| France, Cour administrative d'appel de Paris, 10ème chambre, 22 novembre 2016, 15PA01802

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A...B...a demandé au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la décision du 30 novembre 2012 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de lui accorder la protection statutaire prévue par l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, et, d'autre part, la décision du 24 avril 2013 rejetant le recours gracieux dirigé contre cette décision.

L'Union syndicale des magistrats, intervenante, a demandé au Conseil d'Etat de faire droit aux conclusions de la requête de MmeB....

Par une décision n° 369610 du 28 novembre 2014, le Conseil d'Etat a attribué au Tribunal administratif de Paris le jugement des conclusions de la requête de MmeB....

Par un jugement n° 1429990/5-2 du 5 mars 2015, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et deux nouveaux mémoires de production et en réplique, enregistrés respectivement les 5 mai 2015 et 9 septembre 2016, Mme B...et l'Union syndicale des magistrats, représentées par la SCP J. Barthelemy - O. Matuchansky - C. Vexliard - L. Poupot, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1429990/5-2 du 5 mars 2015 du Tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la décision du 30 novembre 2012 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de lui accorder la protection statutaire prévue par l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, et, d'autre part, la décision du 24 avril 2013 rejetant le recours gracieux dirigé contre cette décision ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la plainte déposée par un justiciable dans le cadre de l'article 50-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature s'analyse comme une attaque constituant, à côté de l'action pénale avec constitution de partie civile, une autre possibilité, sur le terrain disciplinaire, de mise en cause du comportement professionnel d'un magistrat ;

- le champ d'application de l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 n'est pas limité aux seuls procès auxquels les justiciables seraient partie ;

- en tout état de cause, dans la procédure de l'article 50-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, le justiciable est l'élément déclencheur de l'instance disciplinaire et c'est au regard des faits qu'il a dénoncés dans sa plainte que la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature se prononcera ;

- dès lors que la garde des sceaux s'est fondée sur le fait que la procédure disciplinaire " présume l'existence d'une faute " pour refuser la protection fonctionnelle, les décisions attaquées méconnaissent le principe de la présomption d'innocence garanti par les stipulations de l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, laquelle présomption bénéficie au magistrat qui fait l'objet d'une procédure disciplinaire devant le Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement des articles 50-3 ou 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 à tous les stades de la procédure ;

- en réponse à la lettre de la Cour du 31 août 2016 informant les parties qu'elle était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public, l'Union syndicale des magistrats avait bien qualité pour agir directement compte tenu de son objet tel que défini par ses statuts.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2016, la garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- l'article 14 de la loi organique du 22 juillet 2010, en créant au sein du Conseil supérieur de la magistrature des commissions d'admission des requêtes, a instauré un filtrage permettant d'écarter les démarches ayant pour but de nuire au magistrat en raison de ses fonctions, qui peuvent potentiellement être qualifiées d'attaques et doivent être distinguées de la décision de la commission d'admission des requêtes, qui, après examen des faits réputés susceptibles de revêtir une qualification disciplinaire, saisit le conseil de discipline ;

- une fois que la plainte a passé le filtre assuré par les commissions d'admission des requêtes, comme en l'espèce, la notion d'attaque doit être écartée au profit du champ disciplinaire, qui exclut l'octroi de la protection statutaire ;

- la circonstance que le justiciable soit à l'origine des poursuites disciplinaires ne saurait conduire à traiter ces dossiers différemment de ceux où ce sont le ministre de la justice ou les chefs de cours qui sont à l'origine de telles poursuites dès lors que le justiciable n'est pas partie à la procédure disciplinaire, contrairement à ce qu'il en est dans les procédures pénale ou civile ;

- le principe de la présomption d'innocence n'implique pas que le magistrat qui fait l'objet de poursuites disciplinaires, comme c'était le cas en l'espèce de MmeB..., puisque celle-ci a sollicité la protection fonctionnelle après que la commission d'admission des requêtes eut estimé que les faits étaient susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, bénéficie de la protection organisée par l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

