| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre, 06 juillet 2023, 20LY02265

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Chalon-Immo a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération n° CC-2019-04-27-1 du 2 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chalon-Val-de-Bourgogne dite Le Grand Chalon a fixé le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2019.

Par jugement n° 1901510,1901670 du 30 juin 2020, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 août 2020 et le 20 janvier 2021, la société Chalon Immo, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement et cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a inclus, dans les dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre des dépenses réelles de fonctionnement, d'une part, les dépenses inscrites au budget sous l'intitulé " autres frais divers " et " autres matières et fournitures ", dès lors que de tels frais ont déjà été pris en compte dans les postes " études et recherches " et " entretien et réparations sur terrain ", d'autre part, les indemnités versées aux élus, dès lors qu'elles relèvent de l'administration générale, la somme de 3 345 000 euros inscrite au poste " autres contributions " dès lors qu'il n'est pas établi que cette somme corresponde précisément à la participation de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire ainsi que la somme de 24 000 euros au titre des charges exceptionnelles, dès lors que les titres annulés au titre de l'exercice antérieur ne correspondent pas à des dépenses réelles de fonctionnement ;

- c'est à tort que la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a inclus, dans les dépenses pouvant être prises en compte, au titre des dépenses d'ordre de fonctionnement, l'ensemble des immobilisations recensées par la délibération n° CC-2019-04-24-1 du 2 avril 2019, sans s'assurer qu'une partie de ces immobilisations n'avait pas déjà été amorties et qu'elles n'ont pas été financées, au titre des années précédentes, par des dépenses réelles d'investissement ;

- l'excédent de 20,79 % des recettes après déduction des recettes non fiscales sur les dépenses est manifestement disproportionné.

Par mémoire enregistré le 14 janvier 2021, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Chalon-Immo la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les dépenses " autres frais divers " ne sauraient être assimilées au poste de dépenses " études et recherches " qui correspond aux charges indirectes d'administration générale de la collectivité ;

- les postes " fournitures d'entretien " et " fournitures de petit équipement " correspondent au coût d'achat de matériels et d'équipement à l'exception des pneus, pièces détachées et batteries nécessaires à l'entretien ;

- le poste " entretien et réparation matériel roulant " concerne les frais d'entretien et maintenance des bennes à ordure ménagères ;

- les dépenses relatives aux ressources humaines et matérielles liées au suivi du service peuvent être inclues dans les autres charges de gestion courante ; dès lors, ces dépenses ont pu prendre en compte 10 % de l'indemnité du président de la collectivité et 50 % de celle du vice-président en charge du traitement des ordures ménagères ;

- dès lors qu'elle a délégué la compétence " traitement des déchets ménagers " au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire, la somme de 3 345 000 euros versée à cette collectivité est au nombre des dépenses admises ;

- les dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles peuvent être prises en compte au titre des dépenses d'ordre de fonctionnement ; le montant de ces dotations a été déterminé en tenant compte de l'inventaire exhaustif des biens affectés à la compétence " déchets " ; ces biens ne sont pas encore amortis ;

- la somme de 900 000 euros correspond à une provision budgétaire en vue de la remise en l'état des sites qui sont susceptibles d'être désaffectés, laquelle fait partie des dépenses pouvant être prises en compte ;

- un excédent de 15 % des recettes après déduction des recettes non fiscales sur les dépenses ne caractérise pas une disproportion manifeste ;

- la différence entre les recettes prévisionnelles et les dépenses du service non couvertes par des recettes non fiscales, qui se limite à 1,83 %, n'est pas manifestement disproportionnée ;

Par arrêt avant dire droit du 8 décembre 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a ordonné un supplément d'instruction tendant à la production, par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, de tout élément permettant, d'une part, de justifier le niveau de la participation versée au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour 2019, tel qu'il pouvait être estimé à la date de la délibération contestée et, d'autre part, d'établir que les immobilisations qu'elle a retenues pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'étaient pas d'ores et déjà amorties lorsqu'elles ont été prises en compte en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement au titre de l'année 2019 et que la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure.

