Vu 1°, sous le n° 372817, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 15 octobre 2013 et 15 janvier 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat présentés pour le Conseil national des barreaux, dont le siège est situé 29 rue de Londres, à Paris (75009) ; le Conseil national des barreaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative ;
Vu 2°, sous le n° 372818, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 15 octobre 2013 et 15 janvier 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat présentés pour le Syndicat des avocats de France, dont le siège est situé 34 rue Saint-Lazare, à Paris (75009), représenté par son président en exercice ; le Syndicat des avocats de France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n° 7 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-54 QPC du 14 octobre 2010 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-629 DC du 12 mai 2011 ;
Vu la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011, et notamment son article 48 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. David Moreau, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat du Conseil national des barreaux et du Syndicat des avocats de France ;
1. Considérant que les requêtes du Conseil national des barreaux et du Syndicat des avocats de France sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;
Sur l'intervention du Syndicat de la juridiction administrative :
2. Considérant que le Syndicat de la juridiction administrative a un intérêt à l'annulation du décret attaqué ; que, par suite, son intervention au soutien de la requête du Syndicat des avocats de France est recevable ;
Sur le respect des règles de consultation du Conseil d'Etat :
3. Considérant que lorsque, comme en l'espèce, un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier ; qu'il ressort des pièces produites par le ministre de la justice que le texte publié ne diffère pas du texte adopté par le Conseil d'Etat ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les règles de consultation préalable du Conseil d'Etat auraient été méconnues doit être écarté ;
Sur l'article 2 relatif à l'extension des compétences du magistrat statuant seul :
4. Considérant que l'article 2 du décret attaqué inclut dans le champ de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, qui définit les matières dans lesquelles le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne statue seul après audience publique, les litiges à caractère social, les litiges en matière de consultation et de communication d'archives publiques et les litiges relatifs aux immeubles insalubres ;
5. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 222-1 du code de justice administrative : " Les jugements des tribunaux administratifs et les arrêts des cours administratives d'appel sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger " ; que ces dispositions, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel à la lumière du principe constitutionnel d'égalité, laissent au pouvoir réglementaire le soin de préciser les exceptions au principe de la collégialité des formations de jugement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en se fondant sur des critères objectifs ; que ces critères doivent en outre être en rapport direct et proportionné avec la finalité d'une bonne administration de la justice ;
6. Considérant, d'une part, qu'en visant " les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi ", les litiges en matière de " consultation et de communication (...) d'archives publiques " et les litiges relatifs " aux immeubles insalubres ", les 1°, 4° et 8° de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, tel que modifié par l'article 2 du décret attaqué, identifient de façon suffisamment précise et objective les nouveaux contentieux relevant de la compétence du magistrat statuant seul, de telle sorte que les justiciables se trouvant dans une même situation bénéficient, pour une même catégorie de litiges, de la même procédure ; qu'en particulier, la circonstance que certaines des matières énumérées par le 1° puissent également relever de la compétence de juridictions sociales spécialisées n'introduit pas d'imprécision quant au champ d'application de l'article R. 222-13, dès lors que celui-ci ne régit que la répartition des compétences au sein des tribunaux administratifs ; qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne sont pas contraires au principe d'égalité devant la justice ;
7. Considérant, d'autre part, que les litiges précités portent ordinairement sur des questions de droit déjà tranchées, ne présentent en général aucune difficulté d'appréciation des faits et nécessitent qu'il y soit statué rapidement ; que, dans ces conditions, leur inclusion dans le champ des litiges relevant de la compétence du magistrat statuant seul est en rapport direct et proportionné avec la finalité d'une bonne administration de la justice ; que, par suite, les auteurs du décret attaqué n'ont pas fait une inexacte application de l'article L. 222-1 du code de justice administrative ;
Sur l'article 3 relatif à la dispense de conclusions du rapporteur public :
8. Considérant que l'article 3 du décret attaqué inclut les contentieux sociaux dans le champ de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative qui permet au président de la formation de jugement ou au magistrat statuant seul de dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience ;
