Vu la procédure suivante :
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 avril 2019, 28 et 29 mai 2020, la société MIDEL, représentée par Me C..., avocat, demande à la Cour :
1° d'annuler le permis de construire n° PC 95 134 18H 0009 et PC 95 487 18H 0018 valant autorisation d'exploitation commerciale et accordé, le 22 septembre 2018, à la société anonyme Immobilière européenne des mousquetaires par les maires de Persan et de Champagne-sur-Oise, en vue de la création d'un magasin "Bricocash" sur un terrain situé dans la zone d'activité "Les Trente" sur le territoire des communes de Persan et de Champagne-sur-Oise (Val-d'Oise) ;
2° de mettre à la charge de la société Immobilière européenne des mousquetaires une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête n'est pas tardive dès lors que l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) n'a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Val-d'Oise que le 13 février 2019 ;
- elle a satisfait aux obligations de notification de son recours prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- elle a intérêt à agir dès lors qu'elle exploite un magasin de bricolage à l'enseigne "Mr Bricolage" au Mesnil-en-Thelle, dans la zone de chalandise du projet querellé ;
- le permis de construite attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme pour avoir été rendu alors que l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) n'était pas encore définitif ; en outre il n'est pas établi qu'à la date de délivrance du permis de construire litigieux, les communes aient été destinataires de l'avis de la CDAC ;
- il contrevient aux dispositions de l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme pour ne pas viser les articles L. 425-4 du code de l'urbanisme et L. 752-1 du code de commerce sur le fondement desquels il a été délivré ;
- sa délivrance est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi que les membres de la CNAC aient reçu les documents visés par l'article R. 752-35 du code de commerce dans le délai prescrit ; en outre les membres n'ont pu prendre connaissance de l'avis du ministre chargé de l'urbanisme du 8 janvier 2019 dans le délai prescrit ;
- elle n'a pas eu accès à l'étude complémentaire datée de décembre 2018 et remise par la société pétitionnaire à la CNAC ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 752-3 du code de commerce relatif à la délimitation de la zone de chalandise. En effet, le dossier de demande d'autorisation ne comportait pas de justification de la zone de chalandise ; l'existence d'une barrière géographique constituée de la RN 104 n'est pas démontrée ; le projet ne tient pas compte d'un projet déjà autorisé en continuité de la zone de chalandise ; il ne tient pas compte des surfaces commerciales existantes et destinées aux professionnels ; le critère de délimitation de la zone de chalandise, fixé à 24 minutes de trajet, n'a pas été respecté dans la demande d'autorisation ;
- le projet est incompatible avec les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Persan qui ne prévoient sur les parcelles litigieuses que des activités logistiques et non commerciales ;
- il est incompatible avec le Schéma Directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF) ;
- il méconnaît l'objectif d'aménagement du territoire fixé par l'article L. 752-2 du code de commerce : la CNAC n'a pas pris en compte les enseignes destinées aux professionnels ; le projet s'inscrit dans un secteur déjà très densément pourvu en centres commerciaux et déséquilibre les zones existantes alors que le marché du bricolage connaît un environnement économique très défavorable, par suite il déséquilibrera l'animation urbaine et rurale existante ;
- le projet méconnaît l'objectif de consommation économe de l'espace, notamment il contrevient aux prescriptions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme en matière de gestion économe de l'espace de stationnement ;
- il aura un effet sur les flux de transports et les modes de déplacement qui n'a pas été correctement apprécié dès lors que l'étude d'impact de circulation date de 2016 et ne tient pas compte des projets déjà autorisés sur le site. En outre l'accord du département pour l'aménagement d'un carrefour giratoire n'est pas certain ;
- le projet aura des conséquences en termes de protection des consommateurs pour ne pas être complémentaire avec l'offre existante.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, modifiée.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Errera, rapporteur public,
- et les observations de Me C... pour la société MIDEL, de Me B..., substituant Me D..., pour les communes de Persan et de Champagne-sur-Oise, et de Me E... pour la société Immobilière européenne des mousquetaires.
