| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 3, 29 mai 2017, 15MA00794

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SIRTOM) de la région d'Apt a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la communauté de communes de Haute-Provence à lui verser la somme de 587 869,55 euros, mise à sa charge en vertu de treize titres exécutoires émis à son encontre entre le 26 octobre 2006 et le 19 mars 2009, pour le recouvrement de sa participation aux frais de fonctionnement et d'investissement du service public de collecte et de traitement des ordures ménagères sur la commune de Céreste pour la période comprise entre 2006 et 2009, déduction faite d'un acompte de 26 100,55 euros et du montant d'une provision versée en exécution d'une ordonnance du juge des référés du même tribunal du 4 octobre 2012 et ladite somme étant majorée d'intérêts au taux légal à compter de la date d'exigibilité des titres exécutoires susmentionnés, eux-mêmes capitalisés et à titre subsidiaire, de mettre la même somme à la charge de la communauté de communes de Haute-Provence sur le fondement de l'enrichissement sans cause. La communauté de communes de Haute-Provence a notamment appelé en garantie la commune de Céreste.

Par un jugement n° 1303672 du 31 décembre 2014, le tribunal administratif de Nîmes a condamné la communauté de communes de Haute-Provence à payer au SIRTOM de la région d'Apt la somme de 311 769 euros au titre de sa participation au coût du service public de traitement et de collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste pour la période de 2006 à 2009, cette somme étant majorée des intérêts légaux capitalisés et a rejeté son appel en garantie ainsi que le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 24 février 2015, la communauté de communes de Haute-Provence, représentée par Me B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 31 décembre 2014 ;

2°) à titre principal, de limiter à 36 655,25 euros la somme due au SIRTOM de la région d'Apt au titre de sa participation au coût du service public de traitement et de collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste pour la période de 2006 à 2009 ;

3°) de rejeter la demande indemnitaire du SIRTOM de la région d'Apt fondée sur l'enrichissement sans cause ;

4°) de mettre à sa charge une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

5°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Céreste à la relever et à la garantir de l'ensemble des condamnations prononcées à son encontre au profit du SIRTOM de la région d'Apt ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Céreste une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les premiers juges ont statué au-delà de la demande du SIRTOM, limitée à la somme de 36 655,25 euros ;

- le montant retenu de 66 477,59 euros n'est pas justifié ;

- l'arrêté préfectoral du 22 juin 2000 n'a pas transféré au SIRTOM la compétence sur le territoire de la commune de Céreste en matière de collecte des ordures ménagères ;

- il s'agit d'une compétence optionnelle pour les adhérents du SIRTOM ;

- la commune ne lui a adressé aucune demande tendant à bénéficier de ses services en la matière ;

- elle a confirmé son intention de conserver cette compétence pour l'exercer en régie ;

- la même compétence a été transférée à la communauté de communes, qui a continué de l'exercer directement, à la suite de l'adhésion de la commune de Céreste ;

- le SIRTOM n'a pas assuré la collecte des ordures ménagères sur le territoire de cette commune avant 2006 ;

- les marchés publics de prestations de services conclus par la commune puis la communauté de communes avec une société tierce en vue de cette collecte ne peuvent être regardés comme l'ayant été pour son compte ;

- la communauté de communes ne s'est pas substituée à la commune de Céreste au sein du SIRTOM dans la même mesure et n'est donc pas débitrice envers lui de la somme réclamée ;

- l'intervention litigieuse du SIRTOM à partir de l'année 2006 fait suite à une demande irrégulière de son maire présentée en pleine connaissance de cause ;

- elle a été durablement maintenue par la commune dans l'ignorance de ces demande et intervention ;

- la circonstance qu'elle aurait été informée, en amont de ces dernières, de leurs conséquences juridiques n'est pas de nature à leur ôter leur caractère fautif ;

- elle n'a été saisie d'aucune demande de transfert de la compétence dont s'agit au SIRTOM, à laquelle elle n'aurait pas, en outre, été tenue de faire droit ;

