Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile d'exploitation agricole (SCEA) Château l'Eglise Clinet a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'autorisation d'exploitation de parcelles viticoles sur le territoire de la commune de Pomerol, accordée à la société civile (SC) Château L'Evangile par un arrêté du préfet de la Gironde du 13 juillet 2011.
Par un jugement du 15 octobre 2013 n° 1103684, le tribunal administratif de Bordeaux a fait droit à cette demande.
Par un arrêt du 26 février 2015, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé ce jugement sur saisine de la SC Château l'Evangile (sous le n° 13BX03370) et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (sous le n° 14BX00668), et a rejeté la demande présentée devant le tribunal par la SCEA Château l'Eglise Clinet.
Par une décision n° 389757 du 19 octobre 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur saisine de la SCEA Château l'Eglise Clinet, a annulé l'arrêt n° 13BX03370, 14BX00668 du 26 février 2015 et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 16 décembre 2013, un mémoire enregistré le 7 janvier 2015 et un mémoire après cassation enregistré le 10 janvier 2017, la société Château l'Evangile, représentée par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 15 octobre 2013 du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal par la SC Château l'Eglise Clinet ;
3°) subsidiairement, de réformer le jugement en tant qu'il annule l'autorisation contestée en tant qu'elle porte sur les parcelles cadastrées section B n° 152, 166, 286, 624, 693, 855, 936 et sur les parcelles cadastrées section C n° 270, 350, 355, 358, 406 et 408 ;
3°) de mettre à la charge de la société Château l'Eglise Clinet la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal administratif a écarté à tort la fin de non-recevoir fondée sur le défaut d'intérêt à agir en retenant un argument non présent dans ses écritures ; l'irrecevabilité relevait uniquement de ce que la SCEA Château l'Eglise Clinet n'était pas propriétaire des parcelles convoitées ;
- le tribunal a retenu à tort une erreur de droit commise par le préfet ; le préfet a bien retenu un motif justifiant l'autorisation accordée qui correspond aux orientations du schéma directeur départemental des structures agricoles et qui a trait directement à l'exploitation du vendeur ; la lettre comme l'esprit de la loi est de prendre en considération tant l'exploitation conservée que celle objet de la cession ; le préfet a donc bien pris en compte les impératifs posés par l'article L. 331-3 du code rural en tenant compte de l'exploitation du vendeur et de ce que l'opération de cession s'inscrivait dans une opération plus globale ; le préfet n'a donc commis aucune erreur de droit en prenant en compte l'intérêt du maintien sur l'appellation Pomerol de l'exploitation du vendeur ;
- l'autorisation accordée le 13 juillet 2011 à la société Château l'Eglise Clinet est périmée à ce jour en vertu de l'article L. 331-4 du code rural et de la pêche maritime faute d'exploitation des parcelles et une annulation de l'autorisation contestée ne lui permettrait pas d'exploiter les terres ; cette société ne justifie donc plus d'un intérêt à agir ;
- il ressort des termes mêmes de l'article 2 de l'arrêté préfectoral que s'agissant du cas n° 2, l'ordre de priorité compte 4 rangs de priorité sans prévoir pour la priorité de rang 4 " autres agrandissements " une hiérarchisation des critères énumérés sous cette priorité ; la société Château l'Eglise Clinet ne démontre pas, et n'allègue pas relever d'une autre priorité de rang supérieur ; le Conseil d'Etat précise dans son arrêt du 19 octobre 2016 que, dans 1'hypothèse où les demandeurs relevaient du même rang de priorité, ce qui n'est pas contesté, le préfet devait examiner les mérites des deux demandes respectives au regard des critères de départage prévus en pareille hypothèse et il ajoute que le préfet doit, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, tenir compte pour procéder à ce départage, de l'ensemble des critères prévus à cet effet ; il en résulte que si le Conseil d'Etat invite au départage, il ne l'impose pas à tout prix, ce qui laisse au préfet la possibilité d'accorder deux autorisations concurrentes ; parmi les sous-critères du cas n° 2.4, aucun n'est prioritaire sur un autre, à défaut de toute indication précise du schéma directeur dans ce sens ; le préfet était donc parfaitement libre de les considérer de manière indépendante ; au surplus, le préfet n'est pas tenu de se prononcer sur chacun des critères prévus à l'article L. 331-3 du code rural ; en l'occurrence, le préfet a apprécié souverainement l'importance relative des sous-critères et en a logiquement conclu qu'aucune demande n'était prioritaire par rapport à l'autre et qu'il y avait lieu, dans ces conditions, d'attribuer cette autorisation aux deux demandeurs ; .