Considérant ce qui suit :
1. La société Immobilière européenne des mousquetaires a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur la création d'un magasin de bricolage à l'enseigne "Bricocash" d'une surface de plancher de 4 335 m² dans la zone d'activité "Les Trente" située sur le territoire des communes de Persan et de Champagne-sur-Oise. Ce projet a donné lieu à un avis favorable de la CDAC du Val-d'Oise le 17 septembre 2018, contre lequel la société MIDEL, exploitant un magasin à l'enseigne "Mr Bricolage" à Mesnil-en-Thelle, a exercé un recours devant la CNAC. Ce recours ayant été rejeté le 10 janvier 2019 et le permis de construire sollicité ayant été accordé le 22 septembre 2018 par un arrêté conjoint des maires de Persan et de Champagne-sur-Oise, la société MIDEL demande l'annulation de cette décision, en tant qu'elle vaut autorisation d'exploitation commerciale.
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne les vices de forme et de procédure :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial ". Aux termes du I de l'article L. 752-17 du code de commerce : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré avant l'expiration du délai d'un mois prévu par le I de l'article L. 752-17 du code de commerce ne se trouverait pas entaché d'illégalité de ce seul fait.
3. En l'espèce, il n'est pas contesté que l'avis favorable de la CDAC du Val-d'Oise sur le projet querellé a été émis lors de sa séance du 17 septembre 2018, et il ressort des pièces du dossier que la société MIDEL n'a saisi la CNAC d'un recours contre cet avis que le 26 octobre suivant. Dès lors, d'une part, qu'il ne ressort d'aucune disposition légale qu'une commune ne puisse délivrer le permis de construire avant que l'avis de la CDAC ne lui ait été notifié et que, d'autre part, à la date de délivrance du permis de construire, la CNAC n'avait pas encore été saisie, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les maires de Persan et de Champagne-sur-Oise ont accordé l'autorisation de construire en litige le 22 septembre 2018.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article A. 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté.(...) ". Selon les dispositions de l'article A. 424-2 du même code : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : (...) c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application (...) ". Ces dispositions ne sont pas prescrites à peine de nullité du permis de construire délivré.
5. Si l'arrêté du 22 septembre 2018 vise les dispositions applicables du code de l'urbanisme sans faire référence à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ni à l'article L. 752-1 du code de commerce, cette omission est sans incidence sur sa légalité.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ".
7. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'attestation de la société Dematis, que les membres de la CNAC ont été convoqués à la séance du 10 janvier 2019 au cours de laquelle a été étudié le projet litigieux, par un courrier en date du 20 décembre 2018 qui leur a été envoyé le même jour par voie dématérialisée. Ce courrier de convocation était accompagné de l'ordre du jour, précisant que les documents relatifs aux dossiers examinés seraient disponibles sur la plateforme de téléchargement cinq jours au moins avant la tenue de la séance. Si la société requérante soutient qu'il n'est pas établi que les membres de la CNAC auraient effectivement reçu ces documents dans le délai prescrit, elle n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la véracité des éléments figurant au dossier. En outre, si elle fait état de ce que l'avis du ministre de l'urbanisme étant daté du 8 janvier 2019, les membres de la CNAC n'ont pu en prendre connaissance dans le délai de cinq jours avant la séance du 10 janvier, il ne résulte pas des dispositions citées au point 6 que cet avis devait leur être transmis en même temps que la convocation et le dossier mentionnés à l'article R. 752-35 précité. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis de la CNAC serait entaché d'un vice de procédure doit être écarté.
8. En quatrième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe général que la commission nationale d'aménagement commercial, qui n'est pas une juridiction, soit tenue de communiquer aux requérants formant un recours administratif contre une décision d'autorisation, les observations du bénéficiaire de l'autorisation sur ces recours et de procéder à une instruction contradictoire avant de prendre sa décision. Par suite, la société MIDEL n'est pas fondée à soutenir que le débat devant la CNAC aurait été faussé dès lors qu'elle n'a pas eu accès à l'étude complémentaire remise par la société pétitionnaire et datée du mois de décembre 2018.
