Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La Communauté d'agglomération Espace sud Martinique (CAESM) a demandé au tribunal administratif de la Martinique de condamner la SARL Datex Martinique à lui verser une somme de 2 065 432,28 euros TTC au titre de la facturation des repas servis aux non usagers, au titre des modalités de révision et de réajustement des prix unitaires des repas et au titre de la prise en compte de l'indexation des composantes d'investissement initial des prix de repas pratiqués.
Par un jugement n° 1300515 du 9 juin 2016, le tribunal administratif de la Martinique a condamné la société Datex Martinique à verser à la CAESM la somme de 86 606,47 euros TTC, assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts et a rejeté le surplus des conclusions de la CAESM.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en production de pièces, enregistrés les 8 septembre 2016 et 11 janvier 2018, la CAESM, représentée par MeA..., demande à la cour :
1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de la Martinique du 9 juin 2016, en ce qu'il a partiellement rejeté ses prétentions indemnitaires ;
2°) de condamner la société Datex à lui verser la somme de 1 783 476,07 euros TTC, soit 823 675,94 euros TTC au titre de la facturation des repas servis aux non usagers, 673 933,64 euros TTC au titre des modalités de révision et de réajustement des prix unitaires des repas et 285 866,49 euros TTC au titre de la prise en compte de l'indexation des composantes d'investissement initial des prix de repas pratiqués, tous montants qui seront assortis d'intérêts moratoires à compter de l'introduction de la demande devant le tribunal administratif ;
3°) de rejeter la demande de la société Datex tendant à l'annulation du même jugement en tant qu'il condamne la société Datex à lui verser la somme de 86 606,47 euros ;
4°) de mettre à la charge de la société Datex la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges n'ont pas fait droit à l'intégralité de ses prétentions indemnitaires sur la facturation des repas servis aux agents communaux chargés de l'encadrement et de la surveillance des repas ; pour la période antérieure à la délibération du 30 juin 2004, le contrat prévoyait expressément, notamment via son article 4, la facturation des repas servis aux agents communaux ; de toutes façons, à supposer même que le contrat ait été silencieux sur ce point, il ne pouvait être interprété comme mettant à la charge de l'autorité délégante le coût de ces repas ; de ce dernier point de vue, les premiers juges ont commis une erreur de droit, car il s'infère des termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales qu'un contrat de délégation de service public suppose, par principe, que le délégataire tire substantiellement sa rémunération des résultats de l'exploitation du service ; donc, dans le silence du contrat, la société Datex délégataire devait être considérée comme percevant sa rémunération des recettes perçues auprès des usagers du service et non d'un prix payé par la CAESM ; d'autre part, la CAESM n'a jamais admis, par sa délibération du 30 juin 2004, l'existence d'une pratique ancienne de prise en charge par les collectivités du coût du repas ; d'ailleurs, de telles pratiques ne sont nullement établies et il n'est donc pas démontré qu'une différence de traitement des usagers du service de la restauration scolaire aurait antérieurement été pratiquée par la CAESM ; en tout état de cause, le contrat de délégation de service public litigieux prévoit expressément que le délégataire perçoit auprès des usagers, dont font partie les agents communaux, le prix des repas ; s'agissant de la période postérieure à la délibération, les tarifs n'ont jamais varié entre septembre 2004 et septembre 2008, de sorte que la société Datex avait, dès la rentrée scolaire 2004, une connaissance indiscutable de la pratique de prise en charge par la CAESM de 50 % du coût des repas servis au personnel réfectoire, ce dont témoignent les courriers notifiés à la société Datex depuis 2005 ; la CAESM est donc fondée à réclamer au titre du remboursement des impayés la somme de 503 259,09 euros pour la période antérieure au 30 juin 2004 et la somme de 320 416,85 euros au titre de la période postérieure ;
