COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S. 188, 2005 CSC 13
Date : 20050318
Dossier : 29973
Entre :
Gouvernement de la Saskatchewan
Appelant
c.
Rothmans, Benson & Hedges Inc.
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de
l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général
de la Nouvelle‑Écosse, procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie‑Britannique, procureur
général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Société canadienne du
cancer, Association pulmonaire du Canada, Association
médicale canadienne, Fondation des maladies du cœur du
Canada et Western Convenience Stores Association
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 28)
Le juge Major (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron)
Appel entendu et jugement rendu : Le 19 janvier 2005
Motifs déposés : Le 18 mars 2005
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Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S. 188, 2005 CSC 13
Gouvernement de la Saskatchewan Appelant
c.
Rothmans, Benson & Hedges Inc. Intimée
et
Procureur général du Canada, procureur général de
l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général
de la Nouvelle‑Écosse, procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie‑Britannique, procureur
général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Société canadienne du
cancer, Association pulmonaire du Canada, Association
médicale canadienne, Fondation des maladies du cœur du
Canada et Western Convenience Stores Association Intervenants
Répertorié : Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan
Référence neutre : 2005 CSC 13.
No du greffe : 29973.
Audition et jugement : 19 janvier 2005.
Motifs déposés : 18 mars 2005.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel de la saskatchewan
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan (les juges Tallis, Cameron et Sherstobitoff) (2003), 232 D.L.R. (4th) 495, 238 Sask. R. 250, 305 W.A.C. 250, [2004] 3 W.W.R. 589, [2003] S.J. No. 606 (QL), 2003 SKCA 93, qui a infirmé un jugement du juge Barclay (2002), 224 Sask. R. 208, [2002] 10 W.W.R. 733, [2002] S.J. No. 541 (QL), 2002 SKQB 382. Pourvoi accueilli.
Thomson Irvine et Richard Hischebett, pour l’appelant.
Steven Sofer, Neil G. Gabrielson, c.r., Michelle Ouellette et Marshall Reinhart, pour l’intimée.
S. David Frankel, c.r., et David Schermbrucker, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Robin K. Basu, Mark Crow et Edward Burrow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Brigitte Bussières et Hugo Jean, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Edward A. Gores, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Cynthia Devine, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
R. Richard M. Butler, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par Ruth M. DeMone, pour l’intervenant le procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard.
Argumentation écrite seulement par Julie Desrosiers et Robert Cunningham, pour les intervenantes la Société canadienne du cancer, l’Association pulmonaire du Canada, l’Association médicale canadienne et la Fondation des maladies du cœur du Canada.
Argumentation écrite seulement par Ron A. Skolrood et Clifford G. Proudfoot, pour l’intervenante Western Convenience Stores Association.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Major — Le présent pourvoi porte sur la question de déterminer si une mesure législative de la Saskatchewan, en particulier l’art. 6 de la Tobacco Control Act, S.S. 2001, ch. T‑14.1 (la « Loi provinciale »), doit être considérée incompatible avec l’art. 30 d’une loi fédérale, la Loi sur le tabac, L.C. 1997, ch. 13, au point d’être jugée inopérante selon la doctrine de la prépondérance des lois fédérales. Au terme de l’audience, la Cour a conclu par la négative et a accueilli le pourvoi avec motifs à suivre.
I. Faits
2 En 1997, le Parlement a adopté la Loi sur le tabac, dont l’art. 4 énonce ainsi l’objet :
4. La présente loi a pour objet de s’attaquer, sur le plan législatif, à un problème qui, dans le domaine de la santé publique, est grave et d’envergure nationale et, plus particulièrement :
a) de protéger la santé des Canadiennes et des Canadiens compte tenu des preuves établissant, de façon indiscutable, un lien entre l’usage du tabac et de nombreuses maladies débilitantes ou mortelles;
b) de préserver notamment les jeunes des incitations à l’usage du tabac et du tabagisme qui peut en résulter;
c) de protéger la santé des jeunes par la limitation de l’accès au tabac;
d) de mieux sensibiliser la population aux dangers que l’usage du tabac présente pour la santé.
3 L’article 19 de la Loi sur le tabac interdit la promotion d’un produit du tabac ou d’un élément de marque d’un produit du tabac, sauf dans la mesure autorisée par une autre disposition de cette loi ou ses règlements. L’article 18 définit la « promotion » comme :
. . . la présentation, par tout moyen, d’un produit ou d’un service — y compris la communication de renseignements sur son prix ou sa distribution — , directement ou indirectement, susceptible d’influencer et de créer des attitudes, croyances ou comportements au sujet de ce produit ou service.