En ce qui concerne la délimitation de la zone de chalandise :
9. Selon les dispositions de l'article R. 752-3 du code de commerce : " (...) constitue la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants ". Aux termes de l'article R. 752-6 du même code : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : (...)2° Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet : / a) Une carte ou un plan indiquant les limites de la zone de chalandise, accompagné : : - des éléments justifiant la délimitation de la zone de chalandise ; (...) ".
10. Si la société MIDEL soutient que la société pétitionnaire n'a pas justifié l'étendue de la zone de chalandise retenue, il ressort du dossier de présentation du projet litigieux soumis à l'avis de la CNAC, que celui-ci comportait une rubrique intitulée "éléments justifiant la délimitation de la zone de chalandise" présentant cette zone à l'aide de plusieurs cartes, et mentionnant la nature du projet, la circonstance qu'il s'adresse aux professionnels et "bricoleurs avertis", l'absence de barrières psychologiques et la présence d'une barrière géographique constituée de la RN 104 au sud de la zone. En outre, le nombre de communes concernées ainsi que la population comprise dans cette zone et répartie par communes y étaient mentionnés. De plus, si la société Immobilière européenne des mousquetaires a défini la zone de chalandise au regard d'un temps de trajet maximum de 24 minutes sans pour autant exposer les motifs pour lesquels elle avait retenu cette durée, il résulte du rapport de présentation de la direction départementale des territoires du Val-d'Oise, remis aux membres de la commission, qu'un parcours supérieur à 20 minutes en moyenne était nécessaire pour atteindre une enseigne de bricolage depuis le site du projet. S'agissant de l'existence non justifiée d'une barrière géographique au sud du projet constituée de la RN 104 et de l'absence d'indication des commerces de bricolage situés au-delà de cet axe, le dossier de présentation, amendé par des renseignements complémentaires adressés à la CNAC, mentionnait les principaux magasins de bricolage situés à l'intérieur et à l'extérieur de la zone de chalandise, destinés aux particuliers ainsi qu'aux professionnels, et notamment au sud de la RN 104, en indiquant la distance et le temps de parcours entre ces commerces et le site du projet. Enfin, la société MIDEL, qui ne conteste pas que le projet en litige ne sera pas situé dans l'ensemble commercial situé dans la zone du Chemin Herbu, n'établit pas que cet ensemble présenterait une attractivité remettant en cause les éléments soumis à la CNAC. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation de la zone de chalandise qui a été retenue n'était pas justifiée, ni qu'elle était entachée d'erreurs de nature à avoir faussé l'appréciation de la commission nationale.
En ce qui concerne le respect des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce :
11. Aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions (...) ". D'autre part, aux termes de l'article L.752-6 du code de commerce, dans sa version en vigueur : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ".
12. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, ainsi qu'avec ceux du schéma directeur de la région Ile-de-France et les orientations générales et objectifs du schéma de cohérence territoriale.
S'agissant de la compatibilité du projet avec les documents existants :
13. Il ressort du schéma directeur de la région Ile-de-France que le projet est situé en secteur d'urbanisation préférentielle et dans un pôle de centralité à conforter, dont les orientations sont notamment de favoriser les fonctions urbaines de centralité ainsi que le développement de l'emploi, les bassins de vie devant être structurés autour de ces pôles devant faire l'objet d'efforts accrus en matière de densification du tissu urbain. Par ailleurs, si la société requérante soutient que le projet méconnaîtrait les orientations d'aménagement et de programmation du PLU de la commune de Persan, elle ne l'établit pas en se contentant de soutenir que l'autorisation accordée méconnaîtrait les orientations de la ZAC du chemin Herbu. Par conséquent, la société MIDEL n'est pas fondée à soutenir que le projet contesté serait incompatible avec les objectifs du schéma directeur de la région Ile-de-France et avec les orientations d'aménagement et de programmation du PLU.
