LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE COMMERCIALE, a rendu l'arrêt suivant :
Donne acte à la société Siram et à MM. X... et Z..., ès qualités, du désistement de leur pourvoi ;
Vu l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Attendu que la loi française n° 96-1139 du 26 décembre 1996 a érigé l'équarrissage en service public, en disposant notamment que les préfets passeraient des marchés publics avec le prestataire choisi, en fixant sa rémunération par un prix, payé par l'Etat ;
Que le financement en était assuré par une taxe d'équarrissage payée par tout vendeur au détail, dont le produit était affecté à un fonds géré par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles ;
Que ce régime a donné lieu à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (20 novembre 2003, C-126/ 01, Gémo), qui a dit pour droit que l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu l'article 107, paragraphe 1, TFUE) doit être interprété en ce sens qu'un régime tel que celui en cause au principal, qui assure gratuitement pour les éleveurs et les abattoirs la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs, doit être qualifié d'aide d'État ;
Que les motifs de cet arrêt sont notamment (point 31) que la charge financière occasionnée par l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs doit être considérée comme un coût inhérent à l'activité économique des éleveurs et des abattoirs et que (point 34), quant à l'argument du gouvernement français selon lequel la mesure en cause correspond à une politique de sécurité sanitaire qui dépasse l'intérêt particulier, il suffit de rappeler que, en vertu d'une jurisprudence constante, l'article 92, paragraphe 1, du traité ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais définit celles-ci en fonction de leurs effets (arrêts du 26 septembre 1996, France/ Commission, C-241/ 94, Rec. p. I-4551, point 20, et du 13 juin 2002, Pays-Bas/ Commission, C-382/ 99, Rec. p. I-5163, point 61) ;
Attendu qu'un autre système national a été institué à partir de 2004, les éleveurs participant désormais au paiement de la taxe, devenue « d'abattage », aux côtés des distributeurs ;
Que diverses filières ont mis en place des cotisations volontaires (CV) finançant des associations, personnes morales de droit privé non commerçantes, constituées sous la dénomination générique de « Animaux Trouvés Morts » (Atm) ;
Qu'est ensuite entrée en vigueur, le 18 juillet 2009, la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008, dont il ressort que, sauf exceptions, l'activité d'équarrissage ne s'exerce plus dans le cadre d'un service public contrôlé par l'État ;
Qu'ainsi, l'article L. 226-1 du code rural et de la pêche maritime dispose désormais que constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux ou lots de cadavres d'animaux d'élevage de plus de 40 kilogrammes morts en exploitation agricole, outre-mer, ainsi que, en tous lieux, des catégories de cadavres d'animaux et de matières animales dont la liste est fixée par décret, pour lesquelles l'intervention de l'Etat est nécessaire dans l'intérêt général, que la gestion de tout ou partie de ce service peut être confiée par décret à l'établissement mentionné à l'article L. 621-1, cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou à indemnisation des cocontractants ;
Que l'article L. 226-3 de ce code énonce qu'il est interdit de jeter en quelque lieu que ce soit les sous-produits animaux, que les propriétaires ou détenteurs de tous cadavres d'animaux doivent confier ces derniers à un établissement agréé en vue de leur élimination par incinération ou coincinération, que les propriétaires ou détenteurs de matières animales doivent confier ces dernières à un établissement agréé en vue de leur élimination ou de leur utilisation et que les modalités d'attribution et de retrait des agréments prévus par le règlement (CE) n° 1774/ 2002 du 3 octobre 2002 précité sont définies par arrêté du ministre chargé de l'agriculture et, le cas échéant, des autres ministres intéressés, que les éleveurs doivent être en mesure de présenter à tout moment aux personnes mentionnées à l'article L. 231-2 les documents attestant qu'ils ont conclu un contrat ou cotisent à une structure ayant conclu un contrat leur garantissant, pendant une période d'au moins un an, l'enlèvement et le traitement, dans les conditions prévues par le présent chapitre, des animaux morts dans leur exploitation ou de justifier qu'ils disposent d'un outil de traitement agréé ;
