Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays de Hanau.
Par un jugement n° 2001304 du 15 mars 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la requête de M. B... et a mis à sa charge le versement de la somme de 1 500 euros à la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 mai 2021 ainsi que les 12 et 26 mars 2024, M. B..., représenté par la SELARL Dôme Avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 15 mars 2021 du tribunal administratif de Strasbourg ;
2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre du 19 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du pays de Hanau ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la procédure de concertation menée entre les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal et les exploitants agricoles est irrégulière, dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne permet aux auteurs du plan de solliciter chaque exploitant agricole afin qu'ils fassent part de leurs projets respectifs ;
- le plan local d'urbanisme intercommunal a été élaboré en considération des besoins des exploitants agricoles, de sorte que tout projet de construction a fait l'objet d'un accord préalable, au stade de la concertation ;
- la délibération attaquée méconnait les articles L. 151-4 et L. 151-5 du code de l'urbanisme, en ce que l'analyse de la consommation foncière a été réalisée jusqu'en 2012 alors que le plan local d'urbanisme intercommunal a été approuvé en 2019, de sorte qu'une large partie de la période à prendre en considération a été négligée ;
- le zonage retenu porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre, en tant qu'un nouvel exploitant n'aurait d'autre choix que de solliciter une modification du plan local d'urbanisme intercommunal pour obtenir un permis de construire un bâtiment agricole sur le territoire de l'intercommunalité ;
- le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section 0D n°s 271 et 272 à Neuwiller-lès-Saverne et section 8 n° 100 à Dossenheim-sur-Zinsel est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 février 2022 et le 22 mars 2024, la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre, représentée par la SELAS Olszak et Levy conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge du requérant en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de Mme Bourguet-Chassagnon, rapporteure publique,
- les observations de Me Brzenczek pour M. B... et celles de Me Tézenas du Montcel pour la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 26 octobre 2016, le préfet du Bas-Rhin, préfet de la région Grand-Est, a prononcé la fusion de la communauté de communes du Pays de La Petite Pierre et de la communauté de communes du Pays de Hanau. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays de Hanau. M. B..., propriétaire des parcelles cadastrées section 0D n°271 et 272 à Neuwiller-lès-Saverne et section 8 n°100 à Dossenheim-sur-Zinsel, a sollicité l'annulation de la délibération du 20 décembre 2019. Par le jugement du 15 mars 2021 dont il relève appel, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) ". L'article L. 103-3 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ". L'article L. 600-11 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées (...) ".
3. La légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. Il ne s'en déduit pas en revanche que l'organisation d'autres formes de concertation en sus des modalités définies par cette dernière délibération aurait, par elle-même, pour effet d'entacher d'illégalité la délibération approuvant le plan local d'urbanisme.
4. Si le requérant soutient qu'il n'existe aucune disposition permettant aux auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal de solliciter les exploitants agricoles afin qu'ils fassent part de leurs projets, il n'indique pas quelle disposition législative ou réglementaire aurait, ce faisant, été spécifiquement méconnue. De plus, il ressort des délibérations du 29 octobre et 17 décembre 2015 qu'il n'était pas prévu la mise en œuvre d'une concertation catégorielle des agriculteurs. Il est toutefois loisible aux auteurs du plan local d'urbanisme, en sus des modalités définies par la délibération organisant la concertation, dont il n'est pas contesté qu'elles ont été respectées, d'organiser d'autres formes de consultation, en particulier de catégories particulières de populations ou d'opérateurs économiques susceptibles d'être affectées par le contenu de ce plan d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
5. En deuxième lieu, M. B... estime que la concertation menée auprès des exploitants agricoles aurait conduit à définir les contours de la zone agricole AC au regard des seuls projets individuels de chaque exploitant agricole. Or, d'une part, le but de la consultation était précisément d'identifier les besoins des exploitants agricoles pour en tenir compte dans l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les diverses contraintes pesant sur les terres, et notamment la proximité avec les habitations, les règles de protection contre l'incendie et l'impact d'un projet d'implantation sur le paysage, ont été pris en compte dans la détermination des zones A et AC. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la zone AC aurait été déterminée seulement au regard des projets des exploitants agricoles. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, la concertation ainsi facultativement menée auprès des exploitants agricoles n'a pas eu pour effet de subordonner des demandes d'autorisation d'urbanisme ou déclarations préalables susceptibles d'être présentées ou déposées à d'autres formalités que celles prévues par le code de l'urbanisme ou à d'autres conditions que celles résultant des lois et règlements d'urbanisme applicables à de telles éventuelles demandes ou déclarations. Il en résulte que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation doit être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. " L'article L. 151-5 du même code dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. "
7. En l'espèce, il ressort du rapport de présentation que l'analyse de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers s'est faite au moyen des informations disponibles dans la base publique de données d'occupation du sol de la région Alsace BDOCS CIGAL sur les périodes 2000-2008 et 2008-2012. La communauté de communes soutient, sans être contredite, qu'il s'agit des dernières données exploitables disponibles à la date d'arrêt du projet de plan, le 24 janvier 2019. Pour satisfaire aux exigences des dispositions précitées, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont pu valablement procéder à une extrapolation des données ainsi disponibles pour les années 2013 à 2019. Il ressort du tome II du rapport de présentation que l'analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers s'appuie sur une projection permettant d'établir un " état 0 " à la date d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal, au cours de la même année 2019, projection établie sur la base des données de l'INSEE de 2015, selon la progression démographique, la baisse de la taille moyenne des ménages et le taux de vacances et de résidence secondaire. Si l'extrapolation de telles données démographiques et sur les modalités de l'habitat a une incidence sur la consommation foncière, elle ne se suffit pas à elle seule pour établir avec précision l'analyse de la consommation foncière, qui dépend du développement de l'habitat, mais aussi du développement économique et des conditions d'évolution des activités agricoles. Toutefois, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que l'extrapolation à laquelle se sont livrés les auteurs du plan local d'urbanisme en cause, quant à la période couvrant les années 2013 à 2019 aurait abouti, en l'espèce, à fausser l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de ce plan, le requérant n'apportant pas d'éléments propres à établir que cette analyse n'aurait pas rendu compte de la réalité constatable et aurait ainsi été, en fait, erronée en étant significativement sous-évaluée ou surévaluée, ce qui ne ressort pas davantage du dossier. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-4 et L. 151-5 du code de l'urbanisme doit être écarté.