- c'est également à tort que les premiers juges n'ont pas fait droit à ses prétentions indemnitaires concernant l'application des clauses de révision et de réajustement des prix ; le contrat était dépourvu d'ambiguïté quant à la définition de l'exercice, qui s'entend évidemment à compter de la rentrée scolaire, soit le 1er septembre ; le contrat stipulait expressément une révision des prix annuelle, tous les 1er septembre ; l'indice de révision était donc bien celui en vigueur au 1er septembre de chaque année ; les critiques de la société Datex ont bien été prises en compte par le sapiteur et l'expert a bien repris la dernière hypothèse de calcul su sapiteur, d'un montant de 673 933,64 euros, somme que réclame précisément la CAESM ;
- la Datex a indûment fait supporter à la CAESM des charges d'investissement initiales conduisant à de surcompensations indiscutables, qui ont d'ailleurs été relevées par les rapports d'audit ; pourtant, il résulte de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales alors opposable qu'une convention de délégation de service public ne saurait comprendre des coûts étrangers à l'objet de la délégation ; en outre, une personne morale de droit public ne peut jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas ; en l'espèce, la société Datex a indexé annuellement le prix des repas en appliquant de façon indistincte le même coefficient à l'ensemble des composantes des prix contractuels et ce, en dehors de toute logique économique ; en outre, l'exclusion des composantes d'investissement initial du dispositif d'indexation du prix contractuel unitaire des repas constitue une bonne pratique couramment adoptée par les sociétés délégataires de service public de restauration collective ; la CAESM est donc fondée à demander à être indemnisée de la surcompensation des prix contractuels des repas liée à l'indexation des composantes d'investissement initial, soit la somme de 285 866,49 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2016, et un mémoire en production de pièces, enregistré le 5 décembre 2017, la société Datex Martinique, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête, à l'annulation du jugement du tribunal administratif de la Martinique du 9 juin 2016 en ce qu'il l'a condamnée à verser à la CAESM la somme de 86 606,47 euros assortie des intérêts et de leur capitalisation, et à ce qu'il soit mis à la charge de la CAESM la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement est bien fondé en ce qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité des prétentions indemnitaires de la CAESM ;
- cependant, c'est à tort que les premiers juges l'ont condamnée au profit de la CAESM ; le courrier du 10 avril 2008 indiquant les tarifs pour l'année scolaire 2008-2009, dont par ailleurs la CAESM n'apporte pas la preuve qu'il aurait été adressé ni même reçu, ne peut être considéré comme une instruction qui lui aurait été faite de facturer 50 % du prix TTC des repas aux personnels des cantines ; ce courrier ne peut donc être considéré comme une décision expresse d'appliquer ce tarif, d'autant plus que la CAESM a continué en toute connaissance de cause et sans aucune observation à prendre en charge 100 % du coût de ces repas ; de toutes façons, le contrat de concession ne prévoyait aucun tarif pour les personnels des cantines et à supposer que la délibération du 30 juin 2004 soit regardée comme fixant un tarif de 50 %, cette délibération n'a pas été rendue exécutoire ; il était acquis que les repas des personnel chargés de la surveillance étaient, selon l'usage, gratuits ; en tout état de cause, un simple courrier ne pouvait instaurer un tarif applicable aux personnels des cantines, seule l'assemblée délibérante de la collectivité étant compétente pour fixer les tarifs applicables aux usagers ; en tout état de cause, les créances antérieures au 1er juillet 2010, sont atteintes par la prescription biennale ; à défaut, la prescription quinquennale trouverait à s'appliquer à l'ensemble des créances en cause.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des marchés publics ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la consommation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac,
- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., représentant la société Datex Martinique, et de MeA..., représentant La Communauté d'agglomération Espace sud Martinique (CAESM).
Une note en délibéré pour la société Datex a été enregistrée le 21 novembre 2018.
Une note en délibéré pour la CAESM a été enregistrée le 11 décembre 2018.