- le montant de la garantie due par la commune de Céreste ne saurait être inférieur à la différence entre le coût de la collecte des ordures ménagères sur son territoire par le SIRTOM et celui de la même collecte aux conditions dont elle bénéficie ;

- la demande du SIRTOM fondée sur l'enrichissement sans cause est infondée ;

- il ne justifie pas que la somme réclamée correspondrait aux dépenses effectivement exposées pour la collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste durant la période considérée ;

- elle n'a pas demandé cette collecte et n'y a pas davantage consenti ;

- le préjudice invoqué par le SMIRTOM résulte de sa propre faute, dès lors qu'il ne pouvait ignorer l'illégalité de son intervention.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 avril 2015 et 6 janvier 2017, le syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SIRTOM) de la région d'Apt, représenté par Me A..., conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, par la voie de l'appel incident, à la confirmation des condamnations prononcées à l'encontre de la communauté de communes de Haute-Provence sur le fondement de l'enrichissement sans cause et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la communauté de communes de Haute-Provence ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2016, la commune de Céreste, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la communauté de communes de Haute-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par la communauté de communes de Haute-Provence ne sont pas fondés ;

- celle-ci s'est indument enrichie, à partir de 2006, du montant de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sur son territoire non reversé au SIRTOM ;

- il lui appartenait de moduler le taux de cette redevance en vue de faire face au surcoût allégué lié à l'intervention du SIRTOM, lequel résulte du service différent rendu.

Par ordonnance du 20 décembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 16 janvier 2017.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gautron,

- les conclusions de M. Thiele, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., représentant la communauté de communes de Haute-Provence et de Me A..., représentant le syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères de la région d'Apt.

1. Considérant que le syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SIRTOM) de la région d'Apt a émis, entre le 26 octobre 2006 et le 19 mars 2009, treize titres exécutoires à l'encontre de la communauté de communes de Haute-Provence pour le paiement d'une somme d'un montant total de 587 869,55 euros correspondant à la participation de la communauté de communes aux frais de fonctionnement et d'investissement du service public de traitement et de collecte des ordures ménagères, sur le territoire de la commune de Céreste, pour les années 2006 à 2009 ; que la communauté de communes de Haute-Provence relève appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes par lequel ce dernier, à la demande du SIRTOM de la région d'Apt, l'a condamnée à lui payer de 311 769 euros au titre de sa participation au coût du service public de traitement et de collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste pour la période de 2006 à 2009, cette somme étant majorée des intérêts légaux capitalisés ; que, par la voie de l'appel incident et à titre seulement subsidiaire, le SIRTOM de la région d'Apt conclut à la condamnation de la communauté de communes à lui verser la même somme au titre de son enrichissement sans cause ;

Sur les sommes dues par la communauté de communes de Haute-Provence au titre de sa participation au coût du service public de traitement et de collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste pour la période de 2006 à 2009 :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l'élimination des déchets des ménages. / Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 5212-16 du même code : " Une commune peut adhérer à un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci. / La décision d'institution ou une décision modificative détermine en ce cas la liste des communes membres du syndicat, la liste des compétences que le syndicat peut exercer et les conditions dans lesquelles chaque commune membre transfère au syndicat tout ou partie des compétences que celui-ci est habilité à exercer. Le syndicat exerce chacune de ses compétences dans les limites du territoire des communes lui ayant délégué cette compétence. (...) " ; qu'aux termes de son article L. 5214-21 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Lorsque des communes ont décidé de créer une communauté de communes et que ces mêmes communes, à l'exclusion de toute autre, étaient antérieurement associées dans un syndicat de communes, la communauté de communes ainsi créée est substituée de plein droit à ces syndicats de communes pour la totalité des compétences qu'ils exercent. / Pour l'exercice de ses compétences, la communauté de communes est également substituée aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes, lequel devient un syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1. Ni les attributions du syndicat ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés. " ;

