| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 27 juin 2023, 23LY01039

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un local commercial situé rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon.

Par un jugement n° 2100660 du 26 janvier 2023, le tribunal administratif a rejeté leur demande.

Procédures devant la cour

I- Par une requête enregistrée le 24 mars 2023 sous le n° 23LY01039 et un mémoire complémentaire enregistré le 31 mai 2023 et non communiqué, la SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D..., représentés par la SELARL BCV AVOCATS, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 26 janvier 2023 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un local commercial situé rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon ;

3°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que la décision de préemption méconnaît les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que la SACVL est une société privée et que la décision de préemption n'a pas été exercée pour la mise en œuvre d'une action ou d'une opération d'aménagement ;

- la décision de préemption en litige est insuffisamment motivée en ce qu'elle ne fait pas apparaître la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie justifiant l'exercice du droit de préemption urbain du local commercial ;

- les considérations retenues dans la décision de préemption ne permettent pas de fonder l'exercice du droit de préemption urbain mais relèvent du seul droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projets d'aménagement commercial prévu par les articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'urbanisme ; la décision en litige ne vise pas la délibération du 28 février 2011 par laquelle le conseil municipal de Lyon a délimité un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité ;

- la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme n'est pas démontrée ; le président de la métropole de Lyon n'est pas compétent pour exercer le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet d'un projet d'aménagement commercial prévu par l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme ;

- le président de la métropole de Lyon n'a pas exercé le droit de préemption en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement qui répond aux objectifs énoncés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2023, la métropole de Lyon, représentée par la SELAS Cabinet LEGA-CITE, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

II- Par une requête, enregistrée le 23 mars 2023 sous le n° 23LY01054, la SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D..., représentés par la SELARL BCV AVOCATS, demandent à la cour de prononcer le sursis à exécution de ce jugement du 26 janvier 2023 en application de l'article R. 811-15 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que la décision de préemption méconnaît les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que la SACVL est une société privée et que la décision de préemption n'a pas été exercée pour la mise en œuvre d'une action ou d'une opération d'aménagement ;

- la décision de préemption en litige est insuffisamment motivée en ce qu'elle ne fait pas apparaître la nature du projet d'aménagement justifiant l'exercice du droit de préemption urbain du local commercial ;

- les considérations retenues dans la décision de préemption ne permettent pas de fonder l'exercice du droit de préemption urbain mais relèvent du seul droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projets d'aménagement commercial prévu par les articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'urbanisme ; la décision en litige ne vise pas la délibération du 28 février 2011 par laquelle le conseil municipal de Lyon a délimité un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité ;

- la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme n'est pas démontrée ; le maire de Lyon n'est pas compétent pour exercer le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et le baux commerciaux et les terrains faisant l'objet d'un projet d'aménagement commercial prévu par l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme ;

- le président de la métropole de Lyon n'a pas exercé le droit de préemption en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement qui répond aux objectifs énoncés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, la métropole de Lyon, représentée par la SELAS Cabinet LEGA-CITE, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la requête est irrecevable en ce que le jugement dont il est demandé le sursis à exécution n'est pas un jugement prononçant l'annulation d'une décision administrative au sens de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ;

- à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Burnichon, première conseillère,

- les conclusions de M. Laval, rapporteur public,

- les observations de Me Combaret pour la SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D... et celles de Me Perrier substituant Me Jacques pour la métropole de Lyon.

Une note en délibéré, enregistrée le 9 juin 2023, a été présentée par la métropole de Lyon dans la requête n° 23LY01039.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... F... et Mme B... D... exercent depuis 2002 une activité de sandwicherie-vente à emporter, en vertu d'un bail commercial renouvelé pour neuf ans par avenant du 1er avril 2020, au sein d'un local commercial qui appartient à la SCI MCS, d'une superficie de 81,51 m², situé au rez-de-chaussée, (ANO)5(/ANO) rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon. Le 9 septembre 2020, la SCI MCS a signé une promesse de vente de ce local avec ses locataires au prix de 180 000 euros. Par un arrêté du 7 janvier 2021, le président de la métropole de Lyon a décidé d'exercer le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente de ce local commercial. La SCI MCS, ainsi que les acquéreurs évincés, M. A... F... et Mme B... D..., relèvent appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Par une autre requête, enregistrée sous le n° 23LY01054, les requérants demandent à la cour, sur le fondement des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à exécution de ce jugement du 26 janvier 2023.