Considérant ce qui suit :
1. La Communauté d'agglomération Espace sud Martinique (CAESM), qui regroupe 12 communes, a concédé à la société Datex Martinique en 1999 le service de restauration scolaire. Par une délibération n° 16/04 du 30 juin 2004, le conseil communautaire a fixé la participation de la CAESM à 50 % du coût d'achat d'un ticket " adulte " pour les agents affectés au service de la restauration scolaire et décidé que les autres usagers adultes acquitteraient 100 % du coût d'un ticket " adulte ". A la demande de la CAESM, le juge des référés du tribunal administratif de Fort-de-France a ordonné une expertise à l'effet " de déterminer si, depuis 1999, la comptabilité de la SARL Datex Martinique a inexactement évalué les charges prises en compte pour le calcul des transferts financiers du concédant au concessionnaire " et de " chiffrer, s'il y a lieu, le montant des transferts qui ont résulté de la surévaluation de ces charges ". Un sapiteur a été désigné à la demande de l'expert afin de vérifier s les règles d'application des formules de révision contractuelle des prix avaient été correctement appliquées par la société Datex au cours des dix dernières années. Le rapport de l'expert a été déposé le 26 janvier 2012. Se fondant sur les conclusions de ce rapport, la CAESM a saisi le tribunal administratif de la Martinique d'une demande tendant à ce que la société Datex soit condamnée à lui verser une somme de 2 065 432,28 euros correspondant, d'une part, à la prise en charge par la CAESM de l'intégralité du prix des repas servis aux agents communaux chargés de l'encadrement et de la surveillances des repas scolaires et, d'autre part, aux erreurs qui auraient été commises par la société Datex Martinique dans l'application des clauses de révision et de réajustement du prix des repas. Par un jugement du 9 juin 2016, le tribunal administratif a condamné la société Datex à verser à la CAESM une somme de 86 606,47 euros correspondant à 50 % du prix des repas servis aux personnels de cantine durant les années scolaires 2008/2009 et 2009/2010. La CAESM fait appel de ce jugement, en demandant que la société Datex soit condamnée à lui verser la somme de 1 783 476,07 euros TTC, soit 823 675,94 euros TTC au titre de la facturation des repas servis aux non usagers, 673 933,64 euros TTC au titre des modalités de révision et de réajustement des prix unitaires des repas et 285 866,49 euros TTC au titre de la prise en compte de l'indexation des composantes d'investissement initial des prix de repas pratiqués. Par la voie de l'appel incident, la société Datex Martinique demande la réformation du jugement en ce qu'il l'a condamnée à verser à la CAESM la somme précitée de 86 606,47 euros.
En ce qui concerne la facturation des repas servis aux agents communaux chargés de l'encadrement et de la surveillance des repas :
S'agissant de la période antérieure à la délibération du 30 juin 2004 :
2. Si, comme le fait valoir la CAESM, le point 13 de l'article 3 du contrat de concession du 12 janvier 1999 précise que le concessionnaire a notamment pour mission d'assurer " la perception du prix des repas auprès des usagers ou de leur famille " et si l'avant-dernier paragraphe de cet article précise que les catégories d'usagers sont : " Elèves du premier degré, enseignants, personnels d'encadrement et de surveillance, enfants des garderies (...) ", d'une part, il résulte de l'article 42 dudit contrat, destiné à fixer le prix unitaire des repas, que n'était pas prévue la facturation des repas servis aux agents communaux chargés de l'encadrement et de la surveillance, puisque les seuls tarifs mentionnés concernaient les écoliers de maternelle et du primaire, les collégiens et les enseignants et, d'autre part, il résulte de l'exposé des motifs de la délibération n° 16/04 du 30 juin 2004 du conseil communautaire que la CAESM admettait l'existence d'une pratique ancienne de prise en charge par la collectivité du coût des repas des agents de surveillance, pratique sur laquelle elle a précisément entendu revenir par cette même délibération. Dans ces conditions, c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que, dans le silence du contrat, la CAESM devait être regardée comme ayant consenti à la gratuité des repas pour les agents communaux chargés de la l'encadrement des repas avant l'adoption de la délibération du 30 juin 2004 et, par suite, ont rejeté ses conclusions indemnitaires relatives à cette période.
