Vu le recours, enregistré le 4 juin 2012, présenté par le ministre de l'agriculture et de l'agroalimentaire ; le ministre de l'agriculture et de l'agroalimentaire demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0907883 du 2 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Marseille l'a condamné solidairement avec l'Office national des forêts (ONF) à verser la somme de 886 835,83 euros au département des Alpes de Haute-Provence avec intérêts au taux légal et capitalisés à la suite d'un éboulement de rochers sur la route départementale 900 A au niveau des Clues de Barles détruisant les systèmes de protection existants ;
2°) de rejeter la demande du département des Alpes de Haute-Provence ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code forestier ;
Vu le code de la voirie routière ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 mai 2014 :
- le rapport de Mme Menasseyre, rapporteure,
- les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique,
- et les observations de Me A...pour l'ONF et de MeB..., substituant Me C..., de la SCP Sartorio Lonqueue C...et Associé, pour le département des Alpes de Haute-Provence ;
1. Considérant que le 17 janvier 2008, vers 11 heures 30, un éboulement de rochers a détruit les systèmes de protection installés à la suite d'un précédent éboulement survenu en mai 2000 au lieu dit la Clue de Barles et endommagé la route départementale 900 A en contrebas ; que le département des Alpes de Haute-Provence a fait réaliser d'importants travaux de mise en sécurité de la route pour un montant de 933 397,71 euros ; que, par jugement du 2 avril 2012, le tribunal administratif de Marseille a condamné solidairement l'Etat, propriétaire des terrains qui surplombent la route et l'office national des forêts (ONF), gestionnaire de ces terrains, à verser au département des Alpes de Haute-Provence la somme de 886 835,83 euros ; que l'Etat relève appel de cette condamnation ; que cet appel a provoqué les conclusions de l'ONF tendant à l'annulation de sa propre condamnation ; que, par la voie de l'appel incident, le département a demandé que son indemnisation soit portée à la somme de 933 397,71 euros ;
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 424-1 du code forestier, devenu l'article L. 142-7 du nouveau code forestier : " L'utilité publique des travaux de restauration et de reboisement nécessaires pour le maintien et la protection des terrains en montagne et pour la régularisation du régime des eaux est déclarée par décret en Conseil d'Etat à la demande du ministre chargé des forêts, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales. / Ce décret (en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département) fixe le périmètre des terrains sur lesquels les travaux doivent être exécutés (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 424-3 du code forestier, repris en substance par l'article L. 142-8 du nouveau code forestier : " Les travaux de restauration et de reboisement sont réalisés et l'entretien assuré à ses frais par la collectivité publique à la demande de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique. / Avant tout début de réalisation des équipements et des travaux, les propriétaires sont informés qu'il leur est possible de les exécuter eux-mêmes et d'en assurer l'entretien dans les conditions fixées par une convention à passer entre eux et la collectivité publique à la demande de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique.(en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département) " ; qu'aux termes des stipulations du contrat Etat-ONF 2001/2006 : " L'Etat confie à l 'Office national des Forêts la réalisation d'actions de prévention des risques naturels spécifiques à la montagne, notamment pour la restauration des terrains en montagne (RTM). / Les missions assurées par l'ONF pour le compte du ministère de l'agriculture et de la pêche concernent principalement : - Le suivi permanent des terrains domaniaux acquis par l'Etat en application des articles L 424-1 et suivants du code forestier, ainsi que l'appui à la création ou à la modification de périmètres RTM, - La programmation générale des actions RTM et leur exécution, - La définition et la réalisation de travaux RTM sur les terrains domaniaux dont le MAP est le maître d'ouvrage, (...) L'office National des Forêts, en s'appuyant sur son réseau d'agents de terrain et sur les services RTM, contribue à la mise en oeuvre des actions menées par le ministère de l 'aménagement du territoire dans le domaine de la prévention des risques naturels spécifiques à la montagne, en apportant son concours à : (...) L'élaboration de plans de prévention des risques. (PPR) (...) La connaissance des phénomènes naturels dans le cadre des observatoires de l'environnement (...) " ; qu'enfin aux termes de l'article L. 131-2 du code de la voirie routière : " Les caractéristiques techniques auxquelles doivent répondre les routes départementales sont fixées par décret. / Les dépenses relatives à la construction, à l'aménagement et à l'entretien des routes départementales sont à la charge du département. " ;
