| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 10 mai 2016, 15MA04259

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme Faillot-Massenet et autres ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite du préfet des Alpes-Maritimes ayant refusé d'abroger l'arrêté du 12 avril 2007 portant approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt sur le territoire de la commune de Tourrettes-sur-Loup et d'enjoindre au préfet de procéder à cette abrogation.

Par un jugement n° 1002864 du 6 août 2012, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.

Par un arrêt n° 12MA03920 du 2 décembre 2014, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur la requête de Mme Failliot-Massenet et autres, d'une part, annulé ce jugement et la décision implicite du préfet en tant que le plan procède au classement des parcelles appartenant aux intéressés en zone rouge et en zone bleue, d'autre part, enjoint au préfet des Alpes-Maritimes d'abroger, dans cette mesure, l'arrêté du 12 avril 2007 dans le délai d'un mois à compter de la notification de son arrêt.

Par une décision n° 387619 du 9 octobre 2015, le Conseil d'Etat a, sur recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, annulé l'arrêt de la Cour et lui a renvoyé l'affaire.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 24 septembre 2012, 19 mai 2014 et 23 juin 2014, Mme Faillot-Massenet et autres, représentés par Me B..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 6 août 2012 ;

2°) d'annuler la décision implicite du préfet des Alpes-Maritimes ;

3°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes d'abroger l'arrêté du 12 avril 2007 dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) d'ordonner, si besoin est, la production des données relatives à l'application de la " formule de Byram " ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier en ce qu'il a omis de répondre au moyen tiré de l'application de la théorie du bilan ;

- ils renvoient à leurs écritures de première instance s'agissant de la recevabilité de leur demande d'annulation ;

- l'arrêté du 12 avril 2007 a été signé par une autorité incompétente ;

- la procédure de l'alinéa 3 de l'article L. 562-3 du code de l'environnement exigeant que le maire soit entendu au cours de l'enquête publique, après avis du conseil municipal, a été méconnue ;

- le conseil municipal n'a pas été mis en mesure de délibérer sur les modifications apportées au projet entre le 11 avril 2006, date de son avis, et le 12 avril 2007, date de l'arrêté portant approbation du plan ;

- aucun des facteurs pris en compte pour apprécier la gravité du danger ne justifiait le classement d'une de leurs propriétés en zone rouge ;

- en tant qu'elle s'applique sur l'ensemble de la zone rouge, l'interdiction de reconstruire un bâtiment détruit par un feu de forêt n'est pas justifiée par l'existence d'un risque certain et prévisible ;

- cette interdiction est excessive au regard de l'atteinte au droit de propriété qu'elle implique ;

- le préfet n'a pas procédé au bilan entre les avantages et les inconvénients de cette mesure.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré du vice de procédure est irrecevable par application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 8 décembre 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 8 janvier 2016.

Par un mémoire, enregistré le 21 décembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie s'en remet à ses écritures antérieures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...'hôte, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Revert, rapporteur public.

1. Considérant que, par un arrêté du 30 janvier 2002, le préfet des Alpes-Maritimes a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt sur le territoire de la commune de Tourrettes-sur-Loup ; que, par un arrêté du 12 avril 2007, il a approuvé le plan élaboré ; que, par un courrier du 7 avril 2010, M. et Mme Faillot-Massenet ont demandé au préfet d'abroger son arrêté du 12 avril 2007 ; que Mme Faillot-Massenet et autres ont contesté devant le tribunal administratif de Nice la décision implicite par laquelle le préfet leur a opposé un refus ; qu'ils ont fait appel du jugement du 6 août 2012 ayant rejeté leur demande d'annulation ainsi que leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet d'abroger son arrêté ; que, par un arrêt du 2 décembre 2014, la Cour de céans a fait droit à leur demande ; que, par une décision du 9 octobre 2015, le Conseil d'Etat a, sur recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la Cour aux motifs que celle-ci avait commis une erreur de droit en estimant que l'arrêté portant approbation du plan avait été signé par une autorité incompétente en méconnaissance de l'article 43 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 et qu'en annulant la décision contestée pour ce seul motif sans examiner si un autre moyen de la requête était susceptible de fonder l'annulation, elle avait méconnu les obligations résultant de l'article L. 600-4-1 du code en l'urbanisme ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que l'étendue du contrôle opéré par le juge de l'excès de pouvoir sur une décision administrative relève de son office ; que, si les requérants ont soutenu, dans leur mémoire introductif d'instance devant le tribunal, que l'interdiction prévue par le plan de reconstruire un bâtiment sinistré situé en zone rouge devait être soumise à un contrôle du bilan entre les avantages et les inconvénients de cette mesure, les premiers juges n'étaient pas tenus de répondre à cette argumentation à peine d'irrégularité du jugement ; qu'en indiquant que l'interdiction critiquée était justifiée par l'intensité du risque d'incendie auquel était exposée la propriété des requérants, le tribunal a implicitement mais nécessairement estimé qu'il n'y avait pas lieu de mettre en balance les exigences de la protection des personnes et des biens avec les atteintes éventuelles aux droits des propriétaires dont le bien est situé dans la zone concernée ; qu'en statuant ainsi, il a suffisamment répondu à l'argumentation qui était soulevée devant lui et n'a pas entaché sa décision d'irrégularité ;