2. Ces deux requêtes sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les premiers juges, aux points 7 et 8 du jugement attaqué, ont répondu au moyen tiré de ce que la décision de préemption méconnaît les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que la SACVL est une société privée et que la décision de préemption n'a pas été exercée pour la mise en œuvre d'une action ou d'une opération d'aménagement. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit, dès lors, être écarté.

Sur la légalité de la décision de préemption en litige :

4. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (...) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 300-1 de ce code, dans sa version alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain,de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. (...) ".

5. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

6. Il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse est motivée par le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques en ce que le local dont la préemption a été décidée se situe rue Sainte-Catherine, qui constitue une entrée principale de ce quartier, classé secteur prioritaire, à proximité de la place des Terreaux, et qui est marqué par une présence importante de commerces de restauration rapide dans un secteur commercial nécessitant une action des collectivités en matière de sécurité et d'aménagement urbain. Cette même décision en litige précise également que la collectivité a beaucoup investi ces dix dernières années sur le bas des pentes et que cette action doit se poursuivre, notamment sur cette partie de la rue Sainte-Catherine, particulièrement stratégique car directement visible depuis la Place des Terreaux. Enfin, l'arrêté mentionne la volonté de la ville de Lyon, en partenariat avec la SACVL déjà bien engagée en matière de redynamisation commerciale de ce secteur, de poursuivre la constitution d'un portefeuille de locaux repérés comme stratégiques pour implanter de nouvelles activités dans une logique de diversification et de qualité de l'offre commerciale.

7. Toutefois, en se bornant à faire état des constats réalisés dans le quartier depuis 2009 par la ville de Lyon, et portant sur la dispersion de l'offre commerciale et l'absence de complémentarité entre les activités installées, constat repris dans le rapport d'analyse de la délibération du 28 février 2011 instaurant un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sur les pentes de la Croix-Rousse, et à soutenir que la préemption en litige s'inscrit, en complément de l'institution d'un droit de préemption des fonds de commerce ou baux commerciaux par la ville de Lyon, dans la politique, très générale, prévue par un schéma directeur d'urbanisme commercial (SDUC), d'ailleurs caduc, ou encore répondrait aux linéaires stratégiques commerciaux retenus par le règlement du plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ne fait pas apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ni ne justifie de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement justifiant la préemption d'un local commercial situé en rez-de-chaussée et au sein duquel s'exerce déjà une activité selon un bail commercial. L'arrêté du 7 janvier 2021 du président de la métropole de Lyon exerçant le droit de préemption urbain sur la vente de ce local commercial méconnaît, par suite, les dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.

8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI MCS, M. F... et Mme D... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un local commercial situé rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon.

Sur la requête n° 23LY01054 :

10. Le présent arrêt ayant statué sur la requête de la SCI MCS et autres tendant à l'annulation du jugement du 26 janvier 2023 du tribunal administratif de Lyon, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 23LY01054 tendant à ce qu'il soit sursis à son exécution.

Sur les frais du litige :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement à la SCI MCS, M. F... et Mme D... la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

12. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la métropole de Lyon, partie perdante, tendant à la mise à la charge des appelants des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2100660 du 26 janvier 2023 du tribunal administratif de Lyon et l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un local commercial situé rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon sont annulés.

Article 2 : La métropole de Lyon versera à la SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la métropole de Lyon tendant à l'application des dispositions de l'articles L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 23LY01054 aux fins de sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Lyon du 26 janvier 2023.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI MCS, M. A... F... et Mme B... D... et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

M. François Bodin-Hullin, premier conseiller,

Mme Claire Burnichon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

C. BurnichonLa présidente,

M. C...

La greffière,

D. Meleo

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,

Nos 23LY01039- 23LY01054 2