Attendu que ce système d'Atm créées sous forme associative par les organisations professionnelles de chaque filière a connu une certaine généralisation ;
Que, dès lors, l'Etat a rendu obligatoire, dans certaines filières, le paiement des CV, qui sont ainsi devenues des contributions volontaires obligatoires (CVO) ;
Attendu que la Cour de justice de l'Union européenne a connu d'un régime de cette sorte et a dit pour droit (30 mai 2013, C-677/ 11, Doux Elevage) que l'article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que la décision d'une autorité nationale étendant à l'ensemble des professionnels d'une filière agricole un accord qui, comme l'accord interprofessionnel en cause au principal, institue une cotisation dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue par l'autorité nationale et la rend ainsi obligatoire en vue de permettre la mise en ¿ uvre d'actions de communication, de promotion, de relations extérieures, d'assurance qualité, de recherche et de défense des intérêts du secteur concerné ne constitue pas un élément d'une aide d'État ;
Qu'elle a notamment relevé que ces cotisations conservent leur caractère privé pendant tout leur parcours et qu'en cas de défaut de paiement, l'organisation interprofessionnelle doit suivre, en vue de leur perception, la procédure judiciaire normale civile ou commerciale, ne disposant d'aucune prérogative de caractère étatique (point 32), que la réglementation en cause au principal ne confère pas à l'autorité compétente le pouvoir de diriger ou d'influencer l'administration des fonds (point 38) et que l'article L. 632-3 du code rural ne permet pas de faire dépendre l'extension d'un accord de la poursuite d'objectifs politiques concrets, fixés et définis par les autorités publiques, étant donné que cet article indique, de manière non exhaustive, des objectifs très généraux et variés qu'un accord interprofessionnel doit favoriser pour pouvoir être étendu par l'autorité administrative compétente, que cette conclusion ne saurait être infirmée par l'obligation prévue à l'article L. 632-8- I de ce code d'informer ces autorités ex post de l'utilisation qui est faite des CVO (point 39) et que les autorités publiques n'agissent que comme un instrument afin de rendre obligatoires les contributions instituées par les organisations interprofessionnelles pour la poursuite des fins qu'elles déterminent elles-mêmes (point 40) ;
Attendu que le présent litige intéresse l'interprétation des directives communautaires relatives à la coordination des procédures de passation des marchés publics ;
Attendu, selon la décision attaquée, que les associations Atm porc, Atm avicole, Atm équidés Angee, Atm éleveurs de ruminants, Atm lapins Clipp, Atm palmipèdes gras Cifog, Atm ponte Cnpo (les Atm) se sont constituées en groupement de commande et ont, par avis publié le 4 mai 2013 au Journal officiel de l'Union européenne, lancé une procédure d'appel d'offres en vue de l'attribution d'un marché d'équarrissage des animaux trouvés morts en élevage ;
Qu'elles ont mis fin à cette procédure, en considérant qu'elles n'étaient pas tenues de suivre les règles de la commande publique, et ont conclu des accords avec la société Sarval sud-est, la société Siffda Bretagne, la société Siffda Centre (les sociétés du groupe Saria), ainsi qu'avec les sociétés Atemax France et Monnard Jura ;
Que les sociétés du groupe Saria ont agi en annulation des contrats conclus avec leurs concurrents, pour méconnaissance des obligations s'imposant, selon elles, à un pouvoir adjudicateur, et ont appelé les sociétés Atemax France et Monnard Jura en intervention forcée ; que la Fédération nationale bovine et la Fédération nationale porcine sont volontairement intervenues à l'instance ;
Attendu que la décision attaquée déclare les sociétés du groupe Saria irrecevables en leurs demandes aux motifs, en substance, que les Atm ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs, au sens de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, transposant en droit national la directive 2004/ 18/ CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ;
Attendu qu'aux termes de l'article 3 de cette ordonnance, les pouvoirs adjudicateurs soumis au régime qu'elle édicte sont les organismes de droit privé ou les organismes de droit public, autres que ceux soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont soit l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance, soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance, soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ;
