et services inclus dans le " périmètre régulé " de ce groupe d'aérodromes.
14. En deuxième lieu, si les dispositions du code de l'aviation civile mentionnées au point 10 prévoient la consultation des usagers représentés au sein de la commission consultative économique de l'aérodrome préalablement à l'entrée en vigueur de nouvelles conditions tarifaires ainsi que l'intervention de l'autorité de supervision indépendante sous la forme d'une homologation de ces tarifs, aucune de ces dispositions, non plus qu'aucun principe, ne subordonne l'édiction des mesures règlementaires relatives à la définition du " périmètre régulé ", prévues au dernier alinéa de l'article R. 224-3-1, à de telles consultations. L'article 2 de l'arrêté attaqué, qui modifie le périmètre des activités prises en compte en vue de la détermination ultérieure des redevances, n'implique pas, par lui-même et directement, de modification du tarif des redevances aéroportuaires, ni de modification du système ou du niveau de redevances. Par suite, le moyen tiré de ce que l'absence de ces consultations entacherait d'illégalité cet article de l'arrêté contesté ainsi que celui tiré de ce qu'en ne prévoyant pas de consultation sur le projet d'arrêté l'article R. 224-3-1 méconnaîtrait les objectifs de l'article 6 de la directive du 11 mars 2009 doivent être écartés.
15. En troisième lieu, par l'article 2 de l'arrêté contesté, le ministre a inclus dans le " périmètre régulé " pour les aéroports de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu, outre les activités directement liées à l'exploitation des aéronefs, celles liées au stationnement automobile et aux transports publics. Il a exclu de ce périmètre les activités commerciales et de services, telles que les boutiques, la restauration, les services bancaires et de change, l'hôtellerie, la location d'automobiles et la publicité, ainsi que les activités foncières et immobilières hors aérogares.
16. D'une part, les dispositions de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile n'imposent pas au ministre d'inclure dans le périmètre les activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 du même code. Contrairement à ce qui est soutenu un tel système ne saurait être regardé, par lui-même, comme contraire aux obligations, découlant de la directive, relatives à la transparence mises à la charge de l'exploitant de l'aéroport, auquel il incombe de fournir des informations sur les éléments servant de base à la détermination du système ou du niveau de toutes les redevances. Ainsi que l'indique au demeurant le deuxième considérant de la directive, cette dernière prévoit comme une simple possibilité pour les Etats membres " de déterminer si et dans quelle mesure les revenus provenant des activités commerciales d'un aéroport peuvent être pris en compte pour fixer les redevances aéroportuaires ".
17. D'autre part, si le régime applicable à d'autres aéroports inclut tout ou partie de ces activités dans le périmètre, cette seule circonstance n'est pas de nature à établir une méconnaissance du principe d'égalité, alors que chaque aéroport se trouve placé dans une situation particulière, au regard tant des activités liées aux services publics aéroportuaires que des autres activités. Il en est ainsi des aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu pour lesquels le ministre soutient, sans être contredit, que le montant du chiffre d'affaires par passager des activités et services placés hors du " périmètre régulé " est très supérieur à celui d'autres aéroports entrant dans le champ des dispositions de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile.
18. Enfin, en définissant le " périmètre régulé " pour les aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu, le ministre chargé des transports qui ne pouvait déléguer cette compétence à l'exploitant des aérodromes, n'a pas commis d'erreur manifeste en n'incluant dans ce périmètre qu'une partie des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile. Il n'était, par ailleurs, pas tenu de limiter dans le temps la définition du périmètre, qu'il lui est loisible de remettre en cause pour l'avenir. Contrairement à ce qui est soutenu, le ministre n'a pas, en arrêtant le " périmètre régulé ", réalisé un transfert financier de l'Etat vers l'exploitant des aérodromes constitutif d'une libéralité.
19. En quatrième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.
20. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 2 de l'arrêté du 12 juillet 2018 qu'ils attaquent.