Par mémoires enregistrés le 7 mars 2023 et le 31 mars 2023, ce dernier non communiqué, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, concluant aux mêmes fins, soutient en outre que :

- le tableau détaillé des immobilisations affectées au service, qui a été pris en compte pour l'élaboration du budget prévisionnel de la taxe, démontre que ces immobilisations n'étaient pas d'ores et déjà amorties lorsqu'elles ont été prises en compte en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement au titre de l'année 2019 ;

- le rapport annuel de gestion des déchets pour 2015 ne permet pas d'établir que les dépenses réelles d'investissement correspondantes ont été financées, au titre des années antérieures, par la taxe ;

- le montant de la participation versée au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour 2019 est justifié au regard du niveau de la participation pour les années antérieures et de l'augmentation prévisible des coûts de traitement ;

Par un mémoire enregistré le 20 mars 2023, la société Chalon Immo, concluant aux mêmes fins, soutient en outre que :

- le tableau détaillé des immobilisations affectées au service ne démontre pas que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas déjà pourvu aux dépenses réelles d'investissement au titre de l'année 2019 ou d'une année antérieure conformément à l'article 1520 du code général des impôts, alors que le rapport annuel de gestion des déchets pour 2015 fait apparaître que les dépenses sont financées à hauteur de 83 % par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- la somme prévue au titre de la participation versée au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour 2019 est excessive, dès lors qu'elle inclut le traitement des déchets verts et des déchets non recyclables, lequel ne peut être financé par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- l'excédent des recettes sur les dépenses s'élève à 4'616'016,07 euros ; cet excédent de 36,1 % des recettes sur les dépenses présente un caractère manifestement disproportionné ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Evrard ;

- les conclusions de M. A... ;

- et les observations de Me Petit et de Me Villard pour la communauté d'agglomération Le Grand Chalon ;

Considérant ce qui suit :

1. La société Chalon Immo relève appel du jugement du tribunal administratif de Dijon du 30 juin 2020 rejetant sa demande d'annulation de la délibération n° CC-2019-04-27-1 du 2 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a fixé à 9,87 % le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2019.

2. Aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les (...) établissements publics de coopération intercommunale assurent (...) le traitement des déchets des ménages ", auxquels sont assimilés, en vertu de l'article L. 2224-14 du même code, les autres déchets pouvant, en raison de leurs caractéristiques et de leurs quantités, être collectés et traités sans sujétions techniques particulières. Aux termes de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa version applicable au présent litige : " I. - Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition (...), dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure (...) ".

3. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.

Sur les dépenses prises en compte par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon :

4. Par arrêt avant dire droit du 8 décembre 2022, la cour a jugé que la somme de 24 000 euros correspondant au montant des dépenses prévisibles liées à l'annulation des titres exécutoires émis au titre des années précédant 2019 ne pouvait être prise en compte pour le calcul du taux de la taxe au titre de l'année 2019.

5. Par ailleurs, la cour, constatant qu'aucun élément ne permettait de justifier que la dépense de 3 345 000 euros retenue par la communauté d'agglomération correspondait intégralement à sa participation au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire, a ordonné un supplément d'instruction tendant à la production de tout élément permettant d'établir le bien-fondé de cette somme, tant dans son principe que son montant, telle qu'elle pouvait être estimée à la date de la délibération contestée.

6. Enfin, la cour a constaté que les pièces du dossier ne permettaient pas de s'assurer que la somme de 1 180 000 euros retenue par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement, dans la catégorie des dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles, recouvrait uniquement des biens non amortis, ni de vérifier si la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'avait pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes au titre de la même année ou d'une année antérieure. Par conséquent, elle a ordonné un supplément d'instruction tendant à la production par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon de tout élément permettant d'établir que les immobilisations en cause n'étaient pas d'ores et déjà amorties lorsqu'elles ont été prises en compte en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement au titre de l'année 2019 et que la taxe n'avait pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure.

En ce qui concerne la contribution au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire :

7. Il ressort des pièces du dossier, et, notamment, de l'article 13 des statuts du syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire, qui assure le traitement des déchets de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, que le montant de la contribution à ce syndicat est fixé par le comité syndical au prorata du tonnage de déchets traités. Contrairement à ce que soutient la société Chalon Immo, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a pu tenir compte, pour le calcul du montant prévisionnel de cette contribution pour 2019, des déchets verts et des déchets non recyclables, qui constituent des déchets que cette collectivité peut, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétion technique particulière, dès lors qu'ils sont constitués, selon l'article 8 des statuts du syndicat, d'encombrants et de déchets industriels banals, lesquels correspondent à des déchets en mélange non inertes et non dangereux produits par les activités habituelles des professionnels, et que leur poids, qui s'élevait au titre des années précédentes à 5 500 tonnes approximativement, demeure limité au regard du poids total de déchets traités, lequel est supérieur à 23 000 tonnes. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la contribution de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a été fixée à 3 050 350,02 euros en 2017 et à 3 091 988, 24 euros pour 2018. Compte tenu de l'augmentation des charges de traitement de ces déchets, liée, notamment, à la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes, et de celle du tonnage des déchets traités, ainsi qu'il ressort de la délibération du 11 décembre 2018 de ce syndicat, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a pu estimer, à la date de la délibération critiquée, que le montant de sa contribution était susceptible d'augmenter au titre de l'année 2019. Par suite, la somme de 3 345 000 euros a pu être prise en compte dans les dépenses du service de collecte des déchets ménagers au sens de l'article 1520 du code général des impôts.

