Vu le recours, enregistré le 29 mars 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1000963 du 8 février 2012 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du préfet délégué pour la sécurité et la défense auprès du préfet de la zone de défense Sud Est du 18 décembre 2009, infligeant une amende administrative de 2 000 euros à la société Manpower France ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Manpower France devant le tribunal administratif ;
Il soutient :
- que contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile n'impose pas la communication de l'avis de la commission instituée par l'article R. 217-4 du même code ;
- que contrairement à ce qu'affirme la société Manpower France, le procès-verbal qui lui a été notifié lui précisait la sanction à laquelle l'exposait la contravention relevée à son encontre ;
- que la sanction infligée à la société Manpower France repose sur des faits établis et elle n'est entachée ni d'un défaut de base légale, ni d'une erreur de droit ; qu'à cet égard les textes applicables prévoient expressément, en cas de manquement quant à la gestion des titres de transport par une société d'intérim, une sanction distincte de celle qui peut être infligée à des personnes physiques ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire, enregistré le 21 septembre 2012, présenté pour la société Manpower France, qui conclut au rejet du recours et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient :
- que l'absence de communication de l'avis de la commission instituée par l'article R. 217-4 du code de l'aviation civile méconnaît les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- que le procès-verbal qui lui a été notifié ne précisait pas les sanctions auxquelles elle était exposée au regard des manquements qui lui étaient reprochés ;
- que la décision en litige est dépourvue de base légale dès lors que, à la date de son édiction, l'arrêté préfectoral n° 07-5038 du 29 octobre 2007 avait été abrogé par l'arrêté n° 09-3811 du 9 juillet 2009 ; que les dispositions de l'article 2.3.4 des mesures particulières d'applications issues de l'arrêté du 29 octobre 2007 sont différentes de celles du même article issues de l'arrêté du 9 juillet 2009 ;
- que la décision en litige est entachée d'une erreur de droit en ce que les dispositions du I de l'article R. 271-1 du code de l'aviation civile, seules applicables eu égard aux faits qui lui sont reprochés, limitent le montant de l'amende en cas de manquements aux règles de restitution des titres de circulation à la somme de 750 euros ;
- que la décision en litige repose sur des faits matériellement inexacts ;
Vu le mémoire, enregistré le 6 novembre 2012, par lequel le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui conclut aux mêmes fins que le recours par les mêmes moyens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 janvier 2013 :
- le rapport de M. Poitreau, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Pourny, rapporteur public ;
- et les observations de Me Gianina, avocat de la société Manpower France ;
1. Considérant qu'un agent de police judiciaire de la police aux frontières a constaté, le 4 mars 2009, un manquement aux règles de sécurité applicables à l'intérieur de l'aéroport Lyon Saint-Exupéry par la société Manpower France, constitué par l'absence, dans le coffre de cette entreprise de travail temporaire, de titres de circulation en zone réservée de cinq de ses salariés ne se trouvant plus en mission ; qu'après consultation de la commission de sûreté des aérodromes du Rhône, le 13 octobre 2009, le préfet délégué pour la sécurité et la défense auprès du préfet de la zone de défense Sud Est lui a infligé une amende de 2 000 euros, par décision du 18 décembre 2009 ; que le ministre chargé des transports fait appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé cette sanction ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 217-1 du code de l'aviation civile dans sa rédaction alors applicable : " (...) II. - En cas de manquement constaté aux dispositions : / (...) c) Des arrêtés et mesures pris en application de l'article R. 213-1-1 (...). /Le préfet peut, en tenant compte de la nature et de la gravité des manquements et éventuellement des avantages qui en sont tirés, après avis de la commission instituée à l'article R. 217-4, prononcer à l'encontre de la personne morale responsable une amende administrative d'un montant maximum de 7 500 euros (...) " ; que la commission instituée à l'article R. 217-4 est la commission sûreté d'un aérodrome ; qu'aux termes de l'article R. 217-2 du même code : " Les manquements aux dispositions énumérées à l'article R. 217-1 font l'objet de constats écrits dressés par les militaires de la gendarmerie, les officiers et les agents de la police nationale, les agents