- le préfet ne s'est pas borné, comme le prétend à tort la société Château l'Eglise Clinet, à fonder sa décision sur l'intérêt du maintien dans sa globalité de l'exploitation du vendeur ; l'utilisation de l'expression " par ailleurs", et la place de ce motif à la fin de son considérant, démontre le caractère complémentaire de ce critère ;
- les superficies exploitées par la société Château l'Eglise Clinet doivent être majorées si l'on tient compte des superficies dont dispose la SCEA Les Deux Rives dans laquelle Monsieur A...E..., sociétaire de la société Château l'Eglise Clinet est membre exploitant, soit 4 ha 21 a 36a de vignes en AOC Lalande de Pomerol, 5 ha 56 a 35 ca de vignes dans la même appellation, et 8 ha 22 a 79 ca de vignes en AOC Castillon Côtes de Bordeaux, qu'il faut compléter par 9 ha 63 a 22 ca de terres dans la même appellation ; en conséquence, la société Château l'Eglise Clinet exploite directement ou indirectement une surface supérieure à celle de château l'Evangile ;
- l'effet restructurant sur le parcellaire est neutre dans la mesure où chaque candidat dispose déjà d'un parcellaire autonome et cohérent qui permet, notamment, à la société Château l'Eglise Clinet de mettre en marché ses vins du dernier millésime parmi les prix les plus élevés de l'AOP Pomerol ;
- l'éloignement par rapport au siège d'exploitation est à l'avantage de la société Château l'Eglise Clinet mais cet avantage qui se résume à une plus grande proximité de quelques centaines de mètres apparaît totalement négligeable au regard des usages viticoles en Gironde où il est très fréquent que les vignes soient plus ou moins distantes de quelques centaines de mètres, voire de quelques kilomètres, du siège de l'exploitation ;
- la viabilité des deux exploitations est assurée dans les deux cas, et le préfet n'a pas estimé que ce critère pouvait valablement départager les deux demandeurs ;
- le critère relatif à l'intérêt économique et social du maintien de l'exploitation faisant l'objet de la demande est, quant à lui, totalement en faveur de la société Château l'Evangile si, contrairement à ce qu'indique, sans le justifier, le Tribunal Administratif, "l'exploitation" visée par le texte s'entend aussi bien de l'exploitation du vendeur affectée par l'opération que de l'exploitation du candidat acquéreur ;
- en toute hypothèse, les critères dûment examinés par la cour ne conduisaient nullement à un départage obligatoire des deux candidatures, l'appréciation de leur importance relative étant, en l'espèce, laissée à son appréciation souveraine ;
- s'agissant de la prise en considération de l'exploitation du vendeur, la notion "d'exploitation faisant l'objet de la demande" ne peut concerner exclusivement l'exploitation du demandeur ; au cas présent, " l'exploitation faisant l'objet de la demande " d'autorisation concerne l'ensemble du domaine de la Croix de Gay, d'une superficie d'environ 12 ha, démembré par l'effet de la vente en deux exploitations autonomes, celle de la Croix de Gay, dont 1' autonomie est maintenue et celle des 6 ha proposés à la vente à la société Château l'Evangile ; la notion "d'exploitation objet de la demande " concerne l'exploitation du vendeur, au moment de la demande d'autorisation préalablement à la cession, puisque cette opération permet le maintien de l'autonomie du domaine du Château La Croix de Gay tant pour les 6 ha conservés par les vendeurs que pour les 6 ha acquis par le demandeur ; par voie de conséquence, l'examen de la situation de l'exploitation du vendeur ne peut être absent de la prise en considération des orientations du schéma directeur des structures et le préfet n'a donc commis aucune erreur de droit en justifiant l'octroi d'une autorisation d'exploiter au Château l'Evangile par "l'intérêt du maintien sur l'appellation Pomerol de l'exploitation du vendeur, restructurée pour une autonomie financière et préservant son caractère familial ", conformément aux orientations du schéma directeur départemental ; il y a un intérêt économique et social incontestable au maintien de l'autonomie de l'exploitation du Château la Croix de Gay qui est dans le patrimoine de la famille de Mme G...depuis le XVème siècle ; seule la vente globale des 6 hectares de vignes du Château La Croix de Gay et de l'intégralité du Château Faizeau et du stock pléthorique permettait à Mme G...de restructurer et de conserver le Château dont la cession partielle était envisagée ; en l'espèce, le rachat effectué par le Château l'Evangile a permis le maintien d'une exploitation viticole devenue viable, celle du Château La Croix de Gay, et l'agrandissement d'une seconde exploitation, celle du Château 1'Evangile ; dès lors, c'est à bon droit que le préfet a pu considérer que les deux demandes concurrentes répondaient de manière équivalente aux critères définis par la loi et délivrer en conséquence des autorisations d'exploiter tant à la Société Château l'Evangile qu'à la Société Château 1'Eglise Clinet ;
- Subsidiairement, le jugement devrait être réformé de telle sorte que l'autorisation préfectorale portant sur toutes les parcelles autres que celles référencées section B n° 1016 et 1018, soit les parcelles section B n° 152,166,286,624,693,855,936, et section C n° 270,350,355,358,406,408 totalement, étrangères au litige et non comprise dans la demande concurrente présentée par la SC Château l'Eglise Clinet, conserve tous ses effets.
Par un mémoire distinct, enregistré le 10 janvier 2017, la société Château l'Evangile demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions du second alinéa de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, devenu article L. 331-3-2 du même code, aux droits et principes garantis par la Constitution.