S'agissant du respect de l'objectif d'aménagement du territoire :
14. En premier lieu, il ressort du dossier soumis à la CNAC que le magasin de bricolage Bricocash projeté constitue un concept commercial particulier proposant à des particuliers expérimentés et à des professionnels l'accès à un entrepôt où ils peuvent acquérir des matériaux dans des volumes importants, présentant ainsi un modèle de vente différent des autres enseignes de bricolage. En outre, il résulte des termes mêmes de l'avis de la commission nationale que celle-ci a pris en considération les effets du projet sur la zone de chalandise et non sur le seul centre ville des communes de Persan et de Champagne-sur-Oise. Enfin, et alors que la densité de l'offre commerciale existante n'est pas au nombre des critères d'évaluation prévus par le législateur, la société MIDEL n'est pas fondée à faire état de la présence des centres commerciaux existants ou en cours de création qu'elle cite, dès lors qu'elle n'établit pas que ces centres intègreraient, à l'exception de l'un d'entre eux, des enseignes de bricolage.
15. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme rappelées au point 11 que la société MIDEL n'est pas recevable à soulever des moyens relatifs à la régularité du permis de construire en tant qu'il vaut autorisation de construire, dès lors que les dispositions du code de commerce et du code de l'urbanisme constituent des législations indépendantes, répondant à des finalités distinctes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme qui concernent la détermination de la surface maximale susceptible d'être affectée à un parc de stationnement, ne peut qu'être écarté. En outre, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaîtrait l'objectif de consommation économe de l'espace, au seul motif que l'autorité environnementale a dans son avis du 16 octobre 2017 évoqué la consommation en espaces agricoles de la ZAC des Trente dans son ensemble alors que le terrain d'assiette du projet n'est pas un terrain agricole mais identifié comme une friche et que le pétitionnaire a prévu d'affecter 45 % de sa surface à une zone paysagère.
16. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet est desservi par la RD 301 identifiée par la direction départementale des territoires du Val-d'Oise dans son avis du 12 septembre 2018 comme étant une route structurelle principale reliant la RN1 vers Paris et la RN 184 vers Cergy-Pontoise, et la RD 4 qui fait l'objet de travaux de doublement des voies et d'adaptation des carrefours giratoires. En outre, il résulte de l'étude de trafic jointe au projet que le projet devrait générer un accroissement de 62 véhicules par heure qui sera sans influence significative sur les flux existants, les réserves de capacité de voiries étant suffisantes selon l'avis de la direction départementale des territoires du Val-d'Oise, compte tenu notamment de l'aménagement d'un giratoire et d'une voie de desserte, ce que confirme l'étude de trafic complémentaire produite par la société pétitionnaire intégrant les nouveaux flux générés par l'ensemble de la ZAC des Trente et datée de décembre 2018. Enfin, contrairement à ce que soutient la société requérante, la direction des routes du département du Val-d'Oise a, par un arrêté en date du 12 janvier 2018, accordé l'autorisation nécessaire à la réalisation des travaux d'aménagement de voirie sus-évoqués.
17. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet contesté méconnaîtrait l'objectif d'aménagement du territoire fixé par l'article L. 752-6 du code de commerce.
S'agissant du respect de l'objectif de protection des consommateurs :
18. Il ressort du dossier présenté à la CNAC, qui contrairement à ce que soutient la société MIDEL traite dans son point VI des effets du projet en matière de protection des consommateurs, que le magasin à l'enseigne Bricocash proposera un concept de vente novateur sous forme d'entrepôt de vente, dans une zone de chalandise constituée de près de 62 365 logements, et alors qu'un parcours supérieur à 20 minutes en moyenne est nécessaire pour atteindre une enseigne de bricolage depuis le site du projet. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaîtrait l'objectif de protection des consommateurs énoncé à l'article L. 752-6 du code de commerce.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation présentées par la société MIDEL à l'encontre de l'arrêté litigieux doivent être rejetées.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Immobilière européenne des mousquetaires , qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la société MIDEL la somme que celle-ci réclame à ce titre. Il y a lieu, en revanche, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros à verser à la société Immobilière européenne des mousquetaires . La société MIDEL versera en outre, au même titre, une somme de 750 euros à la commune de Persan et une somme de 750 euros à la commune de Champagne-sur-Oise.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société MIDEL est rejetée.
Article 2 : La société MIDEL versera une somme de 1 500 euros à la société Immobilière européenne des mousquetaires, une somme de 750 euros à la commune de Persan et une somme de 750 euros à la commune de Champagne-sur-Oise au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
N° 19VE01238 2