des douanes ainsi que par les fonctionnaires et agents spécialement habilités et assermentés en application de l'article L. 282-11. Ils portent la mention des sanctions encourues. Ils sont notifiés à la personne concernée et communiqués au préfet par le chef du service auquel appartient le rédacteur du constat. / A l'expiration du délai donné à la personne concernée pour présenter ses observations, le préfet peut saisir la commission instituée à l'article R. 217-4 qui émet un avis sur les suites à donner. / La personne concernée doit avoir connaissance de l'ensemble des éléments de son dossier. Elle doit pouvoir être entendue par la commission avant que celle-ci émette son avis et se faire représenter ou assister par la personne de son choix (...) " ;
3. Considérant que la procédure particulière prévue par l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile prévoit que la commission de sûreté d'un aéroport peut être saisie pour avis par le préfet avant que celui-ci prononce une sanction pour manquement aux règles de sécurité aéroportuaire ; que cette commission émet son avis au vu des seuls éléments du dossier dont la personne concernée, après avoir été informée des griefs formulés à son encontre, peut demander la communication ; que cet article organise une procédure contradictoire, impliquant le droit pour la personne en cause de formuler ses observations écrites et d'être entendue par la commission ; qu'eu égard aux garanties ainsi apportées, la procédure répond aux exigences qu'implique le respect des droits de la défense ; que ni l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ni aucun principe général du droit et en particulier celui des droits de la défense n'imposent en revanche la communication de l'avis de la commission à la personne concernée ; que, par suite, les dispositions de l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile n'impliquaient pas la communication à la société Manpower France de l'avis émis par la commission saisie par le préfet avant que celui-ci ne prenne une sanction ; que, par suite, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la sanction en litige, le Tribunal administratif de Lyon a estimé que les dispositions de l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile impliquaient la communication à la société Manpower France de l'avis émis préalablement par la commission de sûreté des aérodromes du Rhône ;
4. Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la société Manpower France devant le Tribunal administratif de Lyon et devant elle ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. / (...) / 3. Tout accusé a droit notamment à : / a) être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ; / b) disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense (...) " ;
6. Considérant que les stipulations précitées de l'article 6 ne sont applicables, en principe, qu'aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu'elles statuent sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer une procédure administrative, alors même qu'elle conduirait au prononcé d'une sanction ; qu'il ne peut en aller autrement que dans l'hypothèse où la procédure d'établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d'une procédure ultérieurement engagée devant le juge ;
7. Considérant que la procédure instituée par l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile aménage, comme il a été dit plus haut, le pouvoir de sanction du préfet de telle sorte que le respect des droits de la défense est pleinement assuré ; que par suite l'absence de communication de l'avis de la commission de sûreté des aérodromes du Rhône à la société requérante n'emporte pas des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable de la procédure ultérieurement engagée devant le juge ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoqué ;
8. Considérant, en deuxième lieu, que la société Manpower France soutient que le procès-verbal qui a été dressé à son encontre ne précisait pas, comme l'exigent les dispositions de l'article R. 217-2 du code de l'aviation civile citées au point 2 ci-dessus, les sanctions auxquelles elle était exposée au regard des manquements qui lui étaient reprochés ; que, cependant, le procès verbal constatant les manquements reprochés mentionne expressément les sanctions qu'elle encourait au titre du II du R. 217-1 et notamment l'amende administrative d'un montant maximum de 7 500 euros ;