Elle soutient que :
- l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit qu'en cas de pluralité de candidatures prioritaires il est possible de ne délivrer une autorisation d'exploiter que sur une partie de la demande, est applicable au présent litige et n'a jamais été déclaré conforme à la Constitution ;
- le second alinéa de cet article méconnaît les exigences du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la liberté contractuelle et la liberté d'entreprendre telles que garanties par l'article 4 de cette même déclaration et le principe d'égalité garanti par son article 6 ; la faculté de ne délivrer une autorisation d'exploiter que sur une partie des terres agricoles d'une même exploitation mise en vente ou en fermage porte une atteinte disproportionnée à ces principes constitutionnels ; elle porte notamment atteinte au droit de disposer librement de sa propriété ; elle méconnaît également le principe d'égalité en ce qu'elle place le vendeur dont la propriété fait l'objet de plusieurs autorisations d'exploiter dans une situation moins favorable que celui dont le bien aura fait l'objet d'une préemption par la Safer puisque ce dernier peut exiger de la Safer le rachat de l'ensemble des terres, quitte à ce que la Safer revende ensuite elle-même ces terres en plusieurs lots selon les priorités prévus par le schéma directeur régional applicable ;
- la question prioritaire de constitutionnalité posée est donc sérieuse.
Par des mémoires enregistrés le 15 mai 2014, le 29 janvier 2015 et le 20 janvier 2017, la SCEA Château l'Eglise Clinet conclut au rejet de la requête de la SC Château l'Evangile et demande que soit mise à la charge de celle-ci la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- à la date d'enregistrement du recours devant le tribunal, l'autorisation délivrée à la SCEA Château L'Eglise Clinet était valable ; au regard des dispositions de l'article L. 331-4 du code rural et de la pêche maritime, cette autorisation n'était pas périmée ; la SCEA Château l'Evangile a exploité les parcelles litigieuses en dépit du jugement d'annulation du tribunal et de la décision du Conseil d'Etat, ce qui constitue une violation de l'article L. 331-7 du code et l'a empêchée de mettre en culture les deux parcelles ; la fin de non-recevoir sera donc écartée ;
- la SC Château l'Evangile ne conteste pas sérieusement la prépondérance de la candidature de la SCEA L'Eglise Clinet ;
- en vertu de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, le préfet saisi de plusieurs demandes d'exploiter doit observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental ; s'il peut délivrer plusieurs autorisations, cette possibilité est cantonnée à l'hypothèse dans laquelle les opérations projetées sont de même qualité au regard des priorités ; si deux demandes relèvent du même rang, il soit procéder à l'examen particulier de chaque demande au regard des critères définis par le schéma directeur ;
- la SC Château l'Evangile ne démontre pas en quoi la cession globale des parcelles permet le maintien de l'exploitation de Mme G...mieux qu'une vente séparée des parcelles ; le préfet ne peut justifier sa décision par le seul caractère de bien familial des terres du bénéficiaire et n'a pas à prendre en considération la préférence du propriétaire ; le préfet ne peut accorder l'autorisation qu'à l'exploitant dont la situation est la plus conforme au schéma départemental, ne peut justifier sa décision par le seul caractère de bien familial pour les terres du bénéficiaire et n'a nullement à prendre en considération la préférence du propriétaire ; en l'occurrence, la SC Château l'Evangile n'a pas soutenu que l'autorisation soit nécessaire au maintien de l'autonomie de l'exploitation ; quant au prétendu maintien de l'exploitation de MmeG..., il s'agit d'une circonstance inopérante, cette exploitation étant distincte de celle objet de la demande ; il résulte des termes des dispositions de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime que l'exploitation qu'elles visent n'est pas celle du propriétaire de la parcelle pour laquelle une autorisation est demandée mais celle de l'exploitant qui a sollicité une autorisation d'exploiter ; dans ces conditions, la circonstance que le maintien de l'autonomie de l'exploitation du Château La Croix du Gay revêtait un intérêt économique et social majeur est sans incidence sur la solution du présent litige.
