Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 26 août 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Assemblée des départements de France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 pris en application de l'article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles et relatif à l'accueil et aux conditions d'évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
- le code civil ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 ;
- le décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sandrine Vérité, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par le décret attaqué du 24 juin 2016, le Premier ministre a défini les conditions d'évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et les conditions d'orientation de ces mineurs, à la suite de la modification des dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à l'aide sociale à l'enfance par l'article 48 de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfance.
Sur les dispositions relatives aux conditions d'évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille :
2. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ; (...) 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article (...) ". Aux termes de l'article L. 223-2 du même code : " Sauf si un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s'il s'agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l'aide sociale à l'enfance ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s'il est mineur émancipé. / En cas d'urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l'impossibilité de donner son accord, l'enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. / (...) / Si, dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent article, l'enfant n'a pas pu être remis à sa famille ou le représentant légal n'a pas pu ou a refusé de donner son accord dans un délai de cinq jours, le service saisit (...) l'autorité judiciaire en vue de l'application de l'article 375-5 du code civil. (...) ". Aux termes de l'article L. 226-3 du même code : " Le président du conseil départemental est chargé du recueil, du traitement et de l'évaluation, à tout moment et quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être. Le représentant de l'Etat et l'autorité judiciaire lui apportent leur concours. (...) ".
3. Aux termes de l'article 388 du code civil : " Le mineur est l'individu de l'un ou l'autre sexe qui n'a point encore l'âge de dix-huit ans accomplis. / Les examens radiologiques osseux aux fins de détermination de l'âge, en l'absence de documents d'identité valables et lorsque l'âge allégué n'est pas vraisemblable, ne peuvent être réalisés que sur décision de l'autorité judiciaire et après recueil de l'accord de l'intéressé. / Les conclusions de ces examens, qui doivent préciser la marge d'erreur, ne peuvent à elles seules permettre de déterminer si l'intéressé est mineur. Le doute profite à l'intéressé (...) ". Aux termes de l'article 34-1 du même code : " Les actes de l'état civil sont établis par les officiers de l'état civil. Ces derniers exercent leurs fonctions sous le contrôle du procureur de la République ". Enfin, aux termes de l'article 47 de ce code : " Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".
4. L'article 1er du décret attaqué du 24 juin 2016 insère dans le code de l'action sociale et des familles un article R. 221-11 qui prévoit que le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, au cours de laquelle il procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer sa situation, au regard notamment de ses déclarations sur son âge. Cette évaluation s'appuie essentiellement sur des entretiens conduits par des professionnels, le concours du préfet du département pour vérifier l'authenticité des documents d'identification détenus par la personne, et le concours de l'autorité judiciaire, s'il y a lieu, dans le cadre de l'article 388 du code civil.
5. En premier lieu, la compétence conférée aux départements en matière d'aide sociale à l'enfance et de protection des mineurs en danger, notamment par les articles L. 221-1, L. 223-2 et L. 226-3 du code de l'action sociale et des familles, implique nécessairement que les départements puissent apprécier, sous le contrôle du juge, si les personnes qui sollicitent cette protection remplissent effectivement les conditions légales pour l'obtenir, dont celle de minorité. En particulier, si la date de naissance est un élément de l'état civil, le dispositif d'évaluation n'a pas pour objet de déterminer cette date, mais seulement d'apprécier la vraisemblance des affirmations de la personne se déclarant mineure et, le cas échéant, avec le concours des services compétents de l'Etat, de procéder à la vérification des éléments d'identification qu'elle détient. Par suite, contrairement à ce que soutient l'Assemblée des départements de France, le décret attaqué, qui réserve la compétence de l'autorité judiciaire, n'a ni pour objet ni pour effet de transférer aux départements des missions que la loi confierait à l'Etat, notamment en matière d'état civil des personnes, ou d'empiéter sur de telles compétences, notamment en matière d'accès au territoire français et de séjour sur ce territoire.