S'agissant de la période postérieure à la délibération du 30 juin 2004 :
3. Si, conformément à ce qui a été dit au point précédent, la délibération du 30 juin 2004 peut être regardée comme ayant eu pour objet de mettre fin à la pratique susdécrite, en fixant désormais à 50 % la participation de la CAESM au prix des repas des personnels de cantine, il ne ressort pas des mentions apposées sur cette délibération, à caractère réglementaire, ni d'aucun autre document, qu'elle ait été régulièrement publiée, condition imposée par les dispositions combinées des articles L. 1231-1 et L. 5211-3 du code général des collectivités territoriales pour qu'elle soit opposable aux tiers. En outre, il n'est pas démontré ni d'ailleurs même allégué, pas plus en appel qu'en première instance, qu'elle ait été notifiée au concessionnaire. Enfin, il ne ressort pas non plus du rapport de l'expert judiciaire que la société Datex se soit reconnue débitrice de la créance correspondante.
4. La CAESM soutient que, dès la rentrée scolaire 2004/2005, la société Datex était parfaitement informée de la prise en charge par la communauté d'agglomération, à hauteur de 50 %, du coût des repas des agents, alors qu'elle a continué à lui refacturer l'intégralité du coût desdits repas. Cependant, contrairement à ce que fait valoir la collectivité, ni la facture émise par la société Datex le 18 février 2015 en direction de la Caisse des écoles de la commune de Vauclin ni le courrier à la CAESM en date du 23 juin 2005 lui demandant la " communication des tarifs à appliquer pour l'ensemble des convives (adultes compris) ", courrier auquel la CAESM a répondu qu'" aucune modification n'est envisagée " ne suffisent à démontrer que cette dernière aurait informé la société concessionnaire de ce qu'elle devait facturer tous les personnels des écoles à hauteur de 50 % du coût du ticket de restauration adulte. En outre, si, à compter de la rentrée 2004/2005, la société Datex, dans les rapports techniques et financiers qu'elle adressait à l'autorité délégante, a distingué parmi les usagers, d'une part les " adultes ", pour lesquels elle indiquait le plein tarif et, d'autres part, les " agents " pour lesquels un demi-tarif était prévu, cette seule circonstance, alors qu'aucun encaissement n'apparaissait à la rubrique " agents " sans que la CAESM élevât la moindre contestation, ne suffit pas non plus à établir que la société délégataire était informée des nouvelles règles de prise en charge que la CAESM entendait appliquer aux frais de repas des personnels de surveillance et d'encadrement.
5. Il résulte de l'instruction qu'en réponse à une demande de la société Datex sur les tarifs applicables durant l'année scolaire 2008/2009, la CAESM a, par lettre du 10 avril 2008, indiqué que la participation du " personnel réfectoire " s'élevait à 50 % du prix d'achat TTC. Les premiers juges ont estimé qu'il n'était pas établi que ce courrier n'aurait pas été notifié à bonne date à la société Datex Martinique. Cependant, alors qu'il appartient au demandeur d'apporter la preuve du bien-fondé de ses prétentions, la société Datex Martinique fait valoir à juste titre en appel que la CAESM n'apporte pas la preuve de ce que ce courrier du 10 avril 2008 lui aurait été notifié. En outre, le prix unitaire des repas des personnels de cantine, dont la fixation, comme pour tout tarif applicable aux usagers du service public, est de la seule compétence de l'autorité délégante, n'avait pas été fixé dans le contrat de concession et, à supposer que ce prix ait été fixé par la délibération du conseil communautaire du 30 juin 2004, il n'est pas établi, comme cela a été dit au point 3, que cette délibération ait été publiée ou notifiée à la délégataire. Dans ces conditions, la société Datex est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la lettre du 10 avril 2008 valait instruction que lui aurait donné la CAESM de facturer la moitié des prix des repas aux personnels des cantines.
6. Par suite, il y a lieu de faire droit à l'appel incident de la Datex sur ce point et d'annuler le jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser à la CAESM la somme de 86 606,47 euros TTC au titre du prix des repas des personnels d'encadrement pour les années scolaires 2008/2009 et 2009/2010.