Attendu que, pour statuer ainsi, la décision attaquée retient, d'abord, qu'il n'est pas établi que les Atm ont été créées et qu'elles ont pour fin de satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel et commercial, qu'en effet, il est patent que la réglementation visant le traitement des animaux morts s'impose à tous les éleveurs, qu'ils soient ou non regroupés au sein des Atm, et qu'ils ont la possibilité d'exécuter leurs obligations selon trois modalités différentes, que la création de ces associations ne répond donc pas spécifiquement à l'obligation de collecter et traiter les animaux, mais, dans un contexte de réglementation stricte, au souhait, légitime, des éleveurs de se regrouper pour faciliter l'exécution de leurs obligations, négocier dans de meilleures conditions les contrats visés par la loi, obtenir les coûts financiers les plus intéressants et mutualiser les conséquences financières du risque encouru par tout éleveur de trouver des animaux morts sur son exploitation, que, dès lors, la création des dites associations répond à la satisfaction d'intérêts privés, qui ne sont pas autres que commerciaux, alors même qu'elle se situe dans un contexte réglementé, que les Atm, créées par les organisations professionnelles agricoles au moment où les éleveurs ont ressenti la nécessité de s'organiser, notamment pour répondre à la charge qui leur incombe depuis 2009, agissent dans l'intérêt général de leurs membres, les éleveurs, lesquels exercent une activité commerciale, et les prestations objet des contrats qu'elles souscrivent pour ceux-ci sont elles-mêmes offertes dans un cadre concurrentiel ;
Qu'elle relève ensuite que, si les CVO ont pu, dans le passé, être analysées comme étant des ressources publiques, il n'y a pas lieu de maintenir cette interprétation au vu de la décision rendue par la Cour de justice de l'Union européenne le 30 mai 2013 (précitée), que, si les statuts de l'Atm Equidés et ceux de l'Atm Eleveurs de ruminants stipulent que les intéressées s'engagent « le cas échéant à se soumettre au contrôle économique et financier de l'Etat prévu par le décret n° 55-733 du 23 mai 1955 modifié », et si ces Atm ont indiqué s'engager « le cas échéant »- ce qui signifie si elles l'estiment opportun-à solliciter un tel contrôle notamment de leur comptabilité si cette dernière s'avérait mise en cause, c'est en leur qualité d'organismes professionnels autorisés à percevoir des cotisations obligatoires, ce qui constitue une garantie pour leurs membres, de sorte que cette possibilité n'est pas de nature à caractériser un contrôle préalable des décisions des dites associations ;
Qu'elle dit, encore, « qu'il n'est pas établi que les Atm ne supportent seules les risques liés à leur activité », ce motif devant s'entendre, dans son contexte, comme « il n'est pas établi que les Atm supportent seules les risques liés à leur activité » ;
Attendu que la décision attaquée écarte ainsi toute qualification d'organismes de droit public, aux motifs, d'une part, que les Atm n'ont pas été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial et, d'autre part, s'agissant tout au moins de celles qui perçoivent des CVO, que celles-ci ne constituent pas des ressources publiques et que leur gestion n'est pas soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou aux dispositions de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 ;
Attendu, sur le premier point, que les Atm ne figurent pas sur la liste contenue dans l'annexe III de la directive précitée ;
Que la Cour de justice a indiqué qu'il y avait lieu de vérifier, dans chaque cas d'espèce, la situation juridique et factuelle de l'organisme afin d'examiner s'il satisfait ou non un besoin d'intérêt général (27 février 2003, Adolf Truley, C-373/ 00, pt. 44), et que l'existence ou l'absence d'un besoin d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial doit être appréciée en prenant en compte l'ensemble des éléments juridiques et factuels pertinents, tels que les circonstances ayant présidé à la création de l'organisme concerné et les conditions dans lesquelles il exerce son activité (16 octobre 2003, Commission c/ Espagne, C-283/ 00, pt. 81) ;
Qu'elle a, par ailleurs, retenu que l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères peuvent être considérés comme constituant un besoin d'intérêt général (10 novembre 1998 BFI Holding BV, C-360/ 96, point 52), de même que les besoins liés à la santé publique (11 juin 2009 Hans et Christophorus Oyamns GbR, C-300/ 07 point 49) ;
Qu'il faut aussi rappeler le règlement (CE) n° 1774/ 2002 du Parlement européen et du Conseil du 3 octobre 2002, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine ;