6. En second lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ".
7. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les dispositions du décret attaqué relatives à l'appréciation par les départements de la minorité des personnes se déclarant telles ne procèdent pas à un transfert ou à une extension de compétence. Au demeurant, le décret prévoit, à l'article R. 221-12 qu'il insère dans le code de l'action sociale et des familles, un remboursement forfaitaire, par jour et par personne prise en charge, des dépenses relatives à la phase de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation, engagées par les départements dans la limite des cinq jours mentionnés par l'article L. 223-2 du même code, en confiant au comité de gestion du Fond national de financement de la protection de l'enfance le soin de définir les modalités de ce remboursement, de sorte que la requérante ne saurait critiquer utilement le montant du forfait. Par suite, l'Assemblée des départements de France n'est pas fondée à soutenir que le décret méconnaîtrait l'article 72-2 de la Constitution en transférant aux départements une compétence de l'Etat sans leur attribuer les ressources nécessaires.
Sur les dispositions relatives aux conditions d'orientation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille :
8. Aux termes du 1 de l'article 3 de la convention relative aux droits de l'enfant : " Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ". Aux termes de l'article 375-3 du code civil : " Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : (...) 3° A un service départemental de l'aide sociale à l'enfance (...) ". Aux termes de l'article 375-5 du même code : " A titre provisoire mais à charge d'appel, le juge peut, pendant l'instance, (...) prendre l'une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4. / En cas d'urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure (...) ". Aux termes des troisième et quatrième alinéas ajoutés à l'article 375-5 du même code par la loi du 14 mars 2016 : " Lorsqu'un service de l'aide sociale à l'enfance signale la situation d'un mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, selon le cas, le procureur de la République ou le juge des enfants demande au ministère de la justice de lui communiquer, pour chaque département, les informations permettant l'orientation du mineur concerné. / Le procureur de la République ou le juge des enfants prend sa décision en stricte considération de l'intérêt de l'enfant, qu'il apprécie notamment à partir des éléments ainsi transmis pour garantir des modalités d'accueil adaptées ". Enfin, il résulte des dispositions de l'article L. 221-2-2 inséré dans le code de l'action sociale et des familles par la loi du 14 mars 2016 que : " Pour permettre l'application du troisième alinéa de l'article 375-5 du code civil, le président du conseil départemental transmet au ministre de la justice les informations dont il dispose sur le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille dans le département. Le ministre de la justice fixe les objectifs de répartition proportionnée des accueils de ces mineurs entre les départements, en fonction de critères démographiques et d'éloignement géographique (...) ".
9. L'article 1er du décret attaqué insère dans le code de l'action sociale et des familles un article R. 221-13 qui dispose que : " I. - Le ministre de la justice rend publique au 15 avril, pour l'année civile en cours, la clé de répartition propre à chaque département définie au II. / Cette clé de répartition est appliquée tout au long de l'année aux départements concernés en fonction du nombre de mineurs à accueillir dans l'ensemble de ces départements. / II. - (...) / Cette clé est égale à la somme : / 1° De la part de population des jeunes de 19 ans et moins dans le département rapportée à celle des jeunes de 19 ans et moins recensée dans l'ensemble des départements concernés, et ; / 2° Du cinquième du rapport entre : / a) D'une part, la différence entre : / - le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille que ce département aurait dû accueillir au 31 décembre de l'année précédente en appliquant la valeur du 1° au nombre de mineurs accueillis dans l'ensemble des départements à cette date, et ; / - le nombre de mineurs effectivement pris en charge par le département à cette date ; / b) D'autre part, le nombre de mineurs accueillis dans l'ensemble des départements concernés au 31 décembre de l'année précédente ".
10. Il résulte des dispositions des articles 375-5 du code civil et L. 221-2-2 et R. 221-13 du code de l'action sociale et des familles, d'une part, que les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance se voient fixer des objectifs de capacités d'accueil des mineurs privés de la protection de leur famille, en fonction, essentiellement, de critères démographiques, et, d'autre part, que le procureur ou le juge des enfants, selon le cas, est informé de ces objectifs et du nombre de mineurs privés de la protection de leur famille accueillis dans chaque département, de façon à pouvoir prendre sa décision en s'assurant des modalités d'accueil du mineur. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces dispositions, qui ne portent atteinte en rien au pouvoir d'appréciation des magistrats et ne fixent pas d'autre critère que celui de l'intérêt de l'enfant, mais facilitent, dans cet intérêt, son orientation vers un département d'accueil à même de le prendre en charge dans des conditions satisfaisantes, ne méconnaissent pas les stipulations de la convention relative aux droits de l'enfant.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'Assemblée des départements de France doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'Assemblée des départements de France est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Assemblée des départements de France et au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice.
Copie en sera adressée au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la santé.