3. Considérant que, pour prononcer la condamnation litigieuse, les premiers juges ont estimé que ni l'Etat ni l'ONF n'établissaient que les terrains où l'éboulement a trouvé sa source auraient fait l'objet de travaux de restauration ou de réalisation d'actions de prévention des risques naturels spécifiques à la montagne, notamment postérieurement à l'éboulement survenu en mai 2000, que ces collectivités n'établissaient pas qu'aucune mesure de protection autre que le reboisement n'était susceptible de parer au risque de glissement de terrain dans la zone et qu'elles ne produisaient aucune pièce de nature à prouver qu'elles se seraient acquittées, d'une quelconque manière, des obligations leur incombant au titre du service public de restauration de terrains de montagne, soit en assurant une surveillance du fonds, soit en effectuant les études nécessaires, soit en procédant aux travaux adéquats ;
4. Considérant, toutefois, que l'existence d'une faute du propriétaire ou du gestionnaire du terrain ne saurait se déduire de la simple survenance des éboulements litigieux ; qu'il appartenait en effet au département de démontrer l'existence, en l'espèce, d'une carence fautive des parties dont il demandait la condamnation ou d'apporter dans le débat des éléments conférant à l'existence d'une telle carence un degré suffisamment élevé de vraisemblance ;
5. Considérant que, devant les premiers juges, il apparaissait que les objectifs poursuivis lors de la création du périmètre de terrain de montagne visaient, dans ce secteur, à traiter directement les ravins aux fins d'arrêter l'affouillement des berges et le glissement des terres, de fixer définitivement ces berges et de stabiliser le sol ; que ne figurait pas au nombre de ces objectifs la protection de la route qui n'existait pas lorsque le placement sous périmètre de restauration des terrains en montagne des terrains où l'éboulement a trouvé sa source a été déclaré d'utilité publique par l'Etat en vertu d'une loi du 8 août 1912 ; que, devant les premiers juges, les documents versés aux débats montraient que, pour la période écoulée entre 1860 et 1965, 444 hectares avaient été reboisés au moyen de 1 300 700 plants ; qu'il apparaissait que les travaux réalisés consistaient également en des travaux de fascinage et d'entretien des chemins ; que lesdits travaux ne sauraient être considérés comme de simples actions de gestion domaniale mais correspondaient bien à des actions de restauration et de reboisement même s'il est exact que ces mesures n'ont pu porter en tous lieux du périmètre, compte tenu de la présence de terrains non boisables, occupés par des éboulis et des marnes à très fortes pentes et recensés comme tels ; que la prétendue insuffisance de la politique forestière de l'Etat ne peut donc être mise en cause, alors que les parties s'accordent à dire que le site nécessitait une stabilisation mécanique, par des ouvrages de génie civil ; que si le tribunal a estimé que le propriétaire du fonds et son gestionnaire n'établissaient pas qu'aucune mesure de protection, autre que le reboisement, n'était susceptible de parer au risque de glissement de terrain dans la zone, une telle abstention ne saurait être regardée comme fautive, alors que la protection de la route ne constitue pas un objectif recherché lors du placement du périmètre sous utilité publique, sur le fondement des dispositions précitées du code forestier, qui figurent dans le titre IV, intitulé " rôle de protection des forêts " dudit code ; que le département, pour sa part, n'établissait pas que d'autres actions plus efficaces que le reboisement auraient dû être engagées et que l'état du terrain justifiait, à cet endroit, l'engagement de moyens d'une autre nature ; qu'en se bornant à reprocher aux collectivités intimées, de manière générale, une abstention qu'il qualifiait de fautive, sans indiquer de façon plus circonstanciée la nature et l'étendue des mesures que le placement des terrains en cause dans le champ d'application du régime juridique institué par les dispositions susmentionnées du code forestier impliquerait, le département n'a pas démontré l'existence d'un manquement fautif aux obligations résultant de ce régime ; qu'il résulte d'ailleurs au contraire des pièces versées aux débats que, compte tenu de la configuration des lieux et de la nature des sols, la mise en oeuvre de moyens importants ne saurait être le gage d'une stabilisation pérenne des terrains en cause ; qu'ainsi l'Etat, qui n'était pas tenu par les dispositions des articles L. 424-1 et suivants du code forestier de faire en sorte que la stabilisation des terrains placés sous périmètre de restauration et de reboisement soit effective et pérenne, est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a estimé qu'il aurait manqué à l'obligation de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour tendre vers cet objectif et que sa responsabilité était engagée à raison d'une faute dans l'exercice de sa mission de service public de restauration des terrains de montagne ;
6. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le département des Alpes de Haute-Provence devant le tribunal administratif de Marseille et devant la Cour ;
Sur la pose de dispositifs de protection :
7. Considérant qu'il appartient au département d'assurer, par une surveillance et une signalisation adéquate et, le cas échéant, au moyen d'une fermeture de la route, la sécurité des usagers de celle-ci ; que s'il appartient au propriétaire du fonds surplombant la route d'effectuer les travaux nécessaires pour prévenir tout éboulement sur le fonds inférieur, le département a clairement indiqué qu'il n'entendait pas rechercher la responsabilité du propriétaire du fonds et de son gestionnaire au titre des troubles anormaux de voisinage résultant de ces éboulements ; qu'ainsi la mise en place, sur le terrain en cause, de filets ou d'autres dispositifs de protection, nécessairement effectuée en concertation et avec l'accord du propriétaire et du gestionnaire du terrain dès lors que les pouvoirs de police spéciale du président du conseil général ne sauraient s'exercer hors du strict périmètre du domaine routier, a pour finalité principale de protéger les usagers de la route départementale 900 A des conséquences des éboulements, alors même que, accessoirement, ces dispositifs permettent une stabilisation des sols, compatible avec l'objectif visé par le service public de restauration des terrains de montagne ; que, par suite, la construction et l'entretien de ces dispositifs demeurent,en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département ; qu'il en résulte que le département n'est pas fondé à soutenir que l'accomplissement de la mission de restauration des terrains de montagne imposerait à l'Etat le financement de tels dispositifs et que son abstention serait, au regard des obligations qui pèsent sur lui à raison de l'exercice de cette mission, fautive ;
Sur l'absence de plan de prévention des risques :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que (...) les mouvements de terrain, les avalanches (...) / II. - Ces plans ont pour objet (...)° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) " ;
9. Considérant que l'Etat est le seul propriétaire des terrains sources des éboulements, qu'il a expropriés dans le cadre de sa mission de service public de restauration des terrains de montagne, laquelle avait pour objet spécifique la prévention des risques liés à l'instabilité des sols ; qu'il n'est pas contesté que le seul ouvrage connu dans ce secteur est la route départementale elle-même, l'Etat ayant la maîtrise du foncier concernant les terrains en amont de la route départementale et les terrains montagneux situés en aval de ladite route n'étant pas urbanisés ; que l'objet principal d'un plan de prévention des risques naturels aurait été de rendre opposables aux propriétaires de la zone, notamment lors de la délivrance d'autorisations d'urbanisme, les mesures nécessaires à la prévention des risques naturels et, le cas échéant, de délimiter les zones devant devenir, compte tenu du risque, inconstructibles ; que dans ce contexte l'élaboration d'un plan de prévention des risques aurait été superfétatoire ; que l'absence d'édiction d'un tel plan ne saurait, dans les circonstances de l'espèce, caractériser un manquement fautif de l'Etat à ses obligations ;
Sur la responsabilité sans faute :
En ce qui concerne l'existence de dommages de travaux publics :
10. Considérant que les premiers juges ont relevé à bon droit qu'il ne résultait pas de l'instruction que les terrains où l'éboulement a trouvé sa source auraient fait l'objet, de la part de l'Etat ou de l'ONF, d'un aménagement susceptible de leur conférer la qualité d'ouvrage public dont l'une ou l'autre de ces personnes publiques serait le maître, que les filets de protection et le mur en gabions installés sur ces terrains l'avaient été par le département des Alpes de Haute-Provence lui-même qui était propriétaire et maître de l'ouvrage constitué par ces biens sans que la circonstance qu'il soient édifiés sur le domaine privé de l'Etat géré par l'ONF ne leur ôte la qualité d'ouvrages publics du département ; qu'ils ont également relevé à bon droit que les terrains domaniaux propriété de l'Etat et gérés par l'ONF situés au niveau des Clues de Barles ne sauraient être regardés comme constituant une dépendance accessoire de ces ouvrages du seul fait qu'ils les supportent ; qu'ainsi que l'a indiqué le tribunal, le département des Alpes de Haute-Provence n'est pas fondé à soutenir que les dommages qu'il a subis trouveraient leur cause dans un ouvrage public dont l'Etat serait le maître et au regard duquel le département aurait la qualité de tiers ou d'usager ;
En ce qui concerne la responsabilité fondée sur le risque :
