Vu le pourvoi, enregistré le 17 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour M. B... A..., demeurant... ; M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 176-655 du 17 juin 2011 par lequel la Cour de discipline budgétaire et financière l'a condamné à une amende de 2000 euros et a ordonné la publication de cette condamnation au Journal officiel de la République française en application de l'article L. 314-20 du code des juridictions financières ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu les notes en délibéré, enregistrées les 26 et 28 juin 2013, présentées pour M.A... ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son article 6 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Marc Pichon de Vendeuil, Maître des Requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Foussard, avocat de M. B...A...;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour de discipline budgétaire et financière qu'à la suite d'irrégularités relevées par la Cour des comptes dans la gestion de l'Institut géographique national (IGN), liées notamment à la conclusion d'accords de partenariat avec des sociétés privées de presse ou de distribution en vue de promouvoir les produits de l'IGN ou d'accroître leur diffusion, M.A..., directeur général de cet établissement public du 12 septembre 2002 au 8 février 2007, a été renvoyé devant la Cour de discipline budgétaire et financière ; qu'il demande l'annulation de l'arrêt de la Cour de discipline budgétaire et financière du 17 juin 2011 le condamnant au paiement d'une amende de 2 000 euros et ordonnant la publication de cette condamnation au Journal officiel de la République française ;
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
En ce qui concerne l'étendue des faits sur lesquels pouvait statuer la Cour de discipline budgétaire et financière :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 314-2 du code des juridictions financières : " La Cour ne peut être saisie après l'expiration d'un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l'application des sanctions prévues par le présent titre " ; que si M. A...soutient que la Cour de discipline budgétaire et financière ne pouvait pas, dès lors qu'elle n'en avait pas été saisie avant la décision de renvoi du 29 mars 2011, statuer sur des faits relatifs à deux contrats conclus respectivement les 1er juin 2005 et 19 mai 2006, il ressort toutefois des pièces du dossier soumis à la Cour que ces faits étaient au nombre de ceux cités par la communication en date du 16 juin 2008 par laquelle le président de la 7ème chambre de la Cour des comptes a saisi le procureur général près la Cour des comptes, en sa qualité de ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de la décision de la Cour des comptes du 7 mai 2008 de déférer les faits susceptibles de constituer des irrégularités dans la gestion de l'IGN au cours des exercices 2002 à 2007 ; que, dès lors et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 314-2 doit être écarté ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 314-17 du code des juridictions financières : " Lorsque plusieurs personnes sont impliquées dans la même affaire, leur cas peut être instruit et jugé simultanément et faire l'objet d'un seul et même arrêt " ; qu'en estimant que les faits qui lui avaient été déférés, qui portaient sur plusieurs actes de gestion au cours des années 2002 et 2007 et étaient, de ce fait, susceptibles de mettre en cause plusieurs dirigeants de l'IGN de niveaux hiérarchiques différents au cours de cette période, pouvaient donner lieu à une instruction puis à un jugement communs, la Cour de discipline budgétaire et financière n'a pas statué irrégulièrement ;
En ce qui concerne la méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
4. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " (...) 3. Tout accusé a droit notamment à:/ a) être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ;/ b) disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense ;/ c) se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent ;/ d) interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge ; (...) " ;
5. Considérant qu'aux termes des règles de procédure déterminées par les articles L. 314-1 et suivants du code des juridictions financières, le ministère public près de la Cour de discipline budgétaire et financière peut notamment être saisi par la Cour des comptes de toutes irrégularités relevant de son champ de compétence ; que si le procureur général près la Cour des Comptes estime qu'il y a lieu à poursuites, il transmet le dossier au président de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui désigne un rapporteur chargé de l'instruction ; que cette instruction, au cours de laquelle le rapporteur a qualité pour procéder à toutes enquêtes et investigations utiles, peut être ouverte initialement contre une personne non dénommée ; que les personnes à l'égard desquelles auront été relevés des faits de nature à donner lieu à renvoi devant la Cour en sont avisées, à la diligence du ministère public, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, précisant qu'elles sont autorisées à se faire assister, dans la suite de la procédure, par un conseil de leur choix ; que lorsque l'instruction est terminée et que le procureur général conclut au renvoi devant la Cour de discipline budgétaire et financière, les personnes ainsi mises en cause en sont alors avisées par le ministère public par lettre recommandée avec demande d'avis de réception les informant de leur faculté de consulter le dossier complet de l'affaire, y compris les conclusions du procureur général, et de produire un mémoire écrit ;
6. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces de la procédure suivie devant la Cour de discipline budgétaire et financière que la 7ème chambre de la Cour des comptes a saisi le parquet de la Cour de discipline budgétaire et financière le 16 juin 2008 ; que, par réquisitoire du 12 septembre 2008, le procureur général a décidé de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière ; que le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné un rapporteur chargé de l'instruction le 21 novembre 2008 ; qu'après un premier examen du dossier par le rapporteur, M. A...a été informé, par un courrier en date du 5 mai 2009 que lui a adressé le ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de ce qu'une instruction était ouverte à son encontre pour les motifs de fait et de droit qui étaient détaillés dans le réquisitoire de 17 pages qui accompagnait ce courrier ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que M. A...n'aurait pas été informé de manière suffisamment détaillée des griefs formulés contre lui doit être écarté ; que, de même, contrairement à ce qui est soutenu, M. A... n'a pas été privé de son droit de préparer utilement sa défense dès lors que l'audience de jugement le concernant s'est tenue le 20 mai 2011, soit plus de deux ans après la notification des griefs qui lui étaient reprochés, quel que soit le délai qui s'est écoulé entre le déféré de la Cour des comptes et son information par le ministère public ;
7. Considérant, en deuxième lieu, que les stipulations citées au point 4 ne font en rien obstacle à la possibilité pour le ministère public, au cours de l'instruction de l'affaire et au vu en particulier des éléments fournis par les parties, de connaître de l'ensemble des faits déférés et, le cas échéant, de modifier la qualification qu'il estime devoir donner à tout ou partie d'entre eux, dès lors que la personne mise en cause est mise en mesure d'y répondre utilement ; que, par suite, la circonstance que les conclusions du ministère public ont été modifiées entre le réquisitoire du 12 septembre 2008 et la décision de renvoi du 29 mars 2011 n'a pas eu pour effet d'entacher d'irrégularité la procédure suivie devant la Cour de discipline budgétaire et financière ; que, par ailleurs, si M. A...avance que les conclusions orales prononcées à l'audience par le représentant du parquet reposaient sur de nouveaux chefs d'accusation, il n'apporte aucun élément permettant d'apprécier le bien-fondé de cette allégation ;
8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 314-4 du code des juridictions financières : " Le rapporteur a qualité pour procéder à toutes enquêtes et investigations utiles auprès de toutes administrations, se faire communiquer tous documents, même secrets, entendre ou questionner oralement ou par écrit tous témoins et toutes personnes dont la responsabilité paraîtrait engagée. (...) Le procureur général suit le déroulement de l'instruction dont il est tenu informé par le rapporteur. (...) " ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A...a formulé le 13 décembre 2009 une demande auprès du greffe de la Cour de discipline budgétaire et financière tendant à ce que soit versé un certain nombre de pièces au dossier ; que la circonstance que ce courrier a été transmis non au rapporteur mais au procureur général près la Cour des comptes n'a pas eu pour effet de porter atteinte au principe du contradictoire ni aux droits de la défense dès lors que le procureur général a répondu à l'intéressé, dès le 21 décembre 2009, qu'il transmettait sa demande au président de la 7ème chambre de la Cour des comptes en vue de faire verser au dossier les pièces requises, sans incidence sur ce point étant le fait qu'il a indiqué la liste des pièces qui, selon lui, n'étaient pas communicables par la Cour des comptes ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie au regard des règles rappelées au point 8 ne peut qu'être écarté ;
10. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 314-8 du code des juridictions financières, dans sa rédaction applicable au litige : " Si le procureur général conclut au renvoi devant la cour, l'intéressé est avisé par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, qu'il peut, dans le délai de quinze jours, prendre connaissance au secrétariat de la Cour, soit par lui-même, soit par mandataire, soit par un avocat ou un avoué, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, du dossier de l'affaire. / Le dossier communiqué est le dossier complet de l'affaire, y compris les conclusions du procureur général. / L'intéressé peut, dans le délai d'un mois à dater de la communication qui lui a été donnée du dossier, produire un mémoire écrit soit par lui-même, soit par son conseil. Le mémoire est communiqué au procureur général " ;
11. Considérant que ces dispositions, qui ne font pas obstacle à ce que, au cours de l'instruction qui précède la décision de renvoi, tout intéressé puisse demander communication du dossier le concernant, ouvrent aux personnes mises en cause un nouveau délai à compter de la notification de la décision de renvoi leur permettant, si elles le souhaitent, de consulter le dossier auquel auront été jointes les conclusions du procureur général, puis de présenter un mémoire faisant état de toutes observations qu'elles jugent utiles ;
12. Considérant qu'il ressort des pièces de la procédure suivie devant la Cour de discipline budgétaire et financière que M. A...a été informé de la tenue de l'audience par un courrier du 30 mars 2011 lui donnant, en application de l'article L. 314-8 du code des juridictions financières, jusqu'au 16 mai 2011 pour communiquer un mémoire ; que l'intéressé a produit un tel mémoire le 11 mai 2011 ; que s'il soutient que le délai ouvert était, au regard du nombre et du volume des pièces du dossier d'instruction, insuffisant pour préparer utilement sa défense et répondre à la totalité des griefs, il ressort des mêmes pièces que la procédure était engagée depuis deux ans et que l'intéressé était depuis lors en droit, comme il l'a d'ailleurs fait au cours de la période d'instruction, de consulter autant de fois que nécessaire le dossier constitué ; qu'en outre, ayant lui-même été antérieurement entendu par le rapporteur de l'affaire, il disposait également à compter de cette date des conclusions motivées du ministère public et du rapport d'instruction qui synthétisaient les faits de l'espèce et les griefs formés à son endroit ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu'il n'aurait pas disposé du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense en méconnaissance des stipulations de l'article 6§3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté ;
13. Considérant que si, par une erreur de plume, l'arrêt attaqué mentionne que la lettre du 30 mars 2011 par laquelle M. A...a été avisé du renvoi de l'affaire en audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière " se réfère expressément à l'article L. 314-8 pour déterminer les conditions d'accès au dossier " alors que cette lettre ne reproduisait pas le contenu de ces dispositions mais se bornait à en reprendre la substance, une telle erreur est dépourvue d'incidence sur sa régularité dès lors qu'aucun texte ni principe n'imposait que les dispositions de l'article L. 314-8 du code des juridictions financières fussent formellement reproduites sur cette lettre ;
14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la lettre du 30 mars 2011 invitant M. A...à produire un mémoire dans un délai de six semaines faisait expressément état de la faculté qui lui était ouverte de consulter le dossier complet de l'affaire au greffe sans comporter aucune mention visant à restreindre cette faculté durant ce délai, pourtant supérieur à celui fixé par la loi ; que M.A..., qui avait, ainsi qu'il a déjà été dit, fait usage de cette faculté durant l'instruction, n'a au reste pas demandé à le consulter de nouveau ; que, dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur de droit que la Cour a estimé que les conditions dans lesquelles M. A...avait été informé du droit ouvert à son bénéfice par les dispositions de l'article L. 314-8 du code des juridictions financières ne l'avait pas privé de la faculté d'exercer utilement ses droits de la défense ;
15. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, la Cour de discipline budgétaire et financière n'a pas méconnu la portée de l'article L. 314-8 cité au point 10 en fixant, dans la lettre du 30 mars 2011 convoquant les parties à l'audience, un délai de production du mémoire en défense expirant le 16 mai 2011, ce qui correspondait au cumul des délais mentionnés par ce texte pour consulter le dossier et produire un tel mémoire ;
16. Considérant que le moyen tiré de ce que les conclusions du procureur général ne figuraient pas, en violation des dispositions de l'article L. 314-8 du code des juridictions financières, sur le bordereau des pièces du dossier communiqué au défendeur en application des mêmes dispositions manque en fait ;
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