Sur la légalité du refus implicite d'abroger l'arrêté du 12 avril 2007 :

3. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ;

4. Considérant, en premier lieu, que par un arrêté du 2 mars 2007, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture des Alpes-Maritimes du 5 mars 2007, le préfet des Alpes-Maritimes a donné délégation à son directeur de cabinet à l'effet de signer, notamment, " les arrêtés, décisions, correspondances relatifs aux plans de prévention des risques majeurs " ; que, si l'article 43 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements dispose que " le préfet de département peut donner délégation de signature (...) 4° Pour les matières relevant de ses attributions, au directeur de cabinet (...) ", ni ces dispositions, ni aucune autre disposition, n'imposent qu'une décision détermine les attributions du directeur de cabinet préalablement à ce que le préfet du département lui donne délégation de signature ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 12 avril 2007 manque en fait ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que le 3ème alinéa de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, prévoit que les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus au cours de l'enquête publique, après avis de leur conseil municipal ; que Mme Faillot-Massenet et autres font valoir que cette procédure n'aurait pas été respectée au cours de l'enquête publique menée préalablement à l'édiction de l'arrêté du 12 avril 2007 ; que, contrairement à ce que soutient le ministre, ce moyen n'est pas invoqué par voie d'exception ; que, dès lors, si les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents d'urbanisme tenant lieu de plan local d'urbanisme au sens du premier aliéna de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, ces dispositions, selon lesquelles l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un tel document d'urbanisme ne peut être invoquée par voie d'exception après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet de ce document, ne font pas obstacle à ce que Mme Faillot-Massenet et autres s'en prévalent ; qu'en tout état de cause, les requérants sont recevables à invoquer les vices substantiels qui affectent l'enquête publique, en vertu du cinquième alinéa de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme qui déroge à l'impossibilité prévue au premier alinéa lorsque le vice de forme invoqué concerne, notamment, " la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales " ;

6. Considérant que l'article 7 du décret susvisé du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, dans sa version issue du décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 alors applicable, dispose : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert en tout ou partie par le plan. (...) / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. (...) / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas du présent article sont consignés ou annexés aux registres d'enquête (...) / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux (...) ".

7. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces produites par le ministre en appel que le préfet des Alpes-Maritimes a adressé un courrier au maire de Tourrettes-sur-Loup, le 11 avril 2006, afin de recueillir l'avis du conseil municipal ; que ce courrier a été réceptionné par la commune le 13 avril ; qu'il n'est pas contesté que le conseil municipal n'a pas exprimé d'avis dans le délai de deux mois imparti ; que celui-ci, réputé favorable, n'a pu dès lors être annexé au registre d'enquête ; qu'aucune disposition législative ou règlementaire n'imposait que l'avis du conseil municipal soit sollicité à nouveau sur les modifications apportées ultérieurement au projet ;

8. Considérant, d'autre part, qu'il ressort du rapport d'enquête publique que le commissaire enquêteur a procédé à plusieurs visites des lieux en compagnie du maire de Tourrettes-sur-Loup, qu'il a examiné avec lui les observations formulées par les propriétaires et qu'il a organisé, le 22 février 2007, une réunion en présence du maire et des services administratifs de l'Etat ; que, dans la mesure où aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyait de modalités particulières pour l'audition du maire au cours de l'enquête publique, la participation de ce dernier aux travaux du commissaire enquêteur et à la réunion du 22 février 2007 a été de nature à satisfaire aux exigences posées par l'article 7 du décret du 5 octobre 1995 précité ; qu'il suit de là que le vice de procédure invoqué par Mme Faillot-Massenet et autres manque en fait ;

9. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort du rapport de présentation que le plan distingue une zone rouge, de danger fort, une zone bleue, de danger limité, et une zone non exposée ; que la zone rouge est définie comme celle dans laquelle les incendies peuvent atteindre une grande ampleur au regard des conditions d'occupation de l'espace et des contraintes de lutte ; que la zone bleue est celle dans laquelle des parades peuvent être réalisées de manière collective ou individuelle pour supprimer ou réduire fortement le risque ; qu'elle se subdivise elle-même en deux secteurs, un secteur B1 de danger modéré et un secteur B2 de danger faible ; que les parcelles appartenant à Mme Faillot-Massenet ont été classées en zone rouge, tandis que celles contiguës, appartenant aux consortsD..., ont été classées en zone bleue, dans le secteur B1 ;

10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les terrains concernés sont situés dans la continuité d'une zone forestière présentant un aléa très élevé, nécessitant en cas d'incendie l'intervention de moyens aériens ; que la propriété de Mme Faillot-Massenet est elle-même largement boisée ; qu'en raison à la fois du volume, de la densité et de la combustibilité de la végétation existante, elle présente une vulnérabilité importante au risque d'incendie ; qu'en outre, le sol est en pente et constitué de restanques ; que ces caractéristiques rendent l'accès difficile aux services de secours ;

11. Considérant que si les requérants se prévalent de la présence d'une piscine et de deux réservoirs d'eau, ces équipements ne peuvent constituer que des moyens d'appoint et d'une efficacité limitée dans la lutte contre les incendies ; qu'en outre, le préfet n'avait pas à tenir compte des aménagements susceptibles d'être réalisés mais qui n'existaient pas à la date de sa décision ; que la présence de trois voies carrossables autour de la propriété ne permet pas de regarder l'aléa comme étant pour autant limité dès lors que la détermination du zonage réglementaire n'a pas seulement pour objet de permettre la lutte contre les incendies de forêts mais aussi d'en prévenir la survenance ; qu'en outre, il n'est pas contesté que deux de ces voies sont d'une largeur inférieure à trois mètres et ne permettent donc pas une circulation aisée des véhicules de secours ; que, par ailleurs, et comme il a été dit, les parcelles dont s'agit présentent des caractéristiques qui, en tout état de cause, rendent délicat le déploiement des moyens d'intervention ; que la circonstance qu'aucun incendie de forêt n'aurait eu lieu sur cette partie du territoire communal depuis 1929 ne suffit pas à établir que les parcelles litigieuses ne seraient pas exposées à un risque élevé d'incendie ; qu'ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone rouge des terrains appartenant à Mme Faillot-Massenet soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit besoin de demander à l'administration d'expliciter les modalités de mise en oeuvre de la " formule de Byram " ;

12. Considérant, en quatrième lieu, que le règlement applicable à la zone rouge interdit la reconstruction des bâtiments détruits par un incendie ; que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objectif de préserver la sécurité des personnes et des biens ; que la zone rouge est celle dans laquelle le risque d'incendie est estimé élevé ; qu'il n'est pas établi qu'en cas de sinistre, la répétition d'un évènement de même nature et de même ampleur au même endroit serait d'une probabilité variable au sein de cette zone ; que, dès lors, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en s'abstenant de distinguer, à l'intérieur de la zone rouge, des secteurs distincts où l'interdiction de reconstruire aurait dû s'appliquer de manière différente ; qu'ainsi, Mme Faillot-Massenet et autres ne sont pas fondés à contester cette interdiction en tant qu'elle s'applique à l'intégralité de la zone ; qu'eu égard à l'objectif poursuivi par le plan, le préfet n'a pas commis d'erreur de droit en déterminant le zonage réglementaire uniquement à partir des aléas et des enjeux, sans établir un bilan entre les avantages de la mesure critiquée et les atteintes au droit de propriété des requérants ; qu'il n'est pas davantage démontré que l'interdiction en cause porterait une atteinte manifestement excessive au droit de propriété de Mme Faillot-Massenet, compte tenu du niveau élevé de risque d'incendie dans la zone rouge et de l'objectif d'intérêt général poursuivi par cette mesure ;

13. Considérant, en cinquième lieu, que Mme Faillot-Massenet et autres n'invoquent aucune circonstance de droit ou de fait ayant eu pour effet de rendre illégal l'arrêté du 12 avril 2007 postérieurement à sa signature ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme Faillot-Massenet et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter également leurs conclusions à fin d'injonction, ainsi que leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme Faillot-Massenet et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme JeanneFaillot-Massenet, à M. Jean-René D..., à M. F... D..., à Mme G... D...épouse B...et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

Délibéré après l'audience du 19 avril 2016, où siégeaient :

- M. Lascar, président de chambre,

- M. Guidal, président assesseur,

- M. A...'hôte, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 10 mai 2016.

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