VU I) la requête et le mémoire ampliatif, enregistrés au greffe de la cour les 4 novembre 1993 et 28 février 1994 sous le n° 93PA01250, présentés pour M. Y... et autres domiciliés ... par la SCP LYON-CAEN-FABIANI-THIRIEZ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; M. Y... et autres demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n°s 9107951/3 à 9303151/3 en date du 7 juillet 1993 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant, d'une part, à l'annulation des décisions en date du 24 juillet 1992 par lesquelles le ministre du budget a rejeté leurs demandes tendant à l'indemnisation du préjudice qu'ils ont subi du fait de la faute lourde commise par la Commission bancaire dans l'exercice de sa mission de surveillance des établissements de crédit, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à leur verser l'indemnité demandée ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser cette indemnité avec les intérêts de droit, ainsi que les intérêts des intérêts ;
3°) de demander au Parquet de Paris la communication du rapport d'expertise ordonnée le 15 juillet 1992 par le tribunal de commerce de Paris ;
VU II) la requête et le mémoire ampliatif enregistrés sous le n° 93PA01251 au greffe les 4 novembre 1993 et 28 février 1994, présentés pour M. X... et autres domiciliés au ... par la SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocat ; M. X... et autres demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n°s 9214680/3 à 9214683/3 en date du 7 juillet 1993 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des décisions en date du 24 juillet 1992 par lesquelles le ministre de l'économie et des finances a rejeté leurs demandes tendant à l'indemnisation du préjudice qu'ils ont subi du fait de la faute lourde commise par la Commission bancaire dans l'exercice de sa mission de surveillance des établissements de crédit, et à la condamnation de l'Etat à leur verser l'indemnité demandée ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser cette indemnité assortie des intérêts et des intérêts des intérêts ;
3°) de demander au Parquet de Paris la communication du rapport d'expertise ordonnée le 15 juillet 1992 par le tribunal de commerce de Paris ;
VU les autres pièces du dossier ;
VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
VU la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 ;
VU la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 5 décembre 1995 :
- le rapport de Mme ALBANEL, conseiller,
- les observations de la SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour M. et Mme Y... et autres et celles de la SCP CELICE, BLANCPAIN, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour le ministre de l'économie et des finances,
- et les conclusions de Mme BRIN, commissaire du Gouvernement ;
Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant que M. Y..., M. X... et les autres requérants recherchent la responsabilité de l'Etat à raison des fautes lourdes qui auraient été commises par la Commission bancaire, entre 1987 et 1989, dans l'exercice de ses fonctions à l'égard de l'United Banking Corporation (UBC) dont la défaillance leur a causé un préjudice ;
Sur le moyen tiré de l'incompétence du directeur du Trésor :
Considérant que si les requérants font valoir dans leurs deux requêtes sommaires que "le directeur du Trésor était incompétent pour statuer sur les demandes indemnitaires présentées sur le fondement des fautes commises par les organismes d'inspection et de contrôle de la profession bancaire", il ressort des pièces du dossier que ce moyen manque en fait et ne peut qu'être rejeté par les mêmes motifs que ceux retenus par le tribunal administratif dans le jugement entrepris n° 9214680 à 9214683 ;
Sur les autres moyens :
