| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 25 janvier 2019, 17MA03002

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... E...a demandé au tribunal administratif de Nice de condamner la commune de Grasse à lui verser une somme de 118 710 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis par suite de l'abstention de la commune à procéder à la requalification de ses contrats de travail en un contrat à durée indéterminée.

Par un jugement n° 1503053 du 5 mai 2017, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 juillet 2017, le 28 juillet 2017 et le 26 octobre 2018, M. E..., représenté par Me B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 5 mai 2017 ;

2°) de condamner la commune de Grasse à lui verser la somme de 118 710 euros en réparation de ses différents préjudices ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Grasse la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- son contrat de travail devait être regardé dès sa conclusion ou au moins à compter du 3 mars 2011 comme un contrat à durée indéterminée ;

- en tout état de cause il disposait d'un droit à la transformation de son contrat de travail à durée déterminée en un contrat à durée indéterminée ;

- le non renouvellement de son contrat est fondé sur un motif erroné et illégitime ;

- le renouvellement de contrats à durée déterminée présente, en l'espèce, un caractère abusif lui ouvrant droit à l'indemnisation du préjudice subi lors de l'interruption de la relation d'emploi ;

- il est fondé à demander réparation du manque à gagner, de son préjudice de carrière et de son préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2018, la commune de Grasse, représentée par la SELARL Plenot-Suares-Blanco-Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. E... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence de production du jugement attaqué et à défaut de comporter des moyens d'appel critiquant ce jugement ;

- les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guidal,

- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,

- et les observations de Me A..., représentant la commune de Grasse.

Considérant ce qui suit :

1. M. E... a été recruté le 3 septembre 2007 par la commune de Grasse en qualité d'adjoint territorial de 2ème classe sous couvert de plusieurs contrats successifs à durée déterminée. Puis à compte du 3 mars 2012, il a été employé par la même commune sur un emploi vacant à temps complet de rédacteur (catégorie B), par trois contrats successifs d'une durée d'un an. Toutefois, le maire lui a fait savoir par une lettre du 2 décembre 2014 que, à son terme, le 28 février 2015, son contrat ne serait pas renouvelé. M. E... relève appel du jugement du 5 mai 2017, par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Grasse à réparer les préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la décision refusant de renouveler son dernier contrat, qu'il évalue à 118 710 euros.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Grasse :

2. En vertu des dispositions combinées des articles R. 412-1 et R. 811-13 du code de justice administrative, les requêtes d'appel doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées d'une copie du jugement attaqué. Toutefois, en l'espèce, il ressort des pièces de la procédure devant la Cour que M. E... a bien joint à sa requête d'appel une copie du jugement qu'il conteste.

3. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête (...) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. ". Le mémoire d'appel présenté par M. E... ne se borne pas à la reproduction littérale de son argumentation devant le tribunal administratif de Nice et comporte d'ailleurs un moyen nouveau tiré du caractère abusif tenant au renouvellement de contrats à durée déterminée successifs. Il répond ainsi aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

4. Il s'ensuit que les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Grasse doivent être écartées.

Sur les dispositions applicables au litige :

5. Il résulte des dispositions de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version antérieure à sa modification par la loi du 12 mars 2012, que les collectivités territoriales de plus de 2000 habitants ne peuvent recruter par contrat à durée déterminée des agents non titulaires que, d'une part, en vertu des premier et deuxième alinéas de cet article, en vue d'assurer des remplacements momentanés ou d'effectuer des tâches à caractère temporaire ou saisonnier définies à ces alinéas et, d'autre part, dans le cadre des dérogations au principe selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires, énoncées aux quatrième, cinquième et sixième alinéas du même article, lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer certaines fonctions, ou lorsque, pour des emplois de catégorie A, la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Aux termes des septième, huitième et neuvième alinéas de cet article : " Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième, et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. / Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée (...) ".

6. Aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, en vigueur depuis sa modification par la loi du 12 mars 2012 précitée : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; 2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs ". Aux termes de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " A la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l'agent contractuel, employé par une collectivité territoriale ou un des établissements publics mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée conformément à l'article 3 de la même loi, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d'un congé prévu par le décret pris en application de l'article 136 de ladite loi. / Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi. / Toutefois, pour les agents âgés d'au moins cinquante-cinq ans à cette même date, la durée requise est réduite à trois années au moins de services publics effectifs accomplis au cours des quatre années précédant la même date de publication ".