Les parties ont été informées le 31 août 2016, par application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que l'Union syndicale des magistrats est sans intérêt pour interjeter appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention, dès lors que si elle est régulièrement intervenue devant le Tribunal administratif de Paris à l'appui de la demande d'annulation de la décision individuelle négative prise à l'encontre de Mme B...le 30 novembre 2012, confirmée par décision du 24 avril 2013 rejetant le recours gracieux formé par celle-ci, elle n'aurait pas eu qualité pour introduire elle-même ce recours, alors même que Mme B...a présenté son recours gracieux par son intermédiaire.

Par une intervention, enregistrée le 9 septembre 2016, l'Union syndicale des magistrats, représentée par sa présidente, demande qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête par les mêmes moyens.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 65 ;

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature ;

- la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 modifiée sur le Conseil supérieur de la magistrature ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mielnik-Meddah,

- et les conclusions de M. Ouardes, rapporteur public.

1. Considérant que MmeB..., magistrate du siège, alors juge d'instruction au Tribunal de grande instance de Paris, a fait l'objet de plaintes déposées en juin 2011 par plusieurs justiciables auprès du Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement des dispositions de l'article 50-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée ; que, par une décision du 25 octobre 2012, la commission d'admission des requêtes du Conseil supérieur de la magistrature a renvoyé l'examen de ces plaintes à la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature ; que, par décisions du 30 novembre 2012 et du 24 avril 2013, la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé à Mme B...le bénéfice de la protection fonctionnelle que celle-ci avait sollicitée le 14 novembre 2012 sur le fondement des dispositions de l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, au motif que sont exclues du champ d'application de cette protection les demandes relatives aux procédures disciplinaires ; que Mme B...et l'Union syndicale des magistrats relèvent appel du jugement du 5 mars 2015 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de Mme B...tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 30 novembre 2012 ainsi que de la décision du 24 avril 2013 ayant rejeté son recours gracieux formé contre celle-ci ;

Sur les conclusions présentées par l'Union syndicale des magistrats :

2. Considérant que la personne qui, devant le tribunal administratif, est régulièrement intervenue à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir n'est recevable à interjeter appel du jugement rendu sur ce recours contrairement aux conclusions de son intervention que lorsque, à défaut d'intervention de sa part, elle aurait eu qualité pour introduire régulièrement elle-même ce recours ;

3. Considérant que, si l'Union syndicale des magistrats est régulièrement intervenue devant le Tribunal administratif de Paris à l'appui de la demande tendant à l'annulation de la décision individuelle négative prise à l'encontre de Mme B...le 30 novembre 2012, confirmée par la décision du 24 avril 2013 ayant rejeté le recours gracieux formé par celle-ci, elle n'aurait pas eu qualité pour introduire elle-même cette demande, alors même que Mme B... avait présenté son recours gracieux par son intermédiaire et que la décision individuelle négative en cause pourrait être considérée comme posant une question de principe relevant de l'objet assigné au syndicat par ses statuts ; que l'Union syndicale des magistrats ne justifie dès lors pas d'un intérêt lui donnant qualité pour interjeter appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention ; qu'il suit de là que ses conclusions d'appel ne sont pas recevables ; qu'en revanche, dès lors que l'Union syndicale des magistrats a intérêt à l'annulation du jugement attaqué, son intervention présentée devant la Cour est recevable ;

Sur les conclusions présentées par MmeB... :