Considérant que si la responsabilité de l'Etat à raison de son activité de contrôle des établissements bancaires ne peut, compte tenu de la spécificité et de la particulière complexité de celle-ci, être engagée qu'en cas de faute lourde et si la Commission bancaire n'est pas tenue de pourvoir à des sanctions disciplinaires dès lors qu'il peut lui apparaître que ses missions de contrôle des banques et de sauvegarde de leur crédit et des fonds des déposants doivent être, dans les circonstances particulières de chaque espèce, assurées par voie de contrôles administratifs susceptibles de déboucher sur des sanctions au cas où il n'y serait pas satisfait, cette latitude d'appréciation conférée à l'instance de contrôle ne saurait exclure par principe qu'elle puisse commettre une faute lourde en s'abstenant d'user des pouvoirs de sanction qu'elle détient et notamment du retrait d'agrément, si la situation d'un établissement bancaire apparaît, au vu des éléments en sa possession ou qui auraient dû l'être, irrémédiablement compromise du fait de manquements présentant un caractère grave et entrant dans le champ des articles 45 et 51 de la loi du 24 janvier 1984 et si le prononcé d'une sanction appropriée apparaît seul de nature à sauvegarder, compte tenu de la gravité des manquements en cause, les intérêts des déposants, alors que son différé ne pourrait que le compromettre de façon certaine et irrémédiable ;
Considérant, par ailleurs, qu'il appartient au juge administratif d'apprécier si, dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle administratif, la commission a pourvu à l'ensemble des diligences qui lui incombaient normalement compte tenu des finalités de son contrôle et des moyens dont elle dispose en vertu des articles 37 à 49 de la loi du 24 janvier 1984 ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'avertissement infligé le 10 janvier 1986 à l'United Banking Corporation un rapport d'inspection a été établi le 5 mai 1987 par M. Z... dont le contrôle sur place succèdait à 4 contrôles précédents ayant déjà fait apparaître en 1979, 1984 et 1985 de sérieuses insuffisances de gestion de la banque au regard notamment des règles prudentielles applicables ; que si certaines des recommandations de ce rapport, notamment l'augmentation des fonds propres à hauteur de 25.000.000 de francs ont été immédiatement satisfaites, ledit rapport, d'une part, relevait à nouveau divers manquements, qui n'étaient pas mineurs, aux règles prudentielles s'imposant à la banque en ce qui concerne notamment le coefficient de division des risques, d'autre part, "s'interrogait sur les chances d'avenir de l'établissement" qui selon ses conclusions ne pouvaient être "préservées qu'à deux conditions : l'assainissement de la situation financière par l'apurement sans restriction des créances présumées irrécouvrables, ce à quoi ne suffira pas le futur emprunt participatif (à hauteur de 25.000.000 de francs), et l'amélioration rapide de la qualité des engagements" ; qu'il relevait que "la réalisation du premier de ces impératifs dépend de la capacité financière - et de la volonté - du principal actionnaire" et que celle du second "suppose un renouvellement du fond de commerce difficile à obtenir dans les conditions actuelles de la concurrence" ; qu'à la suite de ce rapport, le secrétaire général de la commission bancaire a demandé à la banque par une "lettre de suite" du 6 octobre 1987 de renforcer à nouveau les fonds propres "pour un montant qui ne devra pas être inférieur à 50.000.000 de francs ... dans les meilleurs délais", tout en relevant que ce renforcement ne pouvait être qu'un préalable au regard de l'impératif d'amélioration de la qualité des engagements, "handicapés durablement" par "des éléments (structurels) de vulnérabilité" ; que, toutefois, il ne fut pas donné suite dans l'immédiat à cette demande de renforcement des fonds propres qui, non assortie du délai "déterminé" prévu à l'article 43 de la loi du 24 janvier 1984, ne s'analysait pas comme une injonction ; que les contacts épistolaires et pour l'essentiel verbaux entre la commission et la banque, dont les dirigeants furent convoqués à diverses reprises, se poursuivirent et qu'il apparut, aux dires du ministre, que l'évolution ultérieure en 1988 permit de considérer que l'augmentation des fonds propres pourrait être limitée à 25.000.000 de francs ; que par une nouvelle lettre du 19 août 1988 le secrétaire général rappelle "l'urgence d'un effort de provisionnement