| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5eme chambre - formation a 3, 21 juin 2021, 19MA04553

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... E... a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler l'arrêté du maire de Piana du 20 novembre 2017 faisant opposition à la déclaration préalable qu'elle avait présentée le 9 août 2017 pour la réalisation d'une clôture le long de la voie communale sur un terrain situé au lieu-dit A Torra.

Par un jugement n°1800054 du 22 août 2019, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 octobre 2019, 10 juillet 2020, 29 octobre 2020 et 18 janvier 2021, Mme E..., représentée par Me F..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 22 août 2019 ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Piana du 20 novembre 2017 ;

3°) d'enjoindre à la commune de lui délivrer un arrêté de non-opposition dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la Commune de Piana une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la régularité du jugement :

- la décision litigieuse n'est pas fondée sur l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France de sorte que l'obligation d'exercer un recours préalable prévue à l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme ne s'applique pas ;

- le motif tiré du caractère liant de cet avis ne pouvait être substitué aux motifs retenus dans l'arrêté litigieux dès lors qu'une telle substitution la vide de son droit au recours ;

- ledit avis ne lui a pas été notifié et la nécessité de former un recours préalable contre cet avis n'a pas été mentionnée sur l'arrêté ;

- dès lors que le projet n'est pas en co-visibilité d'un monument historique protégé à la date de l'arrêté litigieux, l'avis de l'architecte des bâtiments de France n'était pas requis en application de l'article L. 621-30 du code du patrimoine ;

- le recours préalable n'est exigé que lorsque l'avis n'est entaché ni d'erreur de fait, ni d'erreur de droit ; tel n'est pas le cas en l'espèce ;

S'agissant du bien-fondé de l'arrêté litigieux :

- dès lors que la collectivité n'a pas démontré que l'avis conforme favorable du préfet était illégal, elle ne pouvait s'en écarter ;

- la clôture a vocation à être réalisée en limite de la voie publique, de telle sorte que les dispositions de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables ;

- la pièce en cause ne lui a au demeurant pas été demandée lors de l'instruction de la demande ;

- l'avis du maire en tant que gestionnaire du domaine public n'avait en tout état de cause pas à être délivré dès lors qu'il était l'autorité d'urbanisme ;

- l'arrêté, comme l'avis de l'architecte des Bâtiments de France qui n'est pas opposable, sont entachés d'erreur d'appréciation sur l'application de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2020, la commune de Piana, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu en audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., représentant Mme E....

Considérant ce qui suit :

1. Mme E... relève appel du jugement du 22 août 2019 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Piana du 20 novembre 2017 faisant opposition à la déclaration préalable qu'elle avait présentée le 9 août 2017 pour la réalisation d'une clôture le long de la voie communale sur un terrain situé au lieu-dit A Torra.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. / (...) / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / (...) ". Selon l'article L. 621-32 du même code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / (...) / Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme (...), l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues à l'article L. 632-2 du présent code. ". En application de cet article L. 632-2 du code du patrimoine et de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme, l'absence d'opposition à déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord. L'article R. 423-54 du code de l'urbanisme précise : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord de l'architecte des Bâtiments de France. ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que ne peuvent être délivrées qu'avec l'accord de l'architecte des Bâtiments de France les autorisations d'urbanisme portant sur des immeubles situés, en l'absence de périmètre délimité, à moins de cinq cents mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s'ils sont visibles à l'oeil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l'édifice en cause.

4. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. / (...) ".

5. En l'espèce, s'il est constant que le terrain sur lequel Mme E... entend édifier une clôture est situé à moins de cinq cents mètres de l'hôtel " Les roches rouges ", seule la salle de restaurant de cet édifice, particulièrement son décor intérieur, avait, à la date de l'arrêté litigieux, été inscrite au titre des monuments historiques par arrêté du 8 mars 1991. Cette partie de l'édifice classée ne peut être visible en même temps que le terrain d'assiette du projet de Mme E..., et il ne ressort pas des pièces du dossier que ledit terrain serait visible depuis celle-ci. Par suite, l'accord de l'architecte des Bâtiments de France n'était pas obligatoire et Mme E... n'avait pas à faire précéder sa demande au tribunal administratif de Bastia d'un recours administratif préalable sur le fondement de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme. C'est ainsi à tort que le tribunal a déclaré irrecevable la demande dont il était saisi. Son jugement du 22 août 2019 doit, dès lors, être annulé.

6. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Bastia.

Sur la légalité de la décision contestée :

7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Ces dispositions permettent de rejeter ou d'assortir de réserves les seuls projets qui, par leurs caractéristiques et aspect extérieur, portent une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain.

8. Si, à la date de l'arrêté litigieux, l'hôtel " Les roches rouges " n'était inscrit au titre des monuments historiques qu'en raison de sa salle de restaurant, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'arrêté postérieur procédant à une inscription plus large du bâtiment, que celui-ci, achevé en 1928, présente dans son ensemble un intérêt architectural, historique et paysager. Toutefois, le terrain d'implantation du projet est situé à plus de 400 mètres du bâtiment, et il ne ressort pas des pièces du dossier que son seul positionnement " au milieu de la voie publique ", alors qu'il n'est nullement fait référence à ses autres caractéristiques et son aspect extérieur, serait de nature à porter une atteinte visible à l'environnement, à la " respiration " de l'implantation des constructions aux abords de l'hôtel " Les roches rouges ", et particulièrement aux perspectives visibles depuis cet édifice. Dès lors, c'est par une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme que le maire de la commune de Piana fait, pour ce motif, opposition à la déclaration présentée par Mme E....

9. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. ".

10. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'elle constate le caractère incomplet d'un dossier de demande de permis de construire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation doit en aviser le pétitionnaire au moyen d'un courrier recommandé avec avis de réception énumérant les pièces manquantes et informant l'intéressé du délai imparti pour compléter son dossier.

11. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que le maire s'est fondé sur le fait que le dossier de déclaration de Mme E... ne comportait pas, conformément aux exigences de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme, de pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine public au projet. Or, à supposer même que la production de ce document ait été en l'espèce requise, il est constant que le maire n'a pas, durant l'instruction, demandé à la pétitionnaire de produire cette pièce complémentaire. Il ne pouvait dès lors légalement fonder sa décision sur l'incomplétude du dossier à cet égard.

12. En troisième lieu, pour établir la légalité de l'arrêté litigieux, la commune de Piana, qui invoque plus largement la circonstance que le terrain d'assiette des travaux litigieux relèverait de son domaine public, doit être regardée comme soutenant que Mme E... ne dispose d'aucun droit de propriété sur ce terrain, ni par conséquent de droit à y exécuter des travaux au regard des dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Toutefois, elle ne conteste pas que Mme E... est propriétaire de la parcelle cadastrée section B, n°415, et que le relevé cadastral correspondant couvre l'assiette des travaux projetés. S'il est constant que la voie publique y a été aménagée jusqu'à une haie végétale située sur ladite parcelle, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la collectivité, qui ne fait état d'aucune procédure d'acquisition, serait propriétaire de la partie correspondante du terrain, sur laquelle Mme E... souhaite implanter sa clôture. La contestation de sa qualité de propriétaire de cette dernière ne revêt ainsi pas de caractère sérieux.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / (...) ". Si, en application de ces dispositions, le maire a compétence liée pour refuser un permis de construire en cas d'avis défavorable du préfet, il n'est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même préfet et peut, lorsqu'il estime disposer d'un motif légal de le faire au titre d'autres dispositions que celles ayant donné lieu à cet avis, refuser d'accorder le permis de construire sollicité. Dès lors le moyen tiré de ce que le maire de la commune aurait été en situation de compétence liée compte-tenu de l'avis favorable au projet de Mme E... rendu par le préfet de la Corse-du-Sud le 13 septembre 2017 doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté pris par le maire de Piana le 20 novembre 2017 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Il résulte des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, de l'article L. 600-4-1 du même code et de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à cette autorité de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il y a dès lors lieu d'enjoindre au maire de Piana de prendre une décision de non-opposition dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction du prononcé d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme E..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Piana et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de cette dernière la somme de 2 000 euros à verser à Mme E... sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bastia du 22 août 2019 et l'arrêté du maire de Piana du 20 novembre 2017 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Piana de prendre une décision de non-opposition à travaux dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Piana versera la somme de 2 000 euros à Mme E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... E... et à la commune de Piana.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2021, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- M. Marcovici, président assesseur,

- Mme D..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2021.

N°19MA04553 6