En ce qui concerne l'article 3 de l'arrêté :
21. En application de l'article L. 6325-2 du code des transports, les règles mentionnées notamment à l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile déterminent les éléments à prendre en compte, les modes de calcul et les règles à respecter pour la fixation des tarifs des redevances, sur une base annuelle en l'absence de signature d'un contrat de régulation économique.
22. En déterminant, par l'article 3 de l'arrêté et par son annexe, un plafond d'évolution du montant des redevances sans limitation de durée alors qu'il appartient, en l'absence de contrat, à l'exploitant et à l'autorité de supervision de fixer annuellement le montant de ces redevances, en s'assurant du respect des règles et principes fixés notamment par les dispositions du code des transports et du code de l'aviation civile, le ministre chargé des transports a pris des dispositions réglementaires qu'il n'avait pas compétence pour édicter. Les requérants sont, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens qu'ils soulèvent à cet égard, fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 3 et de l'annexe de l'arrêté, lesquels sont divisibles de ses autres dispositions.
23. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation de l'article 3 et de l'annexe de l'arrêté attaqué. L'annulation rétroactive de ces dispositions n'emporte pas de conséquence manifestement excessive qui justifierait de moduler dans le temps les effets de l'annulation, dans cette mesure, de l'arrêté attaqué.
Sur la légalité des décisions de l'Autorité de supervision indépendante du 12 décembre 2018 et du 21 janvier 2019 refusant d'homologuer les tarifs :
24. D'une part, aux termes du II de l'article R. 224-3 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction applicable au litige " Une consultation des usagers mentionnés au premier alinéa de l'article R. 224-1 est engagée au moins quatre mois avant l'entrée en vigueur de nouvelles conditions tarifaires. Elle s'effectue dans le cadre de la commission consultative économique de l'aérodrome, lorsque celui-ci en est doté ". Aux termes du IV du même article " Les informations mentionnées au sixième alinéa du I de l'article L. 6325-7 du code des transports, au dernier alinéa de l'article R. 224-2-1 et de l'article R. 224-2-2 sont portées à la connaissance des usagers dans le cadre des consultations prévues au II du présent article ". Le sixième alinéa du I de l'article L. 6325-7 du code des transports dispose : " Dans le cadre de ces consultations, les exploitants d'aérodromes transmettent aux usagers ou aux représentants d'usagers des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances et des informations permettant d'apprécier l'utilisation des infrastructures et des informations sur les programmes d'investissement ".
25. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 224-3-3 du même code dans sa rédaction applicable au litige, la notification des tarifs des redevances par l'exploitant à l'autorité de supervision indépendante en vue de leur homologation par celle-ci " est accompagnée des éléments mentionnés à l'article R. 224-3-1 et au IV de l'article R. 224-3, de l'avis de la commission consultative économique de l'aérodrome (...) ". Les éléments mentionnés à l'article R. 224-3-1 du même code, cité au point 9 sont l'ensemble des informations dont il peut être tenu compte dans la fixation des tarifs, et ceux mentionnés au IV de l'article R. 224-3 sont les suivants : " a) Des informations sur les résultats et les prévisions de trafic sur l'aérodrome ou les aérodromes concernés ; / b) Des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances sur l'aérodrome ou les aérodromes concernés ; / c) Des éléments sur les résultats et les prévisions d'investissement sur l'aérodrome ou les aérodromes concernés ".
26. Enfin il résulte de l'article R. 224-3-4 que, d'une part, les tarifs sont réputés homologués par l'Autorité de supervision indépendante à moins qu'elle n'y fasse opposition dans un délai d'un mois suivant la réception de la notification et, d'autre part que, lorsqu'elle homologue les tarifs, l'Autorité s'assure du respect de la procédure de consultation prévue au II de l'article R. 224-3, de ce que les tarifs respectent les règles générales applicables aux redevances, qu'ils sont non discriminatoires, que leur évolution est modérée et, en l'absence de contrat de régulation, que l'exploitant d'aérodrome reçoit une juste rémunération des capitaux investis appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur le périmètre d'activités précisé par l'arrêté mentionné à l'article R. 224-3-1.
