Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mai et 16 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP), la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées (FNAQPA), l'Association des directeurs au service des personnes âgées (AD-PA) et la Fédération nationale des associations de directeurs, d'établissements et de services pour personnes âgées (FNADEPA) demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° DGCS/5C/DSS/CNSA/2014/94 du ministre des affaires sociales et de la santé et du directeur de la Caisse nationale de la solidarité pour l'autonomie du 28 mars 2014 relative aux orientations de l'exercice 2014 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code civil ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2012-769 du 24 mai 2012 ;
- le décret n° 2013-22 du 8 janvier 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne, de la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées, de l'Association des directeurs au service des personnes âgées et de la Fédération nationale des associations de directeurs, d'établissements et de services pour personnes âgées ;
1. Considérant qu'eu égard aux moyens qu'elles invoquent, les organisations requérantes doivent être regardées comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 8 mars 2014 relative aux orientations de l'exercice 2014 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées en tant seulement que ses auteurs ont estimé que les dispositions de l'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles n'étaient pas applicables à cette campagne budgétaire et ont précisé, en conséquence, d'une part, au point 2.1 de son annexe 1, que " la tarification des EHPAD [établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes] reste assise sur l'analyse des propositions budgétaires en vue d'une approbation explicite des dépenses de l'année à l'issue d'une procédure contradictoire " et, d'autre part, au point 2.2 de son annexe 3, que " la tarification au GMPS [groupe iso-ressources moyen pondéré soins] reste un plafond indépassable mais ne constitue pas un niveau opposable de dotation automatique " ;
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 1er du code civil : " Les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures " ; que l'entrée en vigueur d'une loi se trouve différée lorsqu'elle contient des dispositions subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée ;
3. Considérant que si l'article 63 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a modifié l'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles, notamment pour prévoir que les établissements d'hébergement de personnes âgées dépendantes sont financés par un " forfait global relatif aux soins prenant en compte le niveau de dépendance moyen et les besoins en soins médico-techniques des résidents ", le pouvoir réglementaire n'a pas défini les modalités selon lesquelles ce forfait global devait être calculé en fonction du niveau de dépendance moyen et des besoins en soins médico-techniques des résidents ; que les dispositions issues de l'article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 sont ainsi inapplicables en l'absence de telles précisions ; que si le pouvoir réglementaire est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'application d'une loi dans un délai raisonnable, les auteurs de la circulaire attaquée ne se sont pas mépris sur la portée des normes qu'ils interprétaient en indiquant qu'en l'absence de telles mesures, ces dispositions n'avaient pu entrer en vigueur et que la tarification des établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes restait régie par les règles existantes de la partie réglementaire du code de l'action sociale et des familles relatives à la fixation du tarif ;
4. Considérant, par suite, qu'en précisant, d'une part, que la tarification des établissements " est fixée à partir des propositions budgétaires de l'établissement, à l'issue d'un dialogue contradictoire avec l'autorité de tarification ", ainsi que le prévoient les articles R. 314-14 et suivants du code de l'action sociale et des familles, et, d'autre part, que " la tarification au GMPS reste un plafond indépassable mais ne constitue pas un niveau opposable de dotation automatique ", conformément à l'arrêté du 26 février 2009 définissant, en application du II de l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles, les règles de calcul des tarifs plafond et en l'absence de toute disposition réglementaire fixant les modalités de calcul du forfait global en fonction de ce GMPS, les auteurs de la circulaire attaquée n'ont pas méconnu le sens et la portée des dispositions qu'ils entendaient expliciter ;
5. Considérant, en second lieu, que si un ministre n'est pas compétent pour prendre seul les mesures réglementaires qui relèveraient de la compétence conjointe d'un autre ministre, il lui est toujours loisible de donner, à l'intention des personnes placées sous son autorité, l'interprétation des lois et règlements qu'elles ont pour mission de mettre en oeuvre ;
6. Considérant qu'eu égard à la portée des termes contestés de la circulaire, le ministre des affaires sociales et de la santé pouvait légalement donner aux directeurs généraux des agences régionales de santé, agissant au nom de l'Etat en vertu des dispositions combinées des articles L. 1431-2 et L. 1432-2 du code de la santé publique, l'interprétation, mentionnée au point 4, des dispositions relatives au financement des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées qu'ils avaient pour mission de mettre en oeuvre ; qu'ainsi, les organisations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la circulaire attaquée aurait été prise, sur les deux points en litige, par une autorité incompétente faute d'avoir été également signée par le ministre des finances et des comptes publics ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées par les requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la FEHAP, de la FNAQPA, de l'AD-PA et de la FNADEPA est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne, premier requérant dénommé, à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.
Les autres requérants seront informés de la présente décision par la SCP Piwnica, Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d'Etat.