4 Les dispositions qui suivent l’art. 19, d’une part, interdisent certaines formes de promotion de produits du tabac et, d’autre part, autorisent d’autres types de promotion, qu’interdirait autrement l’art. 19. Parmi ces dispositions, le par. 30(1) prévoit que, « [s]ous réserve des règlements, il est possible, dans un établissement de vente au détail, d’exposer des produits du tabac et des accessoires portant un élément de marque d’un produit du tabac. » Le paragraphe 30(2) ajoute qu’un détaillant peut signaler que des produits du tabac sont en vente dans son établissement et indiquer leurs prix.
5 Le 11 mars 2002, la Loi provinciale est entrée en vigueur. L’article 6 de cette loi interdit la publicité, l’exposition et la promotion de tabac ou de produits connexes dans les lieux auxquels ont accès les moins de 18 ans.
6 L’intimée a poursuivi l’appelant devant la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan pour obtenir deux formes de redressement : un jugement déclarant que l’art. 6 de la Loi provinciale est inopérant compte tenu de l’art. 30 de la Loi sur le tabac et que les art. 6 et 7 de la Loi provinciale sont inopérants selon l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. L’intimée a présenté, en vertu de la règle 188 des Règles de la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan, une demande de jugement sommaire sur la question de l’inopérabilité de l’art. 6 de la Loi provinciale en raison de la doctrine de la prépondérance des lois fédérales, compte tenu de l’art. 30 de la Loi sur le tabac.
II. Historique judiciaire
A. Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan (2002), 224 Sask. R. 208, 2002 SKQB 382
7 Le juge Barclay statue qu’il n’existe pas de conflit entre l’art. 6 de la Loi provinciale et l’art. 30 de la Loi sur le tabac. L’article 6 de la Loi provinciale impose des restrictions plus rigoureuses en matière de promotion des produits du tabac que l’art. 30 de la Loi sur le tabac, mais il n’existe pas de conflit d’application. Un détaillant peut se conformer simultanément aux restrictions imposées par les deux gouvernements.
8 En conséquence, le juge Barclay rejette la demande de l’intimée avec dépens.
B. Cour d’appel de la Saskatchewan (2003), 238 Sask. R. 250, 2003 SKCA 93
9 Le juge Cameron (aux motifs duquel souscrivent les juges Tallis et Sherstobitoff), comme le juge siégeant en son cabinet, reconnaît qu’il est possible de respecter l’art. 6 de la Loi provinciale sans qu’il y ait violation de l’art. 30 de la Loi sur le tabac. Il constate toutefois une incompatibilité pratique entre les deux dispositions : ce qui est autorisé à l’art. 30 de la Loi sur le tabac est interdit à l’art. 6 de la Loi provinciale.
10 Pour ce motif, la cour a accueilli l’appel et a déclaré inopérant l’art. 6 de la Loi provinciale pour cause d’incompatibilité avec l’art. 30 de la Loi sur le tabac.
III. Analyse
11 Selon la doctrine de la prépondérance des lois fédérales, en cas de conflit entre une loi fédérale et une loi provinciale qui sont validement adoptées, mais qui se chevauchent, la loi provinciale devient inopérante dans la mesure de l’incompatibilité. L’arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, est souvent cité à l’appui de la théorie que l’incompatibilité apparaît selon cette doctrine en cas d’impossibilité de respecter simultanément les textes législatifs provincial et fédéral. Le juge Dickson (plus tard Juge en chef) écrit, à la p. 191 :
En principe, il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de prépondérance et d’exclusion sauf lorsqu’il y a un conflit véritable, comme lorsqu’une loi dit « oui » et que l’autre dit « non »; « on demande aux mêmes citoyens d’accomplir des actes incompatibles »; l’observa[tion] de l’une entraîne l’inobserva[tion] de l’autre.
Voir également Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59, p. 65; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961, par. 17 et 41‑42; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40, par. 35.
12 Cependant, des décisions subséquentes indiquent que l’impossibilité de se conformer aux deux textes ne représente pas le seul signe d’incompatibilité. L’incompatibilité survient également selon la doctrine de la prépondérance des lois fédérales lorsque la loi provinciale supplante la loi fédérale ou entrave la réalisation de son objet. En effet, dans Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121, p. 155, le juge La Forest fait observer :
La démonstration que le conflit peut être évité si la loi provinciale est respectée à l’exclusion de la loi fédérale peut difficilement constituer une réponse à la question de savoir si les lois provinciale et fédérale entrent en conflit et sont, par conséquent, incompatibles. À mon avis, cette conclusion reviendrait simplement à supposer vrai ce qui est en question. L’examen doit plutôt porter sur la question plus large de savoir si l’application de la loi provinciale est compatible avec l’objet de la loi fédérale.