- le préfet a entaché sa décision d'erreur de droit en délivrant une autorisation d'exploiter à la SC Château l'Evangile alors que la candidature de la SCEA Eglise Clinet est prioritaire sur trois points et en prenant en compte la situation de la venderesse, MmeG..., motif qui ne figure pas au nombre des critères légaux ;
- contrairement à ce que prétend le ministre de l'agriculture, le préfet était tenu de mettre en oeuvre les critères définis à l'article 4 " Autres Agrandissements " ; en outre, ces critères sont très précisément définis par le schéma directeur ; la circonstance que ces critères ne soient pas hiérarchisés ne dispensait nullement le préfet de les prendre en compte pour départager les deux demandes ;
- en l'espèce, l'administration ne démontre ni même n'allègue en quoi la demande de la SC Château de l'Evangile serait supérieure voire de même niveau que celle de la SCEA Eglise Clinet ; l'application des critères fixés par le schéma directeur départemental du contrôle des structures démontre en réalité le caractère prioritaire de la demande de la SCEA Eglise Clinet ; les parcelles objets du litige B 1016 et 1018 sont notamment contiguës des parcelles de la SCEA l'Eglise Clinet et proches de son siège d'exploitation alors qu'elles sont au contraire éloignées du siège d'exploitation et des parcelles exploitées par la SC Château l'Evangile ; d'autre part, la surface exploitée après intégration des biens par la SC Château l'Evangile est bien plus importante que celle de la requérante ; les vignes en AOC Castillon ont été sinistrées notamment après des épisodes de grêles et ne peuvent être comparées avec celles détenues par les propriétaires de la SC l'Evangile ; au regard de sa situation personnelle et pour assurer sa pérennité, la SCEA Château l'Eglise Clinet justifie à la différence de la SC Château l'Evangile d'un besoin d'agrandissement sur les parcelles B 1016 et B 1018 ; cette opération est également favorable au terroir de Pomerol ; enfin, au regard du critère relatif à l'emploi de salariés et la participation à l'exploitation, la candidature de la SCEA Château doit également être regardée comme prioritaire dès lors que Denis E...et son épouse, B...D..., participent activement à l'exploitation et que leur fille Constance s'investit déjà dans l'exploitation familiale ; en outre la SCEA Château l'Eglise emploie trois salariés à temps complet et trois salariés à temps partiel ; en regard, aucun associé de la SC Château l'Evangile ne participe à l'exploitation de son vignoble ; se fondant sur ces critères, les membres de la section " structures et économie des exploitations et coopératives " de la Gironde ont d'ailleurs proposé de donner une autorisation d'exploiter sur la parcelle demandée par la SCEA L'Eglise Clinet et une autorisation d'exploiter le solde à la SC Château l'Evangile ;
- l'argument tenant aux conséquences irréversibles et inextricables de l'annulation de l'arrêté du 13 juillet 2011 est inopérant ; le schéma directeur départemental des structures agricoles de la Gironde est illégal car il définit l'unité de référence par département et non par " région naturelle " ainsi que le prévoit l'article L. 312-5 du code rural ;
- la SC Château L'Evangile a déposé une demande d'autorisation d'exploiter ne comportant pas l'ensemble des pièces justificatives requises car le relevé MSA et la déclaration PAC font défaut ; la procédure d'instruction de la demande d'autorisation est donc irrégulière puisqu'elle s'est déroulée au regard d'un dossier incomplet ;
- la composition de la CDOA est irrégulière ; le préfet de la Gironde a omis d'intégrer la présence du président de la Chambre d'Agriculture de Gironde ou de son représentant parmi les membres siégeant dans la section " structures et économie des exploitations et coopératives " ; il s'agit d'une irrégularité substantielle ;
- il n'est nullement établi que la formalité substantielle de publicité prévue à l'article R. 331-4 al. 6 du code rural et la pêche maritime ait été accomplie.
Par un mémoire du 20 janvier 2017, la SCEA Château l'Eglise Clinet conclut au rejet de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par la SC Château l'Evangile.
Elle fait valoir que :
- les dispositions de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime ont déjà été déclarées conformes à la Constitution dans leur intégralité ; ainsi, par sa décision 84-172 du 26 juillet 1984, le Conseil Constitutionnel s'est déjà prononcé sur la nécessaire limitation au droit de propriété suscitée par le contrôle des structures agricoles, au regard de l'objectif d'intérêt de ce dernier ; le Conseil d'Etat juge dans le même sens ; dans une décision n° 393700, il a d'ailleurs écarté la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime ;
- l'argumentation développée par la SC Château l'Evangile est parfaitement identique à celle écartée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 26 juillet 1984, la faculté de délivrer une autorisation sur tout ou partie de la demande ne modifiant en rien l'analyse ; l'atteinte portée au droit du propriétaire de consentir un bail à la personne de son choix est justifiée par un objectif d'intérêt général ; reconnaître le dispositif contraire à la Constitution reviendrait à priver de toute substance le contrôle de la structure des exploitations ;
- au cas d'espèce, la SC Château l'Evangile, qui a fait l'acquisition de l'ensemble des parcelles, ne justifie ni même n'allègue que l'annulation partielle de son autorisation d'exploiter remettrait en cause la vente et n'établit pas en quoi il serait porté atteinte au droit de propriété de la venderesse ; la Safer a établi un dossier de préemption pour le compte de différents propriétaires riverains du Château la Croix de Gay et a notamment fait signer à M. E...une promesse unilatérale d'achat le 3 mars 2011 pour différentes parcelles incluant les parcelles section B 1016 et 1018, et lui a fait régulariser un dépôt de garantie ; ainsi le droit de propriété de la venderesse a été respecté ; c'est seulement le droit d'exploiter de la SC Château l'Evangile qui est susceptible d'être remis en cause, ce qui est la finalité du contrôle des structures ;
Par un mémoire enregistré le 26 janvier 2017, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par la SC Château l'Evangile.