7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour les agents contractuels de la fonction publique territoriale recrutés sur un emploi permanent, en fonction au moment de la publication de la loi du 12 mars 2012, le renouvellement de contrat régi par l'article 21 de cette loi doit intervenir selon les règles fixées par les septième et huitième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et ne peut donc concerner que les titulaires de contrats entrant dans les catégories énoncées aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de ce même article.

Sur les conditions dans lesquelles ces dispositions ont été mises en oeuvre à l'égard de M. E... :

8. Il ressort des mentions portées sur les contrats de travail successifs conclus par M. E... que celui-ci a d'abord été recruté par la commune de Grasse à compter du 3 septembre 2007, d'abord en qualité d'adjoint territorial du patrimoine, puis à compter du 3 mars 2012 en qualité de rédacteur afin de remplacer du personnel titulaire momentanément indisponible. L'intéressé s'est d'abord vu confier la réalisation de différents projets dans le domaine culturel, puis à compter du 1er octobre 2011 les fonctions de " responsable du service Espace culturel Altitude 500 ". Pour accomplir ses missions, son contrat a été renouvelé à sept reprises pendant près de huit années consécutives. Ainsi, ce recrutement ne correspond pas à une mesure temporaire. Ces différents contrats ne sauraient dès lors être regardés comme ayant été conclus sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et qui permettent le recrutement d'agents non titulaires afin d'assurer le remplacement d'un agent momentanément indisponible.

9. Toutefois, il résulte de l'instruction et notamment des décisions d'affectation des 22 septembre 2011 et du 30 janvier 2012 que si M. E... avait été nommé " responsable du service Espace culturel Altitude 500 " et était chargé de la programmation de cette entité, il exerçait ses fonctions sous la responsabilité de la directrice générale adjointe des services. Chargé de l'élaboration et de la réalisation d'actions d'animation et de développement culturel ainsi que de l'encadrement d'agents d'exécution, il occupait un emploi qui, par son niveau et sa nature, correspondait à des fonctions susceptibles d'être exercées par un fonctionnaire du cadre d'emploi des rédacteurs appartenant à la catégorie B de la fonction publique territoriale. Ainsi, M. E... ne peut être regardé comme ayant été recruté durablement sur un emploi de catégorie A sur le fondement de du cinquième alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version antérieure à sa modification par la loi du 12 mars 2012. Il en résulte que, même si le recrutement de M. E... ne pouvait être regardé comme une mesure temporaire, l'intéressé ne remplissait pas les conditions pour prétendre au bénéfice de sa transformation en contrat à durée indéterminée.

10. En outre, il résulte de l'instruction que M. E..., qui était âgé de moins de cinquante-cinq ans à la date de publication de cette loi, ne justifiait pas, à cette même date, d'une durée de services publics effectifs accomplis auprès de la commune de Grasse au moins égale à six années au cours des huit années précédant le 13 mars 2012, puisqu'il n'a été recruté par cette collectivité territoriale que le 3 septembre 2007. Par suite, le requérant n'est pas fondé à invoquer le bénéfice des dispositions précitées et à soutenir que son contrat aurait dû, dès l'entrée en vigueur de la loi du 12 mars 2012, être transformé en un contrat à durée indéterminée.

11. La décision en litige s'analyse, dès lors, comme une décision de refus de renouveler un contrat à durée déterminée et non pas comme une mesure de licenciement. Par suite, M. E... ne peut prétendre ni à la réparation d'une quelconque perte de revenus subie au titre de la période courant du 1er mars 2015 au 8 avril 2017, ni à l'indemnisation d'un prétendu préjudice de carrière.

12. Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de celui-ci. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme du contrat, de ne pas le renouveler, que pour un motif tiré de l'intérêt du service.