17. Considérant, en premier lieu, que la contestation de la légalité d'un refus d'accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à un agent public est sans incidence sur la régularité de la procédure au titre de laquelle cette protection pourrait être accordée ; que, dès lors, en relevant, alors que M. A...soutenait devant elle que la décision par laquelle l'établissement public qu'il dirigeait avait refusé de lui accorder la protection prévue par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 était illégale et l'avait privé des moyens d'assurer sa défense, qu'un tel refus est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie devant elle, la Cour de discipline budgétaire et financière n'a pas commis d'erreur de droit ;
18. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 313-1 du code des juridictions financières : " Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 150 euros et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis " ; qu'aux termes de l'article L. 313-4 du même code : " Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 " ;
19. Considérant, d'une part, que, lorsqu'il est appliqué à des sanctions qui n'ont pas le caractère de sanctions pénales, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l'activité qu'elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l'institution dont elle relève ; que, par suite, les dispositions citées au point 18 permettent d'infliger une amende au dirigeant d'un organisme soumis au contrôle de la Cour lorsqu'un manquement au devoir de contrôle et de surveillance inhérent à ses fonctions a permis que soient commises des atteintes aux règles fixées par ces articles ; que, dès lors, en estimant qu'au nombre des règles dont la méconnaissance peut être sanctionnée au titre de ces dispositions figure le principe selon lequel il appartient à l'autorité qui accorde une délégation de signature de veiller à l'exercice régulier des attributions déléguées par lui à ses collaborateurs, la Cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit ;
20. Considérant, d'autre part, que M. A...soutient que la Cour de discipline budgétaire et financière aurait également commis une erreur de droit en lui infligeant une amende sur le fondement des dispositions citées au point 18 alors que des fautes d'abstention ou de négligence ne peuvent donner lieu à poursuites devant la Cour que dans les conditions énoncées par l'article L. 313-7-1 du code des juridictions financières, qui impose notamment que l'auteur de la faute ait causé un préjudice grave à l'organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de celui-ci, par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction ; que, cependant, ainsi qu'il a été indiqué au point précédent, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente, en application des articles L. 313-1 et L. 313-4 code des juridictions financières, pour sanctionner le fait, pour tout représentant, administrateur ou agent d'un organisme soumis à son contrôle, d'enfreindre les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses ou celles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de cet organisme ou à la gestion des biens lui appartenant ; que, par suite, elle pouvait, sans commettre d'erreur de droit, infliger une sanction pour toute faute de gestion entrant dans les prévisions de ces articles ;
21. Considérant, en troisième lieu, qu'en relevant, pour engager la responsabilité de M. A...sur le fondement des articles L. 313-1 et L. 313-4 du code des juridictions financières, d'une part, que les personnes opérant sous ses ordres avaient méconnu de manière répétée des règles relatives au contrôle financier et qu'il n'avait pas donné suite à l'avertissement formulé par le contrôleur financier le 9 juin 2006 quant à ces manquements et, d'autre part, qu'il n'avait pas exercé un contrôle suffisant sur le directeur du service des achats à qui il avait consenti une délégation de signature, s'agissant de la signature d'actes relatifs à la passation de marchés publics d'un montant supérieur au seuil en-deçà duquel cette délégation avait été consentie, la Cour a porté sur les faits de l'espèce une appréciation souveraine, qui est exempte de dénaturation ;
22. Considérant, en dernier lieu, que si M. A...soutient que la Cour de discipline budgétaire et financière a dénaturé les faits de l'espèce en se trompant sur la période pendant laquelle il a été directeur de l'IGN et en engageant sa responsabilité au titre de la signature de contrats de parrainage de l'émission " Ushuaia découvertes ", il ressort des propres énonciations de l'arrêt attaqué que ce grief n'a pas été retenu à... ; que le moyen soulevé est, par suite, inopérant ;
23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de M. A...doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. B...A...est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... A.... Copie en sera adressée pour information au procureur général près la Cour des comptes et à l'Institut géographique national.