9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 732-1 du code de justice administrative : " Dans des matières énumérées par décret en Conseil d'Etat, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger " ; que ces dispositions, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel à la lumière du principe constitutionnel d'égalité, n'autorisent la dispense de conclusions du rapporteur public que dans certaines matières déterminées selon des critères objectifs et lorsque la solution de l'affaire paraît s'imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle ; que ces critères doivent en outre être en rapport direct et proportionné avec la finalité d'une bonne administration de la justice ;
10. Considérant, d'une part, que le 6° de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative, tel que modifié par l'article 3 du décret attaqué, identifie de façon suffisamment précise et objective les contentieux sociaux pouvant faire l'objet d'une dispense de conclusions du rapporteur public, de telle sorte que les justiciables se trouvant dans une même situation bénéficient, pour une même catégorie de litiges, de la même procédure ; que le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant la justice doit par suite être écarté ;
11. Considérant, d'autre part, que les litiges concernés portent ordinairement sur des questions de droit déjà tranchées et ne présentent en général aucune difficulté d'appréciation des faits ; qu'en outre, à l'intérieur de ces litiges, seuls ceux dont la solution paraît s'imposer ou qui ne soulèvent aucune question de droit nouvelle peuvent faire l'objet de la dispense prévue à l'article R. 732-1-1 ; que, dans ces conditions, la possibilité de dispense de conclusions du rapporteur public prévue par l'article 3 du décret attaqué pour les contentieux sociaux est en rapport direct et proportionné avec la finalité d'une bonne administration de la justice ; que, par suite, les auteurs du décret attaqué n'ont pas fait une inexacte application de l'article L. 732-1 du code de justice administrative ;
Sur l'article 4 supprimant l'appel pour les contentieux sociaux et les litiges relatifs au permis de conduire :
12. Considérant que l'article 4 du décret attaqué inclut les contentieux sociaux et les litiges relatifs au permis de conduire dans le champ de l'article R. 811-1 du code de justice administrative fixant les cas dans lesquels le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort ;
13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de justice administrative : " Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'Etat en qualité de juge d'appel et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 " ; que l'article L. 811-1 prévoit que " Dans le cas où un jugement rendu en premier ressort est susceptible d'appel, celui ci est porté devant la juridiction d'appel compétente en vertu des dispositions du livre 3 " ; que si les dispositions de l'article L. 211-2 désignent les cours administratives d'appel comme étant en principe compétentes pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs, il résulte des termes de l'article L. 811-1 qu'elles n'ont pas pour effet de rendre possible l'appel dans tous les cas où est rendu un jugement par un tribunal administratif ; que, par ailleurs, aucun principe général du droit n'interdit au pouvoir réglementaire de prévoir des cas dans lesquels les jugements sont rendus en premier et dernier ressort ; qu'il doit seulement, dans l'exercice de cette compétence, définir les litiges concernés selon des critères objectifs afin de garantir le respect du principe d'égalité entre les justiciables, et agir dans la finalité d'une bonne administration de la justice ;
14. Considérant, d'une part, que les dispositions du 1° et 6° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, tel que modifié par l'article 4 du décret attaqué, identifient de façon suffisamment précise et objective les litiges sur lesquels le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort, de telle sorte que les justiciables se trouvant dans une même situation bénéficient, pour une même catégorie de litiges, de la même procédure ; que, dans ces conditions, les dispositions attaquées ne méconnaissent pas le principe d'égalité de traitement devant la justice ;
15. Considérant, d'autre part, que les dispositions contestées visent à réduire le délai dans lequel une solution définitive est apportée aux contentieux sociaux et aux litiges relatifs au permis de conduire, qui portent ordinairement sur des questions juridiques déjà tranchées et ne présentent en général pas de difficultés d'appréciation des faits ; que, dans ces conditions les auteurs du décret attaqué n'ont pas entaché leur appréciation d'erreur manifeste en décidant qu'il serait statué sur ces litiges par les tribunaux administratifs en premier et dernier ressort ;
Sur la combinaison des articles 2 à 4 pour les contentieux sociaux et les litiges relatifs au permis de conduire :
16. Considérant que la circonstance que les contentieux sociaux et les litiges relatifs au permis de conduire sont à la fois dispensés de collégialité, de conclusions du rapporteur public, et non susceptibles d'appel, est sans effet sur l'obligation qui incombe toujours au juge de respecter les droits de la défense ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la combinaison des articles 2 à 4 du décret attaqué porterait atteinte, pour les contentieux sociaux et ceux relatifs au permis de conduire, aux droits de la défense tels que garantis notamment par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ;
Sur l'article 5 attribuant aux cours administratives d'appel des compétences de premier ressort :