4. Considérant, d'une part, que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République a introduit à l'article 65 de la Constitution une disposition prévoyant la possibilité pour un justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature dans les conditions fixées par une loi organique ; qu'aux termes de l'article 50-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, issu de la loi organique du 22 juillet 2010 : " Tout justiciable qui estime qu'à l'occasion d'une procédure judiciaire le concernant le comportement adopté par un magistrat du siège dans l'exercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature. (...) / La plainte est examinée par une commission d'admission des requêtes composée de membres de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège (...) / Le président de la commission d'admission des requêtes peut rejeter les plaintes manifestement infondées ou manifestement irrecevables. Lorsque la commission d'admission des requêtes du Conseil supérieur déclare la plainte recevable, elle en informe le magistrat mis en cause. / La commission d'admission des requêtes sollicite du premier président de la cour d'appel ou du président du tribunal supérieur d'appel dont dépend le magistrat mis en cause ses observations et tous éléments d'information utiles. Le premier président de la cour d'appel ou le président du tribunal supérieur d'appel invite le magistrat à lui adresser ses observations. Dans le délai de deux mois de la demande qui lui en est faite par la commission d'admission des requêtes du Conseil supérieur, le premier président de la cour d'appel ou le président du tribunal supérieur d'appel adresse l'ensemble de ces informations et observations au Conseil supérieur de la magistrature, ainsi qu'au garde des sceaux, ministre de la justice. / La commission d'admission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause et, le cas échéant, le justiciable qui a introduit la demande. / Lorsqu'elle estime que les faits sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, la commission d'admission des requêtes du Conseil supérieur renvoie l'examen de la plainte au conseil de discipline. / En cas de rejet de la plainte, les autorités mentionnées aux articles 50-1 et 50-2 conservent la faculté de saisir le Conseil supérieur de la magistrature des faits dénoncés. / Le magistrat visé par la plainte, le justiciable, le chef de cour visé au neuvième alinéa du présent article et le garde des sceaux, ministre de la justice, sont avisés du rejet de la plainte ou de l'engagement de la procédure disciplinaire. / La décision de rejet n'est susceptible d'aucun recours " ; que l'article 58 de cette ordonnance dispose : " Le recours contre la décision du conseil de discipline n'est pas ouvert à l'auteur de la plainte " ; que l'article 18 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 modifiée dispose : " L'examen des plaintes dont les justiciables saisissent le Conseil supérieur de la magistrature est confié à une ou plusieurs commissions d'admission des requêtes. Chaque commission d'admission des requêtes est composée, pour chaque formation du Conseil supérieur, de quatre de ses membres, deux magistrats et deux personnalités extérieures au corps judiciaire, désignés chaque année par le président de la formation " ;

5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée : " Indépendamment des règles fixées par le Code pénal et les lois spéciales, les magistrats sont protégés contre les menaces, attaques de quelque nature que ce soit, dont ils peuvent être l'objet dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions. L'Etat doit réparer le préjudice direct qui en résulte, dans tous les cas non prévus par la législation des pensions " ;

6. Considérant que ces dispositions établissent à la charge de l'Etat et au profit des magistrats de l'ordre judiciaire, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques relatives au comportement qu'ils ont eu dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que pour des motifs d'intérêt général ; que, toutefois, ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'ouvrir droit à la prise en charge par l'Etat des frais qu'un agent public peut engager pour sa défense dans le cadre d'une procédure disciplinaire diligentée à son encontre ou des frais qu'il expose pour contester devant la juridiction administrative une sanction disciplinaire prise à son encontre ;