supplémentaire pour couvrir les risques pays" antérieurement "chiffré à 20.000.000 de francs (et qui) devra être révisé en fonction de l'évolution du cours de la devise américaine" et "la nécessité de procéder à une nouvelle augmentation de capital de 25.000.000 de francs avant la fin de l'année" ; qu'il fut, en définitive, procédé à la fin de 1988 à une augmentation de capital de 20.000.000 de francs en sus de celle de 5.000.000 de francs déjà réalisée en mai 1988 ; que toutefois, à la suite de la découverte de la constitution par l'United Banking Corporation d'un réseau de sociétés fictives pour faire échec à certaines des règles prudentielles s'imposant à elle et d'un "circuit de cavalerie" de chèques, dont elle était le pivot et dont elle n'avait, de manière
frauduleuse, pas informé la commission, en lui faisant parvenir au contraire des informations sciemment erronées de nature à faire obstacle à son contrôle, comme cela a été du reste pénalement sanctionné, celle-ci, informée par la brigade financière du Parquet de Paris le 14 avril 1989, diligenta immédiatement une mission de contrôle sur place à la suite de laquelle elle désigna un administrateur provisoire le 20 avril et prononça, le 5 mai 1989, le retrait d'agrément de la banque ; qu'à la suite de ce retrait, les déposants requérants, qui n'ont pu rentrer dans leurs fonds, demandent à l'Etat de les indemniser du préjudice qu'ils ont ainsi subi, imputable selon eux à des insuffisances de contrôle de la commission entre mai 1987 et avril 1989 constitutives de faute lourde ; que l'Etat soutient que la commission n'a commis aucune faute dans l'exercice de son contrôle et qu'en toute hypothèse les pertes dont il est demandé le remboursement ne seraient pas certainement et directement imputables aux fautes alléguées, dès lors qu'elles procèderaient seulement ou à tout le moins essentiellement des agissements frauduleux susrelatés des dirigeants de l'United Banking Corporation ayant fait obstacle à l'exercice du contrôle de la commission, sans que celle-ci puisse être tenue comme responsable de son ignorance de ces agissements ;
Considérant, d'abord, que pour établir l'existence d'une faute lourde de la commission, dont la preuve leur incombe, les requérants font valoir pour l'essentiel, en premier lieu, qu'à la suite du rapport de M. Z... l'Etat n'a pas engagé de poursuites disciplinaires pour violation de diverses règles prudentielles que le rapport relevait et notamment du ratio insuffisant fonds propres/concours, alors surtout que ce rapport faisait par ailleurs, dès alors, clairement apparaître que la situation de l'établissement était structurellement et inéluctablement compromise et qu'ainsi, seules des sanctions disciplinaires appropriées eussent été de nature à pallier le risque inéluctable de déconfiture : qu'ils ajoutent que l'Etat n'en a même pas menacé la banque ; qu'ils font valoir, en second lieu, que c'est à tort que la commission n'a pas exigé que soit satisfaite à très bref délai sa demande du 6 octobre 1987 d'augmentation de 50.000.000 de francs des fonds propres de la banque et s'est bornée alors à maintenir les négociations avec celle-ci, sans davantage engager de poursuites disciplinaires ou même l'en menacer ; qu'ils exposent, en troisième lieu, que l'instance de contrôle s'est à tort abstenue entre mai 1987 et avril 1989 de diligenter à aucun moment un nouveau contrôle sur place qui n'aurait pu manquer notamment, de faire apparaître les rétentions d'information et montages frauduleux des dirigeants de la banque, d'ailleurs immédiatement apparus à l'inspecteur dépêché sur place en avril 1989 ; qu'ils font valoir que si à l'un et/ou aux autres moments en cause de la période mai 1987-avril 1989 dont s'agit la commission n'avait pas manqué aux obligations qu'ils lui imputent, les agissements frauduleux apparus seulement à compter de fin 1987 et pour l'essentiel au courant de 1988 n'auraient pu être commis et que la déconfiture de la banque -et leur préjudice- auraient été évités ;