En ce qui concerne les dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles :

8. Il ressort des pièces du dossier, et, notamment, du tableau détaillé des immobilisations affectées au service pris en compte par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon pour l'élaboration du budget prévisionnel de la taxe et produit à la présente instance, que, contrairement à ce que soutient la société Chalon Immo, les immobilisations retenues demeuraient, au titre de l'année 2019, en cours d'amortissement.

9. En revanche, aucune pièce du dossier ne permet de s'assurer que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas permis, au titre des années antérieures à 2019, de financer les dépenses réelles d'investissement correspondant aux dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles prises en compte. Par suite, la somme de 1 180 000 euros retenue par la collectivité ne pouvait être prise en compte pour le calcul du taux de la taxe au titre de l'année 2019. Par suite, il y a lieu d'extraire cette somme du montant total des dépenses pour apprécier la proportionnalité du taux approuvé par la délibération litigieuse aux dépenses à couvrir.

En ce qui concerne la provision pour risques et charges :

10. La société Chalon Immo fait valoir qu'il convient de soustraire des dépenses susceptibles d'être prises en compte pour le calcul de la taxe la provision de 900 000 euros portée par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, dans l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, au compte 6815 de la section des dépenses d'ordre de fonctionnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et, notamment, des termes de la délibération attaquée, que cette provision a été constituée en vue de faire face aux dépenses réelles d'investissement résultant des travaux de désaffectation et de remise en état des déchetteries de Saint-Rémy et Givry et du site de l'unité de traitement des ordures ménagères de Châlon-sur-Saône. Eu égard à leur nature, ces dépenses sont au nombre de celles susceptibles d'être financées par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Par suite, la société Chalon Immo n'est pas fondée à soutenir qu'il convenait de soustraire la somme de 900 000 euros des dépenses prises en compte pour le calcul de la taxe.

Sur l'écart entre les dépenses et les recettes :

11. Il ressort des pièces du dossier, et, notamment, de l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, que le montant total des dépenses prises en compte par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon pour la fixation du taux de la taxe s'élève à 15 046 126 euros, et celui des recettes à 15 357 052 euros, dont 12 799 052 euros au titre de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

12. Eu égard à ce qui précède, le montant prévisible des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets, telles que prévues à l'article 1520 du code général des impôts, s'élève à 15 046 126 - [24 000 + 1 180 000] = 13 842 126 euros.

13. La société Chalon Immo fait valoir que la délibération attaquée indique que : " La part des déchets non ménagers collectés et traités par le service s'élève à 10,3 % de la totalité des volumes de déchets pris en charge. Cette part correspond aux volumes de déchets des tournées dédiées à la collecte des déchets non ménagers et la part des déchets collectés en déchetteries produits par des professionnels ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le traitement des déchets en cause imposerait à la collectivité, eu égard à leur nature ou à leur quantité, des sujétions particulières, si bien que ces déchets peuvent être regardés des déchets assimilés aux déchets ménagers, au sens de l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. Par suite, la société Chalon Immo n'est pas fondée à soutenir que, dès lors qu'elle ne correspond pas au traitement de déchets ménagers, une part des dépenses retenues, s'élevant à 10,3 % du total, ne pouvait être financée par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

14. Il ressort des pièces du dossier, et n'est au demeurant pas contesté, que les recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles que définies aux articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, s'élèvent à 2 558 000 euros. Par suite, après déduction de ces recettes, le montant des dépenses susceptibles d'être prises en compte pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères s'élève à [13 842 126 -2 558 000] = 11 284 126 euros.

15. En conséquence, le produit attendu par la collectivité de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, d'un montant de 12 799 052 euros, excédait seulement de 1 514 926 euros le montant des dépenses que cette taxe a vocation à couvrir. L'excédent du produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sur les dépenses prévisionnelles se limite ainsi à 11,83 %. Il suit de là que le taux de 9,87 % fixé par la délibération contestée n'a pas été fixé par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon à un niveau manifestement excessif. La société Chalon Immo n'est, en conséquence, pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande d'annulation de la délibération n° CC 2019-04-27-1 du 2 avril 2019 et les conclusions de sa requête, présentées aux mêmes fins, doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la société Chalon Immo au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Chalon Immo une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Chalon Immo est rejetée.

Article 2 : La société Chalon Immo versera à la communauté d'agglomération Le Grand Chalon la somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chalon-Immo et la communauté d'agglomération Chalon-Val-de-Bourgogne dite Le Grand Chalon.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président,

Mme Evrard, présidente assesseure,

Mme Duguit-Larcher, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023.

La rapporteure,

A. EvrardLe président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

M-A. Boizot

La république mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition

La greffière

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N° 20LY02265