Il fait valoir que :
- la société requérante ne démontre pas en quoi une autorisation partielle délivrée sur les meilleures terres les rendrait invendables ;
- les limitations apportées par le législateur à l'exercice du droit de propriété sont en l'occurrence justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ; le Conseil constitutionnel par sa décision 84-172 DC du 26 juillet 1984 comme le Conseil d'Etat par sa décision n° 393700 du 12 février 2016, en ont déjà jugé ainsi ;
- la disposition en cause n'impose pas par elle-même à l'autorité administrative de favoriser systématiquement une demande portant sur la totalité des terres par rapport à un demande portant sur une partie de celles-ci ; de même il n'y a pas de priorité systématique ne faveur de l'installation ; par ailleurs l'autorité administrative peut accorder plusieurs autorisations pour les mêmes terres ; les limitations apportées à la liberté d'entreprendre par le contrôle des structures correspondent à l'objectif d'intérêt général tendant à favoriser l'installation notamment des jeunes agriculteurs ; ce contrôle ne porte pas atteinte à la liberté du bailleur dans la gestion de ses terres agricoles ; une disposition qui à l'inverse prohiberait toute possibilité d'accorder une autorisation partielle d'exploiter rendrait la législation sur le contrôle des structures contraire aux objectifs d'intérêt général qu'elle poursuit et méconnaîtrait le principe de la liberté d'entreprendre ;
- le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façons différentes les situations différentes ; la société requérante ne démontre en quoi la situation de la personne dont les terres font l'objet de l'exercice du droit de préemption des Safer, qui répond à un objectif d'intérêt général, ne serait pas différente de celle pour laquelle ce droit n'est pas mis en oeuvre ; en tout état de cause les arguments tirés de l'existence d'une possibilité d'intervention des Safer sont inopérants puisque les dispositions de l'article L. 143-1-1 n'étaient pas applicables à la date de l'arrêté contesté ; le législateur a précisément entendu régir de manière identique l'ensemble des autorisations d'exploiter sans opérer de distinction fondée sur la valeur des terres ou sur l'existence d'un droit de préemption des Safer.
Par un recours enregistré le 28 février 2014 et un mémoire enregistré le 20 février 2017, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt demande à la cour, d'une part, d'annuler le jugement n° 1103684 du 15 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, à la demande de la SCEA Château L'Eglise Clinet, annulé l'arrêté du 13 juillet 2011 par lequel le préfet de la Gironde a autorisé la SC Château L'Evangile à exploiter diverses parcelles sur le territoire de la commune de Pomerol et, d'autre part, de rejeter la demande présentée par la SCEA Château L'Eglise Clinet ; conclut au rejet de la requête de la SCEA Château l'Eglise Clinet.
Il soutient que :
- le jugement du 15 octobre 2013 ne lui a pas été notifié ; le délai d'appel n'a donc pas couru ;
- les conclusions présentées par la SCEA Château L'Eglise Clinet devant le tribunal sont partiellement irrecevables car elle est dépourvue d'intérêt à agir pour contester l'arrêté préfectoral en tant qu'il concerne 15 parcelles pour lesquelles elle n'était pas en concurrence avec la SC Château L'Evangile ;
- le dossier ne devait comprendre que les pièces se rapportant strictement à la situation du demandeur ;
- les dispositions de l'article R. 331-4 du code rural relatives à la publicité ont été respectées ;
- la composition de la CDOA était régulière et le quorum était atteint ;
- le préfet a fait une correcte application des dispositions des articles L. 331-3 et L. 312-5 du code rural et de la pêche maritime ainsi que de l'article 2 du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Gironde ; constatant que les deux demandes concurrentes s'intègrent sous la priorité n° 4 du cas n° 2 du schéma, il a ainsi déterminé l'ordre de priorité et apprécié les conséquences économiques de la reprise pour s'assurer de la viabilité des deux exploitations ; il n'a donc pas accordé l'autorisation au seul motif de l'intérêt du maintien sur l'appellation Pomerol de l'exploitation du vendeur ;
- il ne ressort d'aucune disposition du schéma directeur que les critères mentionnés au 4 du cas n° 2 feraient l'objet d'une hiérarchisation ; par ailleurs, l'administration n'est jamais tenue de justifier sa décision au regard de chacun des critères fixés à l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime ; le préfet a déterminé l'ordre de priorité s'appliquant aux demandes et a également justifié sa décision au regard du 3° de l'article L. 331-3 du code ; les éléments tenant à la contigüité des parcelles B 1016 et B 1018 et de leur proximité avec son siège d'exploitation sans faire bénéficier de ces mêmes critères la société concurrente, ces éléments ne sont pas prééminents par rapport aux autres critères ; il en est de même des critères relatifs au nombre d'emplois salariés et à la participation à l'exploitation ; le critère de superficie n'est pas déterminant au cas d'espèce, compte tenu de surfaces voisines ; le préfet pouvait donc légalement délivrer des autorisations d'exploiter aux deux sociétés ;
- le schéma directeur n'a pas fixé une unité de référence unique pour l'ensemble du département de la Gironde ;
- le préfet a apporté la preuve de la réalité et de la durée de l'affichage de l'information portant sur la demande de la société Château l'Evangile, conformément au sixième alinéa de l'article R. 331-4 du code.
La société Château l'Evangile a présenté deux mémoires le 17 mars 2017, portant sur le fond et sur la question prioritaire de constitutionnalité, concluant aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens.