13. Il résulte de l'instruction que la décision de ne pas renouveler le contrat de M. E... a été motivée par la recherche d'économies budgétaires impliquant de la part de la commune une plus grande maîtrise de la masse salariale et à ce titre le non renouvellement de plusieurs contrats à durée déterminée dont celui de l'intéressé ainsi que par la réorganisation des services. La circonstance que la commune a néanmoins décidé de recruter un directeur général des services, de créer des emplois dans la filière animation pour s'adapter à la réforme du temps scolaire et d'engager un chargé de mission en matière de sécurité ne suffit pas à établir que le refus de renouveler le contrat de M. E... aurait été pris pour un motif étranger à l'intérêt du service ou qu'il aurait eu pour unique but d'éviter la conclusion, en cas de renouvellement du contrat, d'un contrat à durée indéterminée en application de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le refus de renouveler son contrat serait constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Grasse.

14. Comme il a été dit au point 5, il résulte des premiers et deuxièmes alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale que les collectivités territoriales de plus de 2000 habitants ne peuvent recruter des agents non titulaires en vue d'assurer des remplacements momentanés ou d'effectuer des tâches à caractère temporaire ou saisonnier que par contrat à durée déterminée. Si ces dispositions offrent ainsi la possibilité à ces collectivités de recourir, le cas échéant, à une succession de contrats à durée déterminée, elles ne font cependant pas obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de tels contrats, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Dans cette hypothèse, il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

15. Il résulte de l'instruction que M. E... a exercé ses fonctions au sein des services de la commune de Grasse de manière continue entre le 3 septembre 2007 et le 28 février 2015. Il était " responsable du service Espace culturel Altitude 500 " depuis le 1er octobre 2011. Ses fonctions ont donné lieu à huit contrats successifs à durée déterminée, pour des périodes d'un an ou inférieures à un an, sur cette durée de plus de sept ans, afin prétendument de remplacer du personnel titulaire momentanément indisponible alors que, comme mentionné au point 8, ce recrutement ne pouvait être regardé comme une mesure temporaire. Dans ces conditions, M. E... est fondé à soutenir que la commune de Grasse a recouru abusivement à une succession de contrats à durée déterminée. Il peut ainsi prétendre à la réparation des préjudices directs et certains qu'il a subis du fait de l'interruption de la relation d'emploi avec la commune de Grasse. Dès lors, M. E... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur le montant des indemnités dues à M. E... :

16. Le préjudice financier subi par M. E... doit être évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminé. Aux termes du premier alinéa de l'article 45 du décret du 15 février 1988 susvisé, pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, applicable en l'espèce : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires. ". En vertu des dispositions de l'article 46 de ce même décret, l'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article 45 de ce même décret pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base.

17. Il résulte de l'instruction, et notamment du dernier bulletin de paie du mois de janvier 2015 produit par le requérant, que la rémunération de base devant être prise en compte pour le calcul d'une telle indemnité, nette des cotisations de la sécurité sociale et sans y inclure ni les indemnités pour travaux supplémentaires ni les autres indemnités accessoires, s'élève en l'espèce à la somme de 1 385 euros, correspondant à un traitement de base brut de 1 717 euros. Eu égard au nombre d'années durant lesquelles M. E... a exercé ses fonctions d'agent de catégorie B au sein de la commune de Grasse, le préjudice résultant pour le requérant de la perte de cet avantage financier, auquel il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, doit être évalué à la somme de 4847 euros.

18. Le préjudice moral subi par M. E... en conséquence du recours abusif à une succession de contrats à durée déterminée à laquelle il a été mis fin par la décision en litige, doit être évalué à la somme de 1 000 euros.

19. Il résulte de ce qui précède que M. E... est fondé à demander la condamnation de la commune de Grasse à lui verser la somme totale de 5 847 euros en réparation de son préjudice.

Sur les frais du litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Grasse une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour les frais exposés par M. E... et non compris dans les dépens. Les dispositions de cet article font obstacle en revanche à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de M. E... qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Grasse est condamnée à verser à M. E... une somme de 5 847 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 mai 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : La commune de Grasse versera à M. E... une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel de M. E... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Grasse au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E...et à la commune de Grasse.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 11 janvier 2019, où siégeaient :

- M. Pocheron, président de chambre,

- M. Guidal, président assesseur,

- Mme C..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 25 janvier 2019.

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N° 17MA03002

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