Voir aussi Spraytech, par. 35, et Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, 2001 CSC 67, par. 69‑70.
13 Cette préoccupation à l’égard du risque que la réalisation du but visé par le Parlement soit entravée trouve peut‑être son origine dans McCutcheon, où le juge Dickson affirme, à la p. 190 :
. . . Il n’y a pas vraiment incompatibilité dans le cas de dispositions qui se répètent simplement, puisqu’il n’importe pas de savoir quelle loi est appliquée; le but visé par le Parlement sera atteint, peu importe la loi sur laquelle se fonde le recours; l’application de la loi provinciale n’a pas pour effet d’écarter l’intention du Parlement. [Je souligne.]
14 À mon avis, le principe dominant à tirer de McCutcheon et des décisions subséquentes signifie qu’une loi provinciale ne doit pas entraver la réalisation de l’objet d’une loi fédérale, soit en rendant impossible le respect de celle‑ci, soit par tout autre moyen. En ce sens, l’impossibilité de se conformer aux deux textes suffit pour établir l’incompatibilité, mais ce n’est pas le seul critère.
15 Ainsi, pour décider si l’art. 6 de la Loi provinciale est incompatible avec l’art. 30 de la Loi sur le tabac au point d’être inopérant selon la doctrine de la prépondérance, on doit se poser deux questions. Premièrement, une personne peut‑elle se conformer simultanément à l’art. 6 de la Loi provinciale et à l’art. 30 de la Loi sur le tabac? Deuxièmement, l’art. 6 de la Loi provinciale entrave‑t‑il la réalisation du but que visait le Parlement en adoptant l’art. 30 de la Loi sur le tabac?
16 Avant de répondre à ces questions, il faut examiner la nature de l’art. 30 de la Loi sur le tabac.
17 Interprété dans le contexte de l’ensemble de la Loi sur le tabac, l’art. 30 a clairement pour objet de définir avec plus de précision l’interdiction de faire la promotion des produits du tabac prévue à l’art. 19. Plus précisément, il sert à exclure de la large portée de l’art. 19 la promotion consistant en l’exposition de produits dans des établissements de vente au détail. Ainsi, l’art. 30 se situe dans la même lignée que les par. 22(2), 26(1) et 28(1) de la Loi sur le tabac, qui excluent aussi de l’interdiction de l’art. 19 certaines formes de promotion de produits du tabac qui pourraient autrement être visées. Cette délimitation de l’interdiction de l’art. 19 représente une approche mesurée visant à préserver « notamment les jeunes des incitations à l’usage du tabac », soit un des objectifs de la Loi sur le tabac énoncés à l’art. 4.
18 Cependant, en délimitant la portée de l’interdiction de l’art. 19 par le biais de l’art. 30, le Parlement n’accordait pas et ne pouvait pas accorder aux détaillants un droit positif d’exposer des produits du tabac, et ce, pour deux raisons.
19 Premièrement, tout comme la Loi réglementant les produits du tabac, L.C. 1988, ch. 20, qui l’a précédée, la Loi sur le tabac s’attaque à un mal en matière de santé publique et comporte des interdictions assorties de sanctions pénales. Dès lors, comme l’ont à bon droit conclu les tribunaux de la Saskatchewan à la suite de l’arrêt RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, elle relève du pouvoir du Parlement en matière de droit criminel prévu au par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il convient de préciser qu’aucun argument n’a été soulevé au sujet de la possibilité que la loi ait été adoptée en vertu de la disposition concernant « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » de l’art. 91. Cet argument n’aurait pu non plus être plaidé en raison des admissions sur la base desquelles la procédure judiciaire s’est engagée devant le juge siégeant en son cabinet. En raison de la nature essentiellement prohibitive du pouvoir en droit criminel, les dispositions adoptées en vertu de ce pouvoir, comme l’art. 30 de la Loi sur le tabac, ne permettent généralement pas de créer des droits autonomes qui limitent la capacité des provinces de légiférer plus rigoureusement dans le domaine que le Parlement. Cette portée limitée du par. 91(27) est bien établie : voir, par exemple, O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5; Spraytech.
20 Deuxièmement, il est difficile d’imaginer comment l’octroi aux détaillants d’un droit autonome d’exposer des produits du tabac pourrait aider le Parlement à « s’attaquer, sur le plan législatif, à un problème qui, dans le domaine de la santé publique, est grave et d’envergure nationale » (Loi sur le tabac, art. 4). En d’autres termes, une interprétation de l’art. 30 qui accorderait aux détaillants le droit d’exposer des produits du tabac n’est pas justifiée eu égard aux objectifs déclarés de la Loi sur le tabac et contredit peut‑être même ceux‑ci.