Attendu qu'en cet état, il convient de rechercher si l'activité d'équarrissage répond spécifiquement à un besoin d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial ;
Que cette question suppose notamment d'examiner le processus de création des Atm ;
Que la Cour de justice n'a, semble-t-il, pas eu à connaître du cas où l'organisme considéré n'a pas été créé par un pouvoir adjudicateur ;
Qu'en l'espèce, si la création des Atm a été encouragée par les pouvoirs publics, il s'agit d'associations créées entre les professionnels des filières concernées ;
Attendu que la question de savoir si les Atm ont été créées et ont pour fin de satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial pose ainsi une difficulté sérieuse ;
Attendu, s'agissant du contrôle de leur gestion par l'autorité publique, que l'article 1er, 3°, du décret du 26 mai 1955 modifié dispose que sont assujettis au contrôle économique et financier de l'Etat les groupements et organismes professionnels ou interprofessionnels autorisés à percevoir des taxes, redevances ou cotisations de caractère obligatoire ;
Que ce contrôle est donc obligatoire, pour ceux des Atm qui perçoivent des CVO ;
Que l'article 5 de ce décret précise que le contrôle économique et financier de l'Etat est un contrôle externe portant sur l'activité économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent et a pour objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat, et son article 8, que, pour l'exécution de sa mission, l'agent chargé de l'exercice du contrôle a tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place, que l'entreprise ou l'organisme contrôlé est tenu de lui communiquer toutes les informations nécessaires à l'exécution de sa mission, y compris celles qui concernent les filiales incluses dans son périmètre de consolidation, qu'il demande, le cas échéant, tous éléments d'information complémentaires, qu'il a entrée, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration ou de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu et des comités et commissions que celui-ci peut créer, qu'il peut assister aux séances des comités, des commissions et de tous organes consultatifs existant à l'intérieur de l'entreprise ou de l'organisme ainsi qu'aux assemblées générales et qu'il reçoit, dans les mêmes conditions que leurs membres, les convocations, ordres du jour, et tous autres documents qui doivent être adressés avant chaque séance ;
Qu'ainsi ce contrôle présente diverses particularités, notamment en ce que le représentant de l'autorité publique peut siéger dans les organes délibératifs des organismes considérés, avec voie consultative toutefois, de sorte qu'il peut exercer une certaine influence sur leurs décisions ;
Qu'un tel contrôle présente des caractéristiques différentes de celles ressortant de l'arrêt rendu par la Cour de justice le 12 septembre 2013, IVD, C-526/ 11, qui a dit pour droit qu'un organisme ne remplit pas le critère relatif au contrôle de gestion par les pouvoirs publics du seul fait que la décision par laquelle il fixe le montant des cotisations doit être approuvée par une autorité de tutelle ;
Que le dossier ne permet pas de préciser les conditions de fonctionnement des Atm qui ne perçoivent que des CV ;
Attendu, en conséquence, que les dispositions applicables en la cause n'ont fait l'objet d'aucune interprétation de la part de la Cour de justice, tant sur le point de savoir si des organismes tels que ceux en cause ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, que sur celui de savoir si le contrôle des pouvoirs publics peut, en particulier pour ceux de ces organismes qui perçoivent des CVO, s'analyser en un contrôle de gestion au sens de ces dispositions ;
Que l'application correcte du droit de l'Union ne s'impose pas avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable ;
Attendu qu'il y a lieu, dès lors, d'interroger la Cour de justice de l'Union européenne sur le point de savoir, d'abord, si l'article 1er de la directive 2004/ 18/ CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services doit être interprété en ce sens que des associations, de droit privé, créées par les organisations professionnelles concernées pour conclure des contrats portant sur la réalisation de prestations d'équarrissage dont le financement incombe aux membres de ces organisations, lesquels versent des cotisations à cette fin, doivent être qualifiées d'organismes de droit public, au regard du critère selon lequel de tels organismes doivent être créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial ;