27. Il ressort des pièces du dossier que le 25 septembre 2018, la société ACA a notifié à l'Autorité une proposition tarifaire pour les redevances pour services publics aéroportuaires et leurs modulations applicables à partir du 1er février 2019 sur les aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu, en vue de leur homologation. Estimant avoir été saisie d'un dossier incomplet au regard des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, l'Autorité a sollicité des éléments supplémentaires et n'a regardé le dossier comme complet que le 16 novembre 2018. Elle a décidé le 12 décembre suivant, par la décision n° 1808-D1 de ne pas homologuer les tarifs proposés. Le 11 janvier 2019, la société a soumis à l'Autorité une nouvelle proposition tarifaire et, par la décision n° 1808-D2 du 21 janvier 2019, cette dernière a, de nouveau, refusé d'homologuer les tarifs notifiés, à l'exception de la redevance pour assistance aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite, en se fondant sur l'irrégularité de la consultation des usagers, l'insuffisance des informations mises à sa disposition pour s'assurer de l'évolution modérée des redevances et l'impossibilité d'apprécier la juste rémunération des capitaux investis.
28. En premier lieu, si la société ACA soutient qu'elle avait, dès le 17 octobre 2018, à la suite de demandes de l'Autorité, fourni les éléments permettant de regarder la notification des tarifs comme complète, il ressort des pièces du dossier que l'Autorité ne disposait pas à cette date, en particulier, des prévisions d'évolution des produits et des charges rapportées aux périodes tarifaires, ni d'éléments relatifs à la rémunération des capitaux investis sur le " périmètre régulé ". Par suite, et alors que ces éléments étaient au nombre des informations dont l'Autorité devait disposer en vertu des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, le moyen tiré de ce qu'à la date de la décision attaquée l'ASI n'était plus compétente du fait de l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 224-3-4 du même code doit être écarté.
29. En deuxième lieu, l'article 15 du règlement intérieur de l'Autorité de supervision indépendante, dont l'adoption est prévue par l'article R. 224-8 du code de l'aviation civile, précise que le rapporteur établit des conclusions écrites et qu'une date limite de remise de son rapport lui est fixée par le président. Il ressort des pièces du dossier qu'un rapport écrit a été établi pour la première décision et qu'il a été complété, par écrit, en vue de l'adoption de la seconde décision. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision du 21 janvier 2019 serait illégale pour avoir été adoptée sans établissement préalable d'un rapport écrit manque, en tout état de cause, en fait.
30. En troisième lieu, si le montant individuel d'une redevance peut être supérieur au coût du service correspondant dès lors, d'une part, que le produit global des redevances n'excède pas le coût des prestations servies, d'autre part, que la compensation entre les différentes redevances est limitée, ce principe ne saurait s'appliquer à la redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite, prévue par l'article 8 du règlement (CE) n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens, et qui fait notamment l'objet d'une comptabilité séparée. Par suite, l'Autorité, alors que la société ACA ne disposait d'aucune possibilité de compensation entre la redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite et d'autres redevances, n'a pas excédé ses pouvoirs et a pu légalement homologuer la proposition de tarif de la seule redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite, qui avait fait l'objet d'une réunion extraordinaire du comité des usagers de l'aéroport.
31. En quatrième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, pour estimer, par un premier motif de refus, que la consultation des usagers n'avait pas été régulière, l'Autorité ne s'est pas bornée à reprendre les critiques formulées par les représentants des usagers membres de la commission consultative économique, mais a analysé ces critiques, rappelé les textes applicables et porté une appréciation sur la façon dont s'était déroulée la consultation. En estimant que la commission, n'ayant pas été réunie entre 2016 et 2018, ne disposant pas de données pour 2016 et ne disposant, pour 2017, que de données limitées au " périmètre régulé ", n'avait pas été ainsi, du fait également du changement de système de redevances en application de l'arrêté du 12 juillet 2018, mise à même d'apprécier les diverses évolutions affectant le calcul des tarifs et par suite de se prononcer régulièrement sur ceux-ci faute de disposer des informations requises notamment par les dispositions de l'article L. 6325-7 du code des transports, l'Autorité n'a pas méconnu les dispositions citées ci-dessus du code de l'aviation civile.