11. Considérant que les premiers juges ont indiqué que " la responsabilité d'une personne publique peut être engagée à l'égard des usagers d'un ouvrage public, même en l'absence de tout défaut d'aménagement ou d'entretien normal, lorsque l'ouvrage, en raison de la gravité exceptionnelle des risques auxquels sont exposés les usagers du fait de sa conception même, doit être regardé comme présentant par lui-même le caractère d'un ouvrage exceptionnellement dangereux ; que, toutefois, il n'existe en l'espèce, ainsi qu'il vient d'être dit, aucun ouvrage public dont le département pourrait être regardé comme l'usager ; que si la responsabilité d'une personne publique est susceptible d'être engagée, en l'absence de toute faute, à raison des choses et situations dangereuses auxquels elle expose les personnes, elle ne saurait être engagée, sur ce fondement, du fait de simples phénomènes naturels trouvant leur source dans une dépendance domaniale et sa gestion, tels que celui survenu en l'espèce " ; qu'il y a lieu d'écarter ce fondement de responsabilité par adoption des motifs ainsi formulés par les premiers juges ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Etat est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille l'a condamné à réparer les conséquences de l'éboulement survenu le 17 janvier 2008 ; que le département n'est, pour sa part pas fondé à demander la revalorisation des sommes que l'Etat a été condamné à lui verser ;
Sur l'appel provoqué de l'ONF :
13. Considérant que l'admission de l'appel de l'Etat aggrave la situation de l'ONF qui se trouve exposé, en raison de la solidarité avec l'Etat retenue par les premiers juges, à devoir payer au département des Alpes de Haute-Provence le coût des réparations tel qu'il a été estimé par le tribunal administratif alors que l'Etat est déchargé de cette obligation par le présent arrêt ; que l'ONF est dès lors recevable à demander, par voie d'appel provoqué, que les condamnations que le jugement a prononcées à son encontre au profit du département soient supprimées ;
14. Considérant que, lorsqu'un établissement public tient de la loi la qualité d'établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire, à l'exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telles la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique et ne peuvent donc être exercées que par un service public administratif ;
15. Considérant que si la déclaration d'utilité publique du périmètre de Haute Bléone avait pour objectif la création d'ouvrages dans le lit des torrents, afin de lutter contre l'érosion du lit et des berges du torrent, ce ne sont pas des activités de cette nature qui étaient mises en causes devant les premiers juges ; que s'il s'agissait également de traiter directement les ravins aux fins d'arrêter l'affouillement des berges et le glissement des terres et de fixer définitivement ces berges et stabiliser le sol, les travaux sur berges n'étaient pas davantage visés devant le tribunal ; que devant le tribunal était mise en cause l'insuffisance des travaux de reboisement et de stabilisation des terrains en amont de la route départementale 900 A, sur une parcelle du périmètre qui appartient à l'Etat ; que de telles activités ne ressortissent pas, par leur nature, de l'exercice de prérogatives de puissance publique ; que la convention conclue entre l'Etat et l'ONF pour confier à ce dernier une mission de prévention dans le cadre de la restauration des terrains en montagne sur les propriétés domaniales ne lui confie d'ailleurs pas de telles prérogatives ; qu'il n'appartenait, dès lors, qu'aux juridictions judiciaires de connaître du litige ainsi soulevé ; que, dès lors, il y a lieu, d'annuler le jugement du 2 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Marseille s'est reconnu compétent pour connaître de la demande du département dirigée contre l'ONF et, statuant par voie d'évocation, de rejeter cette demande et les conclusions incidentes du département des Alpes de Haute-Provence comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat ou l'ONF qui n'ont pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, versent au département des Alpes de Haute-Provence une quelconque somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'ONF au même titre ;
DÉCIDE :
Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 2 avril 2012 sont annulés, ainsi que son article 3 en tant qu'il statue sur les conclusions du département des Alpes de Haute-Provence dirigées contre l'ONF.
Article 2 : La demande dirigée contre l'ONF présentée par le département des Alpes de Haute-Provence devant le tribunal administratif de Marseille et ses conclusions présentées par la voie de l'appel incident dirigées contre l'ONF sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Article 3 : La demande dirigée contre l'Etat présentée par le département des Alpes de Haute-Provence devant le tribunal administratif de Marseille, ses conclusions présentées par la voie de l'appel incident dirigées contre l'Etat et ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions de l'ONF tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, à l'office national des forêts et au département des Alpes de Haute-Provence.
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N° 12MA02287