Qu'il y a lieu encore de questionner la Cour de justice sur le point de savoir si l'article 1er de la directive 2004/ 18/ CE précitée doit être interprété en ce sens que les associations ainsi décrites remplissent, s'agissant notamment de celles qui perçoivent des cotisations obligatoires, le critère de qualification d'organismes de droit public tenant à l'existence d'un contrôle de leur gestion par les pouvoirs publics, dès lors que ce contrôle économique et financier de l'Etat est un contrôle externe portant sur l'activité économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent et a pour objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat et que, pour l'exécution de sa mission, l'agent chargé de l'exercice du contrôle a tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place, que l'entreprise ou l'organisme contrôlé est tenu de lui communiquer toutes les informations nécessaires à l'exécution de sa mission, y compris celles qui concernent les filiales incluses dans son périmètre de consolidation, qu'il demande, le cas échéant, tous éléments d'information complémentaires, qu'il a entrée, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration ou de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu et des comités et commissions que celui-ci peut créer, qu'il peut assister aux séances des comités, des commissions et de tous organes consultatifs existant à l'intérieur de l'entreprise ou de l'organisme ainsi qu'aux assemblées générales et qu'il reçoit, dans les mêmes conditions que leurs membres, les convocations, ordres du jour, et tous autres documents qui doivent être adressés avant chaque séance ;
PAR CES MOTIFS :
Renvoie à la Cour de justice de l'Union européenne aux fins de répondre aux questions suivantes :
1°/ L'article 1er de la directive 2004/ 18/ CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services doit-il être interprété en ce sens que des associations, de droit privé, créées par les organisations professionnelles concernées pour conclure des contrats portant sur la réalisation de prestations d'équarrissage dont le financement incombe aux membres de ces organisations, lesquels versent des cotisations à cette fin, doivent être qualifiées d'organismes de droit public, au regard du critère selon lequel de tels organismes doivent être créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial ?
2°/ L'article 1er de la directive 2004/ 18/ CE précitée doit-il être interprété en ce sens que les associations ainsi décrites remplissent, s'agissant notamment de celles qui perçoivent des cotisations obligatoires, le critère de qualification d'organismes de droit public tenant à l'existence d'un contrôle de leur gestion par les pouvoirs publics, dès lors que ce contrôle économique et financier de l'Etat est un contrôle externe portant sur l'activité économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent et a pour objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat et que, pour l'exécution de sa mission, l'agent chargé de l'exercice du contrôle a tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place, que l'entreprise ou l'organisme contrôlé est tenu de lui communiquer toutes les informations nécessaires à l'exécution de sa mission, y compris celles qui concernent les filiales incluses dans son périmètre de consolidation, qu'il demande, le cas échéant, tous éléments d'information complémentaires, qu'il a entrée, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration ou de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu et des comités et commissions que celui-ci peut créer, qu'il peut assister aux séances des comités, des commissions et de tous organes consultatifs existant à l'intérieur de l'entreprise ou de l'organisme ainsi qu'aux assemblées générales et qu'il reçoit, dans les mêmes conditions que leurs membres, les convocations, ordres du jour, et tous autres documents qui doivent être adressés avant chaque séance ?
Sursoit à statuer jusqu'à la décision de la Cour de justice de l'Union européenne ;
Réserve les dépens ;
Dit qu'une expédition du présent arrêt ainsi qu'un dossier, comprenant notamment le texte de la décision attaquée, seront transmis par le directeur de greffe de la Cour de cassation au greffier de la Cour de justice de l'Union européenne ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre commerciale, financière et économique, et prononcé par le président en son audience publique du huit mars deux mille seize.