17. Considérant que l'article 5 du décret attaqué attribue en premier et dernier ressort à la cour administrative d'appel de Paris les litiges relatifs aux autorisations d'utilisation de ressources radioélectriques délivrées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à l'exception de celles concernant les services de télévision à vocation nationale, et à l'ensemble des cours administratives d'appel les litiges relatifs aux décisions prises par la Commission nationale d'aménagement commercial en application de l'article L. 752-17 du code de commerce ; que ces litiges relevaient auparavant du Conseil d'Etat en premier ressort ;
18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code de justice administrative tel que modifié par l'article 48 de la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles : " Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve des compétences attribuées aux autres juridictions administratives, juges de droit commun du contentieux administratif " ; qu'aux termes de l'article L. 311-1 tel que modifié par le même article de la même loi : " Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences que l'objet du litige ou l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduisent à attribuer à une autre juridiction administrative " ;
19. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de l'article 48 de la loi du 13 décembre 2011 qu'en réservant dans les articles L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative l'hypothèse de compétences de premier ressort attribuées " aux autres juridictions administrative ", le législateur a entendu permettre que de telles compétences puissent être attribuées aux cours administratives d'appel ; que, par suite, et en dépit de la circonstance que l'article L. 211-2 relatif aux compétences des cours administratives d'appel ne prévoit pas expressément cette possibilité, le moyen tiré de l'incompétence du Gouvernement pour transférer, par l'article 5 du décret attaqué, des attributions de premier ressort aux cours administratives d'appel doit être écarté ;
20. Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 13, aucune disposition ni aucun principe n'interdit au pouvoir réglementaire de prévoir, dans la finalité d'une bonne administration de la justice, des cas dans lesquels les jugements sont rendus en premier et dernier ressort ; qu'eu égard, d'une part, aux enjeux économiques liés aux litiges relatifs à l'utilisation de fréquences radioélectriques et à l'aménagement commercial, d'autre part, à l'intérêt qu'il y a à limiter le délai dans lequel une solution définitive est apportée à ces litiges, qui font déjà l'objet, dans la plupart des cas pour les premiers et dans tous les cas pour les seconds, d'un recours préalable obligatoire, les auteurs du décret attaqué n'ont pas entaché leur appréciation d'erreur manifeste en décidant d'en confier le jugement en premier et dernier ressort aux cours administratives d'appel ;
Sur l'article 6 instaurant une procédure particulière pour les contentieux sociaux :
21. Considérant que le nouvel article R. 772-6 du code justice administrative introduit par l'article 6 du décret attaqué et applicable spécifiquement aux contentieux sociaux prévoit qu'une requête de première instance ne peut être rejetée pour défaut ou insuffisance de motivation sans que le requérant ait été préalablement invité à la régulariser dans un délai de 15 jours ; que, le nouvel article R. 772-7, créé par le même article 6, prévoit que cette obligation ne pèse toutefois pas sur la juridiction lorsque la requête a été introduite par un avocat ou a été présentée sur un formulaire, mis à la disposition du requérant par la juridiction administrative, l'informant notamment de la nécessité de soumettre au juge une argumentation propre à établir que la décision attaquée méconnaît ses droits ;
22. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ;
23. Considérant qu'un requérant agissant seul et ayant formulé sa requête sur papier libre ne peut être regardé, en ce qui concerne l'information dont il dispose quant à l'obligation de motivation des requêtes présentées au juge administratif, comme étant placé dans une situation identique à celle d'un requérant assisté par un avocat, professionnel du droit ; qu'il ne peut pas non plus être regardé comme étant placé dans une situation identique à celle d'un requérant agissant seul mais ayant formulé sa requête sur le formulaire prévu par l'article R. 772-7 dès lors qu'en utilisant ce formulaire téléchargeable sur le site internet de chaque juridiction administrative, un tel requérant a nécessairement pris connaissance des informations relatives à l'obligation de motivation des requêtes qu'il comporte ; que, par suite, l'article 6 du décret attaqué n'a pas méconnu le principe d'égalité en prévoyant que l'obligation d'invitation à régulariser en cas de défaut ou d'insuffisance de motivation de la requête n'existe qu'au bénéfice des requérants agissant seuls et n'ayant pas utilisé le formulaire prévu par l'article R. 772-7 du code de justice administrative ;
24. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les requêtes du Conseil national des barreaux et du Syndicat des avocats de France doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par le garde des sceaux, ministre de la justice ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
25. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse une somme au Conseil national des barreaux et au Syndicat des avocats de France au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention du Syndicat de la juridiction administrative est admise.
Article 2 : Les requêtes du Conseil national des barreaux et du Syndicat des avocats de France sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au Conseil national des barreaux, au Syndicat des avocats de France, au Syndicat de la juridiction administrative, au Premier ministre et à la garde des sceaux, ministre de la justice.