Considérant, ensuite, que les requérants soutiennent, notamment dans leur mémoire en réplique, que les sociétés fictives et les circuits de cavalerie mis en place à compter de la fin de 1987, en trompant par la fourniture de renseignements inexacts la vigilance de la commission et par là même en égarant son contrôle, n'auraient été en réalité, contrairement à ce que soutient le ministre, à l'origine que d'une faible partie du préjudice subi du fait de la déconfiture de la banque dont l'essentiel procèderait de facteurs pour l'appréciation desquels la commission disposait ou aurait dû disposer depuis mai 1987 puis ultérieurement de tous les éléments d'information nécessaires, alors d'ailleurs qu'un contrôle sur place, par ailleurs indispensable, aurait permis de déceler les fraudes lorsqu'elles se sont produites ;
Considérant qu'en l'état de l'instruction la cour ne peut statuer sans une mesure d'instruction avec une information suffisante, tant sur l'existence, à raison des faits et carences qui lui sont imputés, d'une faute lourde commise par la commission bancaire que, si celle-ci était avérée, sur celle d'un lien direct et certain de causalité entre les faits qui en seraient constitutifs et tout ou partie des préjudices invoqués ; qu'il y a donc lieu avant-dire droit d'ordonner une expertise aux fins qui résultent des motifs qui précèdent et qui sont explicitées dans le dispositif du présent arrêt ;
Article 1er : Avant-dire droit sur les conclusions des requêtes susvisées il sera procédé aux frais avancés des requérants par un expert désigné par le président de la cour à une expertise aux fins :
I - de fournir à la cour tous éléments de fait lui permettant d'apprécier si l'Etat au titre de la commission bancaire a commis une faute lourde entre mai 1987 et avril 1989 et, si oui, à quelle date, notamment :
- soit en s'abstenant dès après le dépôt du rapport de M. Z... d'entrer en poursuites disciplinaires et d'infliger une sanction appropriée aux manquements constatés sur la gravité desquels l'expert donnera son avis,
- soit en ne pourvoyant pas à bref délai, notamment par la menace de poursuites disciplinaires, au respect de la demande d'avoir à procéder à une nouvelle augmentation de 50.000.000 de francs des fonds propres, adressée le 6 octobre 1987 à la banque United Banking Corporation, en tolérant le maintien d'une situation, sur la gravité de laquelle il donnera également son avis. - soit en ne diligentant pas entre mai 1987 et avril 1989 une nouvelle mission de contrôle sur place. L'expert examinera également, dans la mesure où ils seraient distincts de ceux qui précèdent, les autres griefs formulés par les requérants dans leurs mémoires devant la cour, aux fins d'établir l'existence d'une faute lourde de l'Etat en donnant son avis sur les éléments de fait de nature à permettre d'apprécier leur pertinence dans les mêmes conditions que celles ci-dessus précisées ;
II - Pour l'hypothèse où la cour reconnaîtrait que l'Etat a au titre de la commission bancaire commis une faute lourde, l'expert lui fournira en outre tous éléments de nature à lui permettre d'apprécier si les requérants apportent la preuve que, compte tenu des dates des faits qui seraient constitutifs d'une telle faute, il existe pour tout ou partie un lien direct et certain de causalité entre ces faits et les préjudices qu'ils ont subis du fait de la déconfiture de l'United Banking Corporation en 1989, en raison de ce qu'au cas où les faits en cause ne seraient pas intervenus aux dates auxquelles il y aurait lieu de se placer, les requérants auraient été alors en mesure de rentrer dans leurs fonds. Dans l'hypothèse où un tel lien ne serait établi que partiellement, l'expert chiffrera le quantum des préjudices qui seraient imputables aux fautes éventuellement reconnues de la commission bancaire.
Article 2 : L'expert accomplira sa mission dans les conditions prévues aux articles R.159 à R.170 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Il déposera son rapport au greffe dans le délai de 6 mois suivant la prestation de serment.
Article 3 : Tous droits et moyens des parties sont réservés pour autant qu'il n'y est pas expressément statué par le présent jugement.