32. En cinquième lieu, pour refuser d'homologuer les tarifs proposés, l'Autorité s'est également fondée sur l'insuffisance d'informations précises à sa disposition, relatives aux produits, charges et investissements en 2016, 2017 et 2018, sur les différents périmètres, en raison en particulier de refus opposés à sa demande par la société requérante.
33. Il résulte du II de l'article R. 224-3-4 du code de l'aviation civile dans sa rédaction applicable au litige que l'Autorité peut demander à l'exploitant d'aérodrome de lui transmettre tout élément permettant de justifier sa proposition tarifaire. Alors même qu'elle avait considéré la notification de la société ACA comme complète, elle a pu, sans méconnaître les dispositions de cet article sur sa saisine et ses missions, estimer qu'eu égard au changement de périmètre résultant de l'entrée en vigueur de l'arrêté du 12 juillet 2018, cette insuffisance d'informations lui interdisait de s'assurer, d'une part, du respect des règles générales applicables aux redevances, en particulier de ce que le produit des redevances n'excédait pas le coût des services rendus, d'autre part, de la juste rémunération des capitaux investis par rapport au coût moyen pondéré du capital calculé sur le " périmètre régulé ".
34. Enfin, la seule circonstance que l'Autorité ou certains de ses membres aient pu exprimer des préférences pour un système de redevances différent de celui institué par l'arrêté du 12 juillet 2018 ne saurait établir ni que l'Autorité aurait méconnu le principe d'impartialité dans l'appréciation qu'elle a portée sur les tarifs proposés, ni qu'elle aurait entaché ses décisions de détournement de pouvoir.
35. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des requêtes à fin d'annulation des décisions de l'Autorité de supervision indépendante du 12 décembre 2018 et du 21 janvier 2019, qui ne sont entachées d'aucune contradiction de motifs, doivent être rejetées.
Sur la légalité de la décision de l'Autorité de supervision indépendante du 3 avril 2019 :
36. Aux termes du IV de l'article R. 224-3-4 du code de l'aviation civile dans sa rédaction applicable au litige, dans le cas où les tarifs des redevances ne sont pas homologués pendant deux années consécutives, l'Autorité de supervision indépendante " peut, avec un préavis d'au moins quarante-cinq jours, fixer les tarifs des redevances et, le cas échéant, en encadrer les modulations. La décision est rendue publique. L'exploitant d'aérodrome met en œuvre les tarifs des redevances et leurs modulations, qui deviennent exécutoires dans les conditions fixées au V de l'article R. 224-3 ". Le V de l'article R. 224-3 de ce code dispose que " les tarifs des redevances sont rendus publics par l'exploitant de l'aérodrome et sont exécutoires au plus tôt [...] un mois après cette publication ".
37. Par décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019, l'Autorité de supervision indépendante a fixé les tarifs des redevances aéroportuaires applicables sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu, autres que ceux de la redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite, à compter du 15 mai 2019.
38. En premier lieu, le moyen tiré de ce que les décisions de refus d'homologation de l'Autorité de supervision indépendante du 12 décembre 2018 et du 21 janvier 2019 devant être annulées, l'Autorité ne pouvait faire usage de la compétence que les dispositions précédemment citées lui confèrent aux fins de fixer les tarifs des redevances ne peut qu'être écarté, eu égard au rejet, par la présente décision, des conclusions dirigées contre ces décisions. Ne peut, de même, qu'être écarté le moyen tiré de ce que la décision de l'Autorité devrait être annulée par voie de conséquence de l'annulation des dispositions de l'arrêté du 12 juillet 2018, la présente décision rejetant ces conclusions en ce qui concerne l'article 2 de cet arrêté et l'Autorité n'ayant pas fait application des dispositions de l'article 3 pour prendre la décision litigieuse.