Par une ordonnance en date du 21 février 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 mars 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des ports maritimes ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Laurent Pouget,
- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public,
- et les observations de MeC..., représentant la SC Château l'Evangile et de MeF..., représentant la SCEA Château l'Eglise Clinet.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 13 juillet 2011, le préfet de la Gironde a accordé à la SC Château L'Evangile l'autorisation d'exploiter, sur le territoire de la commune de Pomerol, un ensemble de parcelles en vignes d'une contenance totale de 6 hectares 19 ares, jusqu'alors exploitées par la SCEV Château La Croix de Gay. Par un arrêté du même jour, il a accordé concurremment à la SCEA Château L'Eglise Clinet l'autorisation d'exploiter deux des parcelles concernées, cadastrées section B n° 1016 et n° 1018, d'une contenance d'environ 1 hectare 17 ares. Par un jugement du 15 octobre 2013, le tribunal administratif de Bordeaux, à la demande de la SCEA Château L'Eglise Clinet, a annulé l'autorisation accordée à la SC Château L'Evangile. Sur requêtes de la SC Château L'Evangile et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, la cour administrative d'appel de Bordeaux, par un arrêt du 26 février 2015, a annulé le jugement du tribunal administratif et a rejeté la demande qui lui avait été présentée par la SCEA Château L'Eglise Clinet. Saisi par cette dernière, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux par une décision n° 389757 du 19 octobre 2016, a annulé l'arrêt de la cour et renvoyé l'affaire à celle-ci afin qu'elle statue de nouveau au fond sur les conclusions de la requête de la SC Château L'Evangile et du recours du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. A la suite de ce renvoi, la SC Château L'Evangile a présenté par mémoire distinct une question prioritaire de constitutionnalité.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, modifiée par la loi organique susvisée du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État (...) le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel (...) ". L'article 23-2 de la même ordonnance dispose : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ".
3. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 313-3 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorisation [d'exploiter un fonds agricole] peut n'être délivrée que pour une partie de la demande, notamment si certaines des parcelles sur lesquelles elle porte font l'objet d'autres candidatures prioritaires (...).". La SC Château l'Evangile soutient que ces dispositions, issues de l'article 22 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999, méconnaissent, d'une part, les exigences du droit de propriété, de la liberté d'entreprendre et de la liberté contractuelle consacrés par les articles 2, 4 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et, d'autre part, le principe d'égalité garanti par l'article 1er de cette même Déclaration.
4. En premier lieu, le Conseil Constitutionnel, saisi d'une contestation de la constitutionnalité de l'article 2 de la loi du 1er août 1984 relative au contrôle des structures des exploitations agricoles, a indiqué dans sa décision n° 84-172 du 26 juillet 1984, que si le contrôle des structures agricoles concerne, en principe, l'exploitation d'un bien, il peut, dans certains cas, entraîner indirectement des limitations à l'exercice du droit de propriété, notamment en empêchant un propriétaire d'exploiter lui-même un bien qu'il a acquis ou en faisant pratiquement obstacle à ce qu'un propriétaire puisse aliéner un bien, faute pour l'acquéreur éventuel d'avoir obtenu l'autorisation d'exploiter ce bien, ces limitations n'ayant pas un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété dénature le sens et la portée de celui-ci et soit, par suite, contraire à la Constitution. La possibilité ouverte à l'autorité administrative par les dispositions précitées du dernier aliéna de l'article L. 313-3 du code rural et de la pêche maritime, lorsqu'elle est saisie de demandes concurrentes pour l'exploitation d'un fonds, de n'accorder qu'une autorisation partielle à l'un ou l'autre des demandeurs ou à plusieurs d'entre eux, en fonction des éléments propres au dossier, au regard de considérations tenant notamment à l'objectif de promouvoir l'installation d'agriculteurs sur des exploitations viables, n'a pas par elle-même pour effet, contrairement à ce que soutient la SC Château l'Evangile, d'aggraver la restriction indirecte apportée au droit de propriété ou aux libertés d'entreprendre et contractuelle par l'exercice du contrôle des structures des exploitations agricoles, dont il a été rappelé par le Conseil Constitutionnel qu'elle n'est pas disproportionnée eu égard aux considérations d'intérêt général qui la fondent.
5. En second lieu, le principe d'égalité garanti par l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. L'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, pris dans son ensemble, définit comme prioritaires l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en renvoyant aux schémas directeurs départementaux le soin d'établir un ordre entre ces priorités dans chaque département. Ces objectifs principaux, qui répondent à des considérations d'intérêt général de nature à justifier qu'elles priment sur les autres motifs de demande d'autorisation, n'ont au demeurant ni pour objet ni pour effet d'instaurer une priorité systématique et sans restriction en faveur d'une catégorie de demandeurs et, à cet égard, le dernier alinéa précité dudit article, qui fait l'objet de la présente question prioritaire, n'introduit aucune dérogation particulière à ces principes. La SC Château L'Evangile, au soutien de son moyen, ne peut par ailleurs utilement invoquer une différence injustifiée de traitement pour le vendeur d'un fonds agricole selon que son bien fait l'objet de la délivrance d'une autorisation partielle d'exploiter ou qu'il fait l'objet de la mise en oeuvre d'un droit de préemption partiel par la Safer sur le fondement des dispositions de l'article L. 143-1-1 du code rural et de la pêche maritime, ces deux hypothèses caractérisant en tout état de cause des situations différentes et qui, pour la seconde, procède de dispositions entrées en vigueur postérieurement à la décision contestée.
6. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat.
Sur la régularité du jugement :
7. En faisant valoir que le tribunal ne pouvait prononcer l'annulation intégrale de l'arrêté du 13 juillet 2011 du préfet de la Gironde lui accordant l'autorisation d'exploiter diverses parcelles sur le territoire de la commune de Pomerol dans la mesure où seules les parcelles cadastrées section B n°s 1016 et 1018 on fait l'objet des autorisations concurrentes qui sont en litige, la SC Château L'Evangile doit être regardée comme invoquant l'irrégularité du jugement attaqué en ce qu'il s'est mépris sur la portée de la demande qui lui était présentée par la SCEA Château L'Eglise Clinet. Or, il résulte en effet sans ambigüité des écritures de la SCEA Château L'Evangile devant le tribunal que sa demande formulée comme tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 juillet 2011 ne tendait en réalité à l'annulation dudit arrêté, lequel n'est pas indivisible, qu'en tant qu'il autorise l'exploitation des parcelles cadastrées section B n°s 1016 et 1018. Les premiers juges se sont donc mépris sur la portée du litige dont ils étaient saisis et, en prononçant l'annulation totale de l'arrêté, ont partiellement entaché leur jugement d'irrégularité. Ce jugement doit, par suite, être annulé dans cette mesure.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
8. Aux termes de l'article L. 331-4 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorisation [d'exploiter prise par le préfet] est périmée si le fonds n'a pas été mis en culture avant l'expiration de l'année culturale qui suit la date de sa notification. Si le fonds est loué, l'année culturale à prendre en considération est celle qui suit le départ effectif du preneur, sauf si la situation personnelle du demandeur au regard des dispositions du présent chapitre est modifiée. ". La péremption prévue par ces dispositions est sans incidence sur l'appréciation de l'intérêt qu'a le détenteur d'une autorisation atteinte par cette péremption à agir contre l'autorisation d'exploiter les mêmes parcelles accordée à un autre candidat, en particulier lorsque ce dernier, auquel le propriétaire des parcelles a accordé le bail, est seul en mesure de mettre les terres litigieuses en culture. Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutient la SC Château L'Evangile, la SCEA Château L'Eglise Clinet, dont il n'est plus contesté en appel qu'elle justifiait d'un intérêt lui conférant qualité pour contester l'arrêté litigieux à la date d'introduction de sa demande devant le tribunal, n'a pas perdu cette qualité par la suite, alors même qu'elle n'est plus titulaire d'une autorisation d'exploiter les terres concernées, et que celles-ci ont été acquises et sont exploitées par la SC Château L'Evangile.
Sur la légalité de l'arrêté attaqué en tant qu'il porte sur les parcelles cadastrées section B n°s 1016 et 1018:
9. D'une part, aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " (...) L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. En outre, il vise : soit à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; soit à favoriser l'agrandissement des exploitations agricoles dont les dimensions, les références de production ou les droits à aide sont insuffisants au regard des critères arrêtés dans le schéma directeur départemental des structures ; soit à permettre l'installation ou conforter l'exploitation d'agriculteurs pluriactifs partout où l'évolution démographique et les perspectives économiques le justifient ". Aux termes de l'article L. 331-3 du même code, dans sa rédaction applicable : " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en tenant compte de l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande (...) 3° Prendre en compte les biens corporels ou incorporels attachés au fonds dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée (...) ". Il résulte de ces dispositions que le préfet, saisi de demandes concurrentes d'autorisation d'exploiter portant sur les mêmes terres, doit, pour statuer sur ces demandes, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental des structures agricoles. Il peut être conduit à délivrer plusieurs autorisations lorsque plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu'aucun autre candidat ne relève d'un rang supérieur. La circonstance qu'une autorisation ait déjà été délivrée pour l'exploitation de certaines terres ne fait pas obstacle à la délivrance d'une autorisation portant sur les mêmes terres à un agriculteur relevant d'un rang de priorité au moins égal à celui dont relève le titulaire de la première autorisation. Lorsque plusieurs personnes sont autorisées à exploiter les mêmes terres, la législation sur le contrôle des structures des exploitations agricoles est sans influence sur la liberté du propriétaire des terres de choisir la personne avec laquelle il conclura un bail mais il incombe néanmoins le cas échéant au préfet de mettre en oeuvre les critères fixés par le schéma directeur pour le départage des demandes relevant d'un même rang de priorité.