3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 2 de l'arrêté du préfet de Vaucluse du 13 janvier 1975 ayant autorisé sa création, le SIRTOM de la région d'Apt " a pour objet la réalisation et la gestion d'une unité pour le traitement des ordures ménagères de la région d'Apt, / l'organisation et la gestion de la collecte pour les communes qui en feront la demande " ; que, par une délibération du 3 octobre 1999, le conseil municipal de la commune de Céreste s'est prononcé " favorablement sur l'adhésion [de la commune] au SIRTOM d'Apt ", motif pris de son adhésion de fait à ce SIRTOM depuis 1986, à la suite d'une décision en ce sens de son maire, sans que cette situation ait été régularisée, depuis lors, par une délibération de ce conseil municipal et " afin de pouvoir continuer à bénéficier du service du syndicat ainsi que de toutes les subventions (...) accordées aux adhérents du SIRTOM pour la mise en place de la collecte sélective " ; qu'à la suite de cette délibération, le comité syndical du SIRTOM de la région d'Apt, par une délibération du 12 octobre 1999, a accepté " la demande d'adhésion de la commune de Céreste au SIRTOM d'Apt pour l'ensemble de ses services " ; que, par un arrêté conjoint des préfets des départements des Alpes de Haute-Provence et de Vaucluse du 22 juin 2000, pris au visa notamment des délibérations susmentionnées, la commune de Céreste a été autorisée à adhérer au SIRTOM de la région d'Apt ;

4. Considérant, d'autre part, qu'en vertu d'un arrêté du préfet des Alpes de Haute-Provence du 5 mars 1996, la communauté de communes de Haute-Provence, créée en 1992, exerce parmi ses compétences optionnelles, au titre de la protection et de la mise en valeur de l'environnement, " la collecte des ordures ménagères des communes du groupement, / [le] paiement aux lieu et place des communes des différentes redevances et participations dues aux établissements publics auxquels elles appartiennent (...) " ; que par un arrêté du même préfet du 31 décembre 2001, la commune de Céreste a été autorisée à adhérer à cette communauté de communes ; que, par un arrêté conjoint du 11 juillet 2002, les préfets des Alpes de Haute-Provence, de la Drôme et de Vaucluse ont pris acte de la substitution de ladite communauté de communes à la commune de Céreste au sein du SIRTOM de la région d'Apt et la transformation de ce dernier en syndicat mixte, conformément aux dispositions précitées du dernier alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales ;

En ce qui concerne les frais de traitement des ordures ménagères :

5. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que, dans le dernier état de ses écritures de première instance, le SIRTOM avait demandé la condamnation de la communauté de communes de Haute-Provence à lui verser la somme de 587 869,55 euros, mise à sa charge en vertu de treize titres exécutoires émis à son encontre entre le 26 octobre 2006 et le 19 mars 2009, pour le recouvrement de sa participation aux frais de fonctionnement et d'investissement du service public de collecte et de traitement des ordures ménagères sur la commune de Céreste pour la période comprise entre 2006 et 2009, déduction faite d'un acompte de 26 100,55 euros et du montant d'une provision versée en exécution d'une ordonnance du juge des référés du même tribunal du 4 octobre 2012 ; qu'au titre des seuls frais de traitement des ordures ménagères, le SIRTOM réclamait à la communauté de communes une somme totale de 342 578,14 euros ; que la circonstance que, dans l'un de ses mémoires complémentaires, elle a indiqué que cette dette n'avait pas, en tout état de cause, été entièrement apurée par les versements effectués par la communauté de communes à hauteur de 250 000 euros et 26 100,55 euros, ne saurait, à elle seule, valoir renonciation de sa part à ses demandes susanalysées ; que par suite, la communauté de communes n'est pas fondée à soutenir qu'en la condamnant à lui verser, à ce titre, la somme de 66 477,59 euros, les premiers juges auraient excédé leur office ;

6. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction, notamment du tableau récapitulatif produit par le SIRTOM devant le tribunal administratif, que la part des sommes dont la communauté de communes de Haute-Provence est redevable à l'égard du SIRTOM de la région d'Apt au titre du traitement des ordures ménagères de la commune de Céreste sur la période litigieuse s'élève à la somme de 312 657,80 euros ; que la communauté de communes ne conteste pas ce montant ; que si le SIRTOM revendique un montant supérieur de 342 578,14 euros, il n'en justifie pas, tandis que ce montant ne saurait être regardé comme établi du seul fait que la communauté de communes l'aurait admis dans le cadre d'une instance distincte ; que dans ces conditions, il y a lieu de déclarer la communauté de communes de Haute-Provence redevable envers le SIRTOM de la région d'Apt de la somme de 312 657,80 euros au titre de sa participation au frais de traitement des ordures ménagères de la commune de Céreste, pour la période de 2006 à 2009 ;

7. Considérant toutefois, en dernier lieu, qu'il résulte également de l'instruction, notamment d'une attestation du comptable de la trésorerie d'Apt du 1er décembre 2014, que la communauté de communes de Haute-Provence a réglé au SIRTOM de la région d'Apt les sommes de 26 100,55 euros et 250 000 euros, les 10 mai 2010 et 17 janvier 2013 respectivement, au titre de sa participation au frais de traitement des ordures ménagères de la commune de Céreste ; qu'il y a lieu dès lors et compte tenu des paiements déjà effectués, de condamner la communauté de communes de Haute-Provence à verser au SIRTOM de la région d'Apt seulement la somme de 36 557,25 euros à ce titre ;

En ce qui concerne les frais de collecte des ordures ménagères :

8. Considérant, en premier lieu, que si, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales, une commune peut n'adhérer à un syndicat intercommunal que pour une partie des compétences exercées par ce dernier, il résulte des dispositions précitées de la délibération du 3 octobre 1999, que la commune de Céreste a entendu régulariser, par cette délibération, son adhésion au SIRTOM de la région d'Apt, depuis 1986, sans distinguer parmi les différents services offerts par ce dernier, tout en mentionnant notamment la collecte sélective des ordures ménagères ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, la délibération du comité syndical de ce SIRTOM du 12 octobre 1999 a elle-même accepté l'adhésion de la commune de Céreste pour l'ensemble de ses services ; que l'arrêté préfectoral conjoint du 22 juin 2000, pris au visa notamment de ces deux délibérations ainsi qu'il a également été dit, doit, dans ces conditions, être regardé comme ayant autorisé l'adhésion de la commune de Céreste au SIRTOM de la région d'Apt dans la même mesure ; que les circonstances, d'une part, que la commune de Céreste, en 1998, puis la communauté de communes, en 2003, ont passé avec une société tierce différents marchés publics de services portant sur la collecte des ordures ménagères et d'autre part, que le maire de Céreste aurait notifié, le 15 février 2005, à ladite société le non renouvellement du marché à son terme fixé au 28 février 2006, alors qu'il n'avait pas compétence pour le faire, sont, par elles-mêmes, sans incidence sur le périmètre de l'adhésion de la commune au SIRTOM de la région d'Apt, alors même qu'il n'est pas sérieusement contesté que ce dernier n'était pas, au cours des périodes d'exécution de ces marchés, en mesure d'assurer en totalité cette collecte ; que la communauté de communes ne peut plus utilement se prévaloir de ce que, par une délibération du 26 mars 2005, le conseil municipal de Céreste a sollicité la prise en charge par le SIRTOM de l'intégralité de la collecte des ordures ménagères sur son territoire, dès lors qu'en tout état de cause, cette délibération a été retirée par une nouvelle délibération du 23 avril suivant ;

9. Considérant, en deuxième lieu, que l'adhésion de la commune de Céreste à la communauté de communes de Haute-Provence ne peut être regardée, au regard de ce qui précède, comme ayant entraîné le transfert à cette dernière de sa compétence en matière de collecte des ordures ménagères, dont elle ne disposait alors plus ;