7. Considérant, d'une part, que par son objet même, qui est de mettre en cause le comportement adopté par un magistrat du siège dans l'exercice de ses fonctions, la plainte déposée par un justiciable sur le fondement de l'article 50-3 précité de l'ordonnance du 22 décembre 1958 est constitutive d'une attaque au sens de l'article 11 de ladite ordonnance, alors même que l'article 14 de la loi organique du 22 juillet 2010, en créant au sein du Conseil supérieur de la magistrature des commissions d'admission des requêtes, a instauré une procédure de tri permettant d'écarter les plaintes abusives qui auraient exclusivement pour but de nuire au magistrat incriminé ; que la circonstance que le plaignant ne soit pas partie à la procédure, dans la phase disciplinaire de celle-ci, est en tout état de cause sans incidence sur cette caractérisation, dès lors que le champ d'application de l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 n'est pas limité aux seuls procès auxquels les plaignants seraient partie ; que, d'autre part, il résulte des dispositions de l'article 50-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 que la procédure qu'elles instituent ne présente un caractère disciplinaire qu'à compter de l'éventuel renvoi, par la commission d'admission des requêtes, de l'examen de la plainte du justiciable à la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature ; que la seule circonstance que Mme B... ait sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle le 14 novembre 2012, soit postérieurement à la décision du 25 octobre 2012 par laquelle la commission d'admission des requêtes a renvoyé l'examen des plaintes dirigées à son encontre à la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, n'a pu avoir pour effet de priver l'intéressée du droit à la protection fonctionnelle au titre de la phase de la procédure correspondant à l'accusation dont elle faisait l'objet devant cette commission ; que, dans ces conditions, la garde des sceaux, ministre de la justice, qui n'invoque aucun motif d'intérêt général de nature à la dispenser de son devoir de protection à l'égard de MmeB..., n'a pu légalement refuser de faire droit à la demande de l'intéressée en ce qu'elle tendait à obtenir le bénéfice de la protection sollicitée pour l'examen, antérieur à l'engagement éventuel de poursuites disciplinaires, de la plainte formée à son encontre devant ladite commission ; qu'en revanche, la garde des sceaux, ministre de la justice, était fondée à refuser à Mme B...la protection en cause pour la phase de la procédure postérieure au renvoi de l'examen de la plainte devant la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature ;

8. Considérant que la requérante soutient que les décisions attaquées méconnaissent le principe de la présomption d'innocence garanti par les stipulations de l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors que la garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondée sur le fait que la procédure disciplinaire présume l'existence d'une faute pour refuser la protection fonctionnelle, alors que cette présomption devrait bénéficier au magistrat qui fait l'objet d'une procédure disciplinaire devant le Conseil supérieur de la magistrature, tant sur le fondement de l'article 50-3 que de l'article 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, à tous les stades de la procédure ; que, toutefois, la commission d'admission des requêtes, en renvoyant la plainte, par décision du 25 octobre 2012, devant la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, s'est bornée à estimer que les faits reprochés étaient susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ; que si, dans sa décision du 24 avril 2013 rejetant le recours gracieux de MmeB..., la garde des sceaux, ministre de la justice, après avoir motivé le refus de la protection fonctionnelle opposé à l'intéressée par l'engagement de la procédure disciplinaire, a ajouté qu'une telle procédure présumait l'existence d'une faute, cette circonstance, qui se rapporte à un motif surabondant de ladite décision, est en tout état de cause sans incidence sur sa légalité ;

9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme B...est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 30 novembre 2012 et du 24 avril 2013 en tant que, par ces décisions, la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour l'examen, antérieur à l'engagement éventuel de poursuites disciplinaires, de la plainte formée à son encontre, en application de l'article 50-3 de la même ordonnance, devant la commission d'admission des requêtes ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de Mme B...présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les conclusions d'appel présentées par l'Union syndicale des magistrats sont rejetées.

Article 2 : L'intervention de l'Union syndicale des magistrats est admise.

Article 3 : Les décisions du 30 novembre 2012 et du 24 avril 2013 sont annulées en tant qu'elles refusent d'accorder à Mme B...le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour l'examen, antérieur à l'engagement éventuel de poursuites disciplinaires, de la plainte formée à l'encontre de l'intéressée, en application de l'article 50-3 de la même ordonnance, devant la commission d'admission des requêtes.

Article 4 : Le jugement n° 1429990/5-2 du 5 mars 2015 du Tribunal administratif de Paris est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B...est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A...B..., à l'Union syndicale des magistrats et à la garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 27 septembre 2016 à laquelle siégeaient :

M. Krulic, président de chambre,

M. Auvray, président-assesseur,

Mme Mielnik-Meddah, premier conseiller,

Lu en audience publique le 22 novembre 2016.

Le rapporteur,

A. MIELNIK-MEDDAH

Le président,

J. KRULIC

Le greffier,

C. RENE-MINE

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15PA01802