8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. "
9. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Ces auteurs peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.
10. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont fait le choix de protéger les espaces naturels, agricoles et forestiers, et notamment les milieux naturels remarquables comprenant les zones humides à l'est de Neuwiller-lès-Saverne et de classer en zone naturelle les zones agricoles exploitées en prairies et vergers. Les parcelles cadastrées section 0D n°s 271 et 272 à Neuwiller-lès-Saverne et section 8 n° 100 à Dossenheim-sur-Zinsel sont des prairies faisant l'objet d'une exploitation agricole par le requérant. Une telle nature d'exploitation agricole n'a pas pour effet de priver des terrains de leur caractère d'espaces naturels, un classement en zone naturelle n'ayant pas non plus pour effet d'y faire obstacle à la poursuite d'une telle utilisation agricole. Le choix de classer ces parcelles en zone naturelle est, ainsi, cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables.
11. D'une part, et s'agissant des parcelles cadastrées section 0D n°s 271 et 272 à Neuwiller-lès-Saverne, il ressort des pièces du dossier qu'elles seraient inscrites comme à forte probabilité de zone humide. A supposer que ces parcelles ne présenteraient pas elles-mêmes les caractéristiques d'une zone humide, circonstance à laquelle n'est en tout état de cause pas subordonnée la légalité de leur classement en zone naturelle par le plan local d'urbanisme, elles demeurent des espaces agricoles exploitées en prairies. Dès lors, ce classement n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
12. D'autre part, et s'agissant de la parcelle cadastrée section 8 n°100 à Dossenheim-sur-Zinsel, la seule circonstance qu'elle serait raccordée aux réseaux ou serait susceptible de l'être, alors qu'il est constant que cette parcelle avait gardé son caractère naturel et qu'elle s'ouvre à l'ouest sur de vastes espaces naturels, ne faisait pas légalement obstacle à son classement en zone N. En outre, si le requérant maintient souhaiter y édifier sa maison d'habitation, il n'établit pas en quoi sa présence est indispensable à son exploitation. Dès lors, ce classement n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
13. Si le requérant fait valoir que de nombreuses parcelles considérées comme des prairies humides sont classées en zone agricole AC, cette circonstance, toutefois, est sans influence sur l'appréciation de la légalité du classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section 0D n°s 271 et 272 à Neuwiller-lès-Saverne et section 8 n°100 à Dossenheim-sur-Zinsel.
14. En dernier lieu, il est de nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construction et d'activités sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que la délimitation de ces zones ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale à la liberté d'entreprendre des agriculteurs.
15. M. B... fait valoir que le zonage retenu porterait une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre, en tant qu'un nouvel exploitant n'aurait d'autre choix que de solliciter une modification du plan local d'urbanisme intercommunal pour obtenir un permis de construire un bâtiment agricole sur le territoire de l'intercommunalité. En outre, il estime que les zones agricoles constructibles n'ont été fixées qu'au regard des besoins émis par les exploitants répertoriés par les auteurs du PLUi et d'ores et déjà installés sur le territoire intercommunal. Or, et comme il a été dit précédemment, la délimitation des zones A et AC fait suite à la concertation menée, notamment avec les exploitants agricoles, qui y ont exprimé leurs besoins, dont M. B... fait partie. De même, elle repose sur la situation actuelle du territoire et les perspectives futures, définies notamment dans le projet d'aménagement et de développement durables. Par conséquent, la délimitation des zones A et AC repose sur des éléments objectifs et ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation. La délimitation des zones A et AC traduit la conciliation des différents intérêts en présence. Au surplus, un secteur supplémentaire, dont les terrains sont propriétés de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel, a également été classé en zone AC afin de permettre une éventuelle installation de nouveaux agriculteurs sur le territoire. Par suite, le moyen tiré de ce que le zonage retenu porterait une atteinte disproportionnée et illégale à la liberté d'entreprendre doit être écarté.
16. Il résulte de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 décembre 2019.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B... le versement à cette communauté de communes de la somme de 1 500 euros au même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera à la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et à la communauté de communes de Hanau-La Petite Pierre.
Délibéré après l'audience du 3 décembre 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Antoine Durup de Baleine, président,
- M. Axel Barlerin, premier conseiller,
- Mme Nolwenn Peton, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 décembre 2024.
Le président,
Signé : A. C...L'assesseur le plus ancien
dans l'ordre du tableau,
Signé : A. Barlerin
Le greffier,
Signé : A. Betti
La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
A. Betti
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N°21NC01397