39. En deuxième lieu, les dispositions des articles L. 6325-2 du code des transports, et R. 224-8, R. 224-7 et R. 224-3-4 du code de l'aviation civile donnent à l'Autorité le pouvoir, dès qu'elle constate deux défauts consécutifs d'homologation des tarifs, de fixer elle-même les tarifs applicables. Aucun texte ni aucun principe ne lui permet toutefois de donner à sa décision une portée rétroactive, pas plus qu'il ne lui serait fait obligation de reporter son entrée en vigueur à une date correspondant à la date de début d'une prochaine période tarifaire. Les dispositions citées ci-dessus des IV et V de l'article R. 224-3-4 du code de l'aviation civile prévoient seulement que, lorsqu'elle décide de mettre en œuvre la faculté dont elle dispose, d'une part l'Autorité doit respecter un préavis d'au moins quarante-cinq jours, lequel s'entend comme le délai séparant la date à laquelle elle rend publique son intention de fixer les tarifs et la date de fixation de ceux-ci, d'autre part ces tarifs entrent en vigueur un mois au plus tôt après leur publication.
40. Il ressort des pièces du dossier que l'Autorité a rendu publique son intention de fixer les tarifs le 21 janvier 2019 et pouvait dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, prendre sa décision le 3 avril suivant sans méconnaitre les dispositions précitées. Si cette décision mentionne qu'elle entrera en vigueur le 15 mai alors qu'elle n'a été publiée que le 24 avril par la société ACA, cette circonstance, alors au demeurant que l'Autorité a publié cette décision sur son propre site le 5 avril, est sans incidence sur sa légalité. Par suite, les moyens tirés de ce que l'Autorité ne pouvait fixer le tarif des redevances à compter du 15 mai 2019 doivent être écartés.
41. En troisième lieu, lorsqu'elle fixe les tarifs des redevances, il appartient à l'Autorité de s'assurer notamment, en vertu de l'article R. 224-3-4 du code de l'aviation civile, d'une part " que leur évolution est modérée ", règle qui a pour seul objet de protéger les usagers d'une hausse excessive de ces tarifs, d'autre part, en l'absence de contrat, que l'exploitant " reçoit une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur le périmètre d'activités précisé par l'arrêté mentionné à l'article R. 224-3-1 ". Par suite, la société ACA ne saurait utilement soutenir que la décision litigieuse aurait pour conséquence une baisse excessive des tarifs par rapport à ceux en vigueur à la date à laquelle elle a été prise.
42. Par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, citées au point 9, qui fixe les éléments dont il est tenu compte pour le calcul des redevances, qu'il peut aussi être tenu compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1.
43. Par suite, la société ACA ne saurait utilement soutenir que l'Autorité aurait fait une inexacte application des dispositions précitées en tenant compte, pour s'assurer de la juste rémunération des capitaux investis, des profits dégagés sur les activités ne faisant pas partie du périmètre défini par l'arrêté du 12 juillet 2018. En outre, il n'apparait pas que l'Autorité, dont la décision assure une rémunération de l'ensemble des capitaux investis supérieure au coût moyen pondéré du capital, ait fixé des tarifs de redevances manifestement disproportionnés par rapport aux services rendus.
44. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des requêtes à fin d'annulation de la décision de l'Autorité de supervision indépendante du 3 avril 2019 doivent être rejetées.
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
45. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l'International Air Transport Association, d'Airlines for Europe, du Board of Airlines Representatives, du Syndicat des compagnies aériennes autonomes et de la société Easyjet sont admises.
Article 2 : L'intervention de la Chambre syndicale du transport aérien sous le n° 429724 n'est pas admise.
Article 3 : L'article 3 de l'arrêté du ministre chargé des transports du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu et son annexe sont annulés.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes à fin d'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2018 et les conclusions des requêtes à fin d'annulation des décisions de l'Autorité de supervision indépendante du 12 décembre 2018, du 21 janvier 2019 et du 3 avril 2019 sont rejetées.
Article 5 : Les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : La présente décision sera notifiée à l'Autorité de régulation des transports, à la Chambre syndicale du transport aérien, à la société Aéroports de la Côte d'Azur, au Syndicat des compagnies aériennes autonomes, à la ministre de la transition écologique et solidaire, au Board of Airlines Representatives, à l'International Air Transport Association, à Airlines for Europe et à la société Easyjet.