10. D'autre part, l'article 2 du schéma directeur départemental des structures agricoles (SDDSA) de la Gironde prévoit : " En fonction des objectifs définis, les autorisations d'exploiter sont délivrées selon les priorités suivantes : (...) Cas n° 2 : Le bien objet de la demande a une superficie inférieure à 0,5 U.R. L'ordre de priorité est le suivant : 1. L'installation progressive d'agriculteurs (...) répondant aux conditions d'octroi des aides à l'installation dont l'objectif est de devenir agriculteur à titre principal (...).2. L'agrandissement de l'exploitation d'un agriculteur de moins de 40 ans dont la superficie est inférieure à 1 U.R. 3. L'agrandissement de l'exploitation d'un agriculteur de plus de 40 ans dont la superficie est inférieur à 1 U.R. 4. Autres agrandissements compte tenu : - des superficies exploitées ; - des références de production ou des droits à prime dont disposent les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande ; - de la situation personnelle des demandeurs (capacité professionnelle, situation familiale, situation professionnelle) ; - de la participation à l'exploitation directe des biens ; - de la situation de l'emploi salarié et non salarié ; - du nombre d'associés exploitants dans les formes sociétaires ; - de l'effet restructurant sur le parcellaire ; - de l'éloignement par rapport au siège d'exploitation ; et plus généralement des critères figurant à l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime (...) ". Il résulte de ces dispositions que, lorsque les projets de deux candidats relèvent l'un et l'autre du quatrième rang de priorité au sein du cas n° 2, il appartient au préfet de déterminer au regard des critères qu'elles prévoient si l'un d'eux peut néanmoins être regardé comme prioritaire. Le préfet doit, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, tenir compte, pour procéder à ce départage, de l'ensemble des critères prévus à cet effet. Pour autant, il n'est pas tenu, dans la motivation de sa décision, de se prononcer sur chacun de ces critères mais peut se borner à mentionner ceux qu'il estime pertinents et les éléments de fait correspondants.
11. Il est constant que les demandes de la SCEA Château L'Eglise Clinet et de la SC Château L'Evangile relevaient toutes deux du quatrième rang de priorité au sein du cas n° 2 prévu à l'article 2 du SDDSA de la Gironde. Il appartenait dès lors au préfet d'examiner les mérites respectifs des deux demandes au regard des différents critères de départage prévus en pareille hypothèse, afin de déterminer si l'une ou l'autre de ces demandes pouvait être regardée comme prioritaire ou si elles devaient être regardées comme équivalentes. Il ressort de la motivation de l'arrêté contesté et des écritures du préfet devant le tribunal administratif que la délivrance de l'autorisation à la SC Château L'Evangile a été notamment motivée par " l'intérêt du maintien sur l'appellation Pomerol de l'exploitation du vendeur, la SCEA la Croix de Gay ", ce maintien ne pouvant être assuré, relève le préfet, que dans le cadre de l'accord global conclu par cette SCEA avec la SC Château L'Evangile. Toutefois, s'il appartient au préfet, en vertu de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, auquel renvoient les dispositions précitées du SDDSA, de refuser la délivrance de l'autorisation demandée lorsqu'elle est de nature à compromettre " l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande ", la prise en compte de cet intérêt ne figure pas au nombre des critères permettant de départager des demandes concurrentes d'autorisation. Il ne résulte, en réalité, ni des termes de l'arrêté contesté, ni des écritures de l'administration devant le tribunal et devant la cour, que le préfet se serait livré, avant de prendre la décision litigieuse, alors même qu'il ressort du procès-verbal de la séance de la commission départementale d'orientation de l'agriculture du 28 avril 2011 que la demande de la SCEA Château l'Eglise Clinet était susceptible de se démarquer prioritairement sur les trois critères tenant aux surfaces exploitées, à la participation à l'exploitation directe des biens et à l'effet restructurant du parcellaire, à un examen comparatif de la situation des demandeurs au regard de l'ensemble des critères pertinents au cas d'espèce afin de s'assurer qu'ils ne pouvaient être départagés. En se dispensant de cet examen, le préfet, comme l'a relevé à bon droit le tribunal, a entaché sa décision d'une erreur de droit.
12. Il résulte de ce qui précède que la SC Château l'Evangile et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 13 juillet 2011 du préfet de la Gironde en tant qu'il autorise la SC Château L'Evangile à exploiter les parcelles cadastrées section B n° 1016 et n° 1018.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Ces dispositions font obstacle à ce que la SCEA Château l'Eglise Clinet, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, soit condamnée verser à la SC Château L'Evangile la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SC Château l'Evangile et de l'Etat les sommes respectives de 750 euros au titre des frais exposés par la SCEA Château L'Eglise Clinet et non compris dans les dépens.
DECIDE
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SC Château L'Evangile.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 15 octobre 2013 est annulé en tant qu'il prononce l'annulation de l'arrêté du préfet de la Gironde du 13 juillet 2011 en ce qu'il porte sur d'autres parcelles que les parcelles cadastrées section B n°s 1016 et 1018.
Article 3er : Le surplus des conclusions de la requête de la SC Château L'Evangile et du recours du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est rejeté.
Article 4 : La SC Château L'Evangile et l'Etat verseront chacun à la SCEA Château L'Eglise Clinet une somme de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SC Château L'Evangile, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à la SCEA Château L'Eglise Clinet.
Une copie en sera adressée au préfet de la Gironde.
Délibéré après l'audience publique du 9 mai 2017 à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président,
M. Laurent Pouget, président-assesseur,
Mme Marie-Pierre Beuve-Dupuy, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 6 juin 2017.
Le rapporteur,
Laurent POUGETLe président,
Aymard de MALAFOSSE Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX3426