En ce qui concerne l'application des clauses de révision et de réajustement des prix :
8. Aux termes de l'article 41 " Révision des prix " du contrat de concession de 1999 : " A la fin de chaque exercice, les formules de révision ci-dessous sont employées pour le calcul des prix unitaires des repas (...) applicables à l'exercice suivant (...) P = PO (0,50 X I/IO + 0,50 x I'/I'O), P étant le prix révisé, PO le prix hors masse salariale en vigueur avant révision, I le dernier indice " repas dans les restaurants " connu à la date de réajustement et publié au BMS chapitre 12 série services indice n°67, I'O le dernier indice " repas dans les cantines " connu à la date de réajustement et publié au BMS chapitre 12 série services indice n° 68 (...) ".
9. Il résulte de l'instruction que l'expert désigné par le juge des référés du tribunal administratif de Fort-de-France, s'appuyant sur les travaux du sapiteur, a évalué le montant actualisé des sommes indûment facturées par la société Datex, du fait d'erreurs commises dans l'application des clauses de révision et de réajustement des prix facturés au cours de la période 1999-2010 à hauteur de 813 215 euros. Pour parvenir à ce montant, l'expert judiciaire a, pour chaque exercice, recalculé le prix des repas sur la base des indices du mois de septembre, alors que lesdits indices n'étaient pas encore disponibles à la date du réajustement, lequel, en vertu des stipulations précitées de l'article 41, devait intervenir à la fin de l'exercice, dont il est constant qu'il se situait au 30 juin de chaque année. D'autre part, l'expert a également fait varier la valeur des postes de charges fixes en fonction des effectifs, alors qu'aucune stipulation du contrat de concession ni aucune disposition législative ou réglementaire, ne le prévoyait. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que les rectifications ainsi pratiquées étaient entachées d'inexactitudes et ne sauraient dès lors valablement fonder la demande indemnitaire de la CAESM, quand bien même celle-ci ne réclame plus que la somme de 673 933,64 euros de ce chef en appel.
En ce qui concerne l'indexation des charges d'investissement initial :
10. La CAESM reproche à la société Datex d'avoir inclus dans le dispositif d'indexation du prix contractuel unitaire des repas des charges d'investissement initiales conduisant à des surcompensations, et étrangères au prix de revient réel des repas. Elle invoque à ce titre les dispositions de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, en vigueur jusqu'en 2010, aux termes desquelles les conventions de délégation de service public ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l'exécution de services ou de paiements étrangers à l'objet de la délégation. Cependant, à supposer même que la société Datex ait inclus, dans les prix des repas, des composantes d'investissement initial, d'une part, de telles composantes n'étant pas étrangères à l'objet de la délégation, leur prise en compte n'est pas contraire aux dispositions précitées de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, comme l'a déjà relevé le tribunal administratif, aucune stipulation du contrat de concession, et en particulier pas son article 41, ni aucune disposition légale ou réglementaire, ne faisait obstacle à ce que la société délégataire procède ainsi.
11. Il résulte de tout ce qui précède que tant l'appel principal formé par la CAESM doit être rejeté et que l'appel incident formé par la société Datex Martinique doit être accueilli à hauteur de 86 606,47 euros TTC.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur ce fondement.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1300515 du tribunal administratif de la Martinique du 9 juin 2016 est annulé en tant qu'il a condamné la société Datex Martinique à verser à la CAESM la somme de 86 606,47 euros TTC, assortie des intérêts et de la capitalisation de ceux-ci.
Article 2 : La requête de la CAESM, le surplus de l'appel incident de la société Datex Martinique et les conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Communauté d'agglomération Espace sud Martinique et à la société Datex Martinique.
Délibéré après l'audience du 19 novembre 2018 à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
M. Pierre Bentolila, président-assesseur,
Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 12 décembre 2018.
Le rapporteur,
Florence Rey-GabriacLe président,
Pierre Larroumec
Le greffier,
Cindy Virin
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition certifiée conforme.
Le greffier,
Cindy Virin
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N° 16BX03137