21 Je n’accepte pas l’argument de l’intimée selon lequel le Parlement voulait, en adoptant l’art. 30, que l’exposition des produits du tabac dans un établissement de vente au détail ne soit assujettie qu’à sa propre réglementation. À mon avis, on ne peut prêter au Parlement l’intention de vouloir [traduction] « occuper tout le champ », en l’absence d’un texte de loi clair à cet effet, sans s’écarter de l’attitude de retenue judiciaire pour les questions de prépondérance des lois fédérales que respecte la Cour depuis au moins l’arrêt O’Grady (p. 820).
A. Impossibilité de se conformer aux deux textes
22 Il est clair qu’il est possible en l’espèce de se conformer aux deux textes. Les détaillants peuvent facilement respecter à la fois l’art. 30 de la Loi sur le tabac et l’art. 6 de la Loi provinciale de l’une des façons suivantes : en n’admettant pas les moins de 18 ans dans leurs établissements ou en n’exposant pas de tabac ou de produits connexes.
23 De même, le juge appelé à appliquer l’une des lois n’a aucune difficulté à le faire malgré l’existence de l’autre loi. Comme la Cour, le juge peut se fonder sur la prémisse que la Loi provinciale interdit simplement ce que le Parlement a décidé de ne pas interdire dans ses propres loi et règlements.
24 Pour qu’il soit impossible de respecter les deux dispositions, il faudrait que l’art. 30 de la Loi sur le tabac exige que les détaillants fassent ce qu’interdit l’art. 6 de la Loi provinciale : exposer du tabac ou des produits connexes devant des jeunes.
B. Entrave à la réalisation de l’objet de la loi
25 L’article 6 de la Loi provinciale n’entrave pas la réalisation de l’objet de l’art. 30 de la Loi sur le tabac. Tant l’objet général de la Loi sur le tabac (s’attaquer à un problème de santé publique d’envergure nationale) que l’objet précis de l’art. 30 (circonscrire l’interdiction générale concernant la promotion des produits du tabac établie à l’art. 19 de la Loi sur le tabac) sont réalisés. En fait, l’art. 6 de la Loi provinciale paraît favoriser au moins deux des objectifs déclarés de la Loi sur le tabac, à savoir « préserver notamment les jeunes des incitations à l’usage du tabac » (al. 4b)) et « protéger la santé des jeunes par la limitation de l’accès au tabac » (al. 4c)).
26 La conclusion que l’art. 6 de la Loi provinciale n’entrave pas la réalisation de l’objet de l’art. 30 de la Loi sur le tabac ne contredit pas la position du procureur général du Canada. En effet, celui‑ci est intervenu en l’espèce pour plaider que la Loi sur le tabac et la Loi provinciale visent les mêmes objectifs en matière de santé et qu’il n’existe pas d’incompatibilité entre les deux dispositions en cause. Bien que les observations du gouvernement fédéral ne règlent évidemment pas la question juridique de l’incompatibilité, il existe un précédent de la Cour selon lequel il convient de garder à l’esprit la position de l’autre ordre de gouvernement, pour examiner les questions de fédéralisme : voir Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, par. 72‑73.
IV. Conclusion
27 Il n’existe pas d’incompatibilité entre l’art. 30 de la Loi sur le tabac et l’art. 6 de la Loi provinciale qui soit susceptible de rendre ce dernier inopérant selon la doctrine de la prépondérance des lois fédérales. L’appel est accueilli et l’appelant a droit aux dépens dans toutes les cours.
28 La question constitutionnelle reçoit la réponse suivante :
L’article 6 de la loi intitulée The Tobacco Control Act, S.S. 2001, ch. T‑14.1, est‑il constitutionnellement inopérant par application de la doctrine de la prépondérance législative fédérale, vu l’existence de l’art. 30 de la Loi sur le tabac, L.C. 1997, ch. 13?
Non.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelant : Procureur général de la Saskatchewan, Regina.
Procureurs de l’intimée : McKercher McKercher & Whitmore, Saskatoon.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Procureur général du Canada, Vancouver.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec : Procureur général du Québec, Sainte‑Foy.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse : Procureur général de la Nouvelle‑Écosse, Halifax.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba : Procureur général du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique : Procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard : Procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Charlottetown.
Procureurs des intervenantes la Société canadienne du cancer, l’Association pulmonaire du Canada, l’Association médicale canadienne et la Fondation des maladies du cœur du Canada : Martineau Walker, Montréal.
Procureurs de l’intervenante Western Convenience Stores Association : Lawson Lundell, Vancouver.