10. Considérant, en dernier lieu, que, d'une part, la commune de Céreste ayant adhéré au SIRTOM de la région d'Apt pour l'ensemble de ses compétences et notamment celle de la collecte des déchets avant d'intégrer le périmètre de la communauté de communes de Haute-Provence disposant également de la même compétence, cette communauté de communes s'est ainsi substituée à la commune pour l'exercice de ses compétences au sein du syndicat conformément aux dispositions précitées de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales ; que l'article 4-C-1° de l'arrêté précité du 5 mars 1996 prévoyait d'ailleurs expressément le " paiement aux lieu et place des communes des différentes redevances et participations dues aux établissements publics auxquels elles appartiennent ", au titre de sa compétence en matière d'ordures ménagères ;

11. Considérant, d'autre part, que la communauté de communes ne conteste pas la réalité de la collecte des ordures ménagères assurée par le SIRTOM sur le territoire de la commune de Céreste au cours de la période 2006 à 2009 ; qu'elle ne conteste pas davantage le montant de 245 291,41 euros de la participation réclamée à ce titre par le SIRTOM de la région d'Apt ;

12. Considérant que, dans ces conditions, il y a lieu de condamner la communauté de communes de Haute-Provence à verser au SIRTOM de la région d'Apt la somme de 245 291,41 euros correspondant au montant de sa participation aux frais de collecte des ordures ménagères sur la commune de Céreste pour la période de 2006 à 2009 ;

13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes de Haute-Provence est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par leur jugement attaqué, les premiers juges l'ont condamnée à verser au SIRTOM de la région d'Apt, au titre de sa participation aux frais de collecte et de traitement des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Céreste pour les années 2006 à 2009, une somme supérieure à 281 848,66 euros et à demander, dans la même mesure, la réformation de ce jugement ;

Sur l'appel incident du SIRTOM de la région d'Apt :

14. Considérant que si le SIRTOM de la région d'Apt présente, par la voie de l'appel incident, des conclusions tendant à la confirmation de l'intégralité des condamnations prononcées à l'encontre de la communauté de communes de Haute-Provence sur le fondement de l'enrichissement sans cause, il ne justifie pas, en tout état de cause, au regard notamment de ce qui a été dit au point 6, de ce que son appauvrissement total, compte tenu des paiements déjà effectués par la communauté de communes, excéderait la somme de 281 848,66 euros mentionnée au point précédent ; que par suite, ces conclusions doivent être rejetées ;

Sur l'appel en garantie de la communauté de communes de Haute-Provence :

15. Considérant les conclusions d'appel en garantie présentées par la communauté de communes de Haute-Provence à l'encontre de la commune de Céreste, à l'appui desquelles elle ne fait valoir aucun élément nouveau devant la Cour, doivent être rejetées, par adoption des motifs par lesquels les premiers juges ont, à bon droit, rejeté ces conclusions ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SIRTOM de la région d'Apt la somme réclamée par la communauté de communes de Haute-Provence au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens, ni de mettre à la charge de la communauté de communes, à ce titre, une somme en faveur de la commune de Céreste ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que cette somme soit mise à la charge de la commune de Céreste, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; qu'elles s'opposent également à ce que la somme réclamée par le SIRTOM de la région d'Apt soit mise à la charge de la communauté de communes de Haute-Provence, qui ne l'est pas davantage ;

D É C I D E :

Article 1er : La somme de 311 769 euros que la communauté de communes de Haute-Provence a été condamnée à verser au SIRTOM de la région d'Apt par le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 31 décembre 2014 est ramenée à 281 848,66 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 31 décembre 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la communauté de communes de Haute-Provence et les conclusions du SIRTOM de la région d'Apt et de la commune de Céreste sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de Haute-Provence, au syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères de la région d'Apt et à la commune de Céreste.

Délibéré après l'audience du 15 mai 2017 où siégeaient :

- M. Moussaron, président,

- Mme Steinmetz-Schies, président assesseur,

- M. Gautron, conseiller,

Lu en audience publique, le 29 mai 2017.

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N° 15MA00794