9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 213-3 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction alors applicable : " Les pouvoirs de police exercés par les préfets sur l'emprise des aérodromes en dehors de la zone militaire sur les aérodromes à affectation aéronautique mixte en application de l'article L. 213-2 comprennent tout ce qui concerne le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité, et notamment le soin de fixer par arrêté : /a) Les limites de la zone publique et de la zone réservée et, le cas échéant, des différents secteurs qui composent cette dernière ; /b) Les accès à la zone réservée et, le cas échéant, aux différents secteurs de cette dernière (...). /Les mesures particulières d'application des règles générales ainsi définies sont fixées, selon le cas, par le directeur de l'aviation civile ou son représentant (...). " ;
10. Considérant qu'aux termes du 2.3.4 des mesures particulières d'application, visées au dernier alinéa de l'article R. 213-3 du code de l'aviation civile, de l'arrêté préfectoral n° 2007-5038 du 29 octobre 2007 ayant pour objet de définir les mesures de police applicables sur l'aérodrome de Lyon Saint-Exupéry : " -titre de circulation spéciaux / a) Agences d'intérim - règles à respecter / Afin d'éviter de devoir délivrer successivement de nombreux titres de circulation au personnel intérimaire de l'aéroport (...) les établissements de travail temporaire (ETT) peuvent demander que des titres de circulation soient établis au nom de l'ETT qui fournit le personnel intérimaire et au nom de la société auprès de laquelle il est détaché. /Cet aménagement est accordé si les règles suivantes sont respectées : (...) /A chaque fin de contrat de travail, le titre de circulation doit être retourné par son titulaire à l'ETT principal qui le met dans un coffre fermé, placé sous sa responsabilité. (...) Les titres de circulation en fin de mission ou en fin de validité non restitués doivent faire l'objet d'une réclamation par l'ETT principal, par courrier, dans les mêmes conditions que tout autre titre de circulation. (...) " ;
11. Considérant que la société Manpower France fait valoir que la sanction qui lui a été infligée ne reposait sur aucune base légale dès lors qu'à la date à laquelle elle a été édictée, l'arrêté préfectoral précité du 29 octobre 2007 avait été abrogé par l'arrêté n° 2009-3811 du 9 juillet 2009 publié au recueil des actes de la préfecture du Rhône le 10 juillet 2009 ;
12. Considérant, toutefois, que, d'une part, les dispositions issues de l'arrêté du 29 octobre 2007 étaient, eu égard à la date des manquements relevés à l'encontre de la société Manpower France, les seules qui lui étaient opposables ; que, d'autre part, ces dispositions ont été reprises dans la réglementation issue du nouvel arrêté du 9 juillet 2009 ; qu'enfin, les manquements aux règles ainsi définies par ces deux arrêtés pouvaient faire l'objet, comme il a été rappelé au point 2 ci-dessus, des sanctions prévues à l'article R. 217-1 du code de l'aviation civile ;
13. Considérant, en quatrième lieu, que la société Manpower France soutient que les manquements relevés à son encontre s'analysent en un défaut de présentation des documents exigibles et que, en vertu des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 217-1 du code de l'aviation civile, l'amende qui pouvait lui être infligée ne pouvait excéder la somme de 1 500 euros ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que les manquements reprochés à la société requérante portent sur des titres de circulation de salariés en fin de contrat et qui auraient dû se trouver dans le coffre qu'elle était tenue de mettre en place conformément aux dispositions précédemment rappelées du 2.3.4 des mesures particulières d'application de l'arrêté préfectoral n° 2007-5038 du 29 octobre 2007 ; que de tels manquements ne sauraient s'analyser en un simple défaut de présentation des documents exigibles par la réglementation au sens des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 217-1 du code de l'aviation civile ;
14. Considérant, en cinquième lieu, que la société Manpower France soutient que s'agissant de l'absence du titre de circulation de Mlle Renner dans le coffre placé sous sa responsabilité, elle ne pouvait faire l'objet d'aucune sanction dès lors que cette salariée était encore en mission à la date du contrôle opéré le 4 mars 2009 ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que comme l'avait relevé la commission de sûreté dans son avis du 24 novembre 2009, le préfet du Rhône a estimé que s'agissant de cette salariée la société requérante avait fourni les justificatifs nécessaires et qu'il n'a donc pas prononcé de sanction ;
15. Considérant, en sixième lieu, que s'agissant de l'absence des titres de circulation de MM. Eguikhian, Nasri et Houssou, la société Manpower France soutient qu'elle ne saurait faire l'objet d'aucune sanction dès lors que la mission de ces trois salariés avait pris fin, respectivement, les 2 mars, 30 janvier et 27 février 2009 et que, s'agissant de M. Nasri, elle lui avait réclamé son titre de circulation par deux courriers des 18 février et 6 mars 2009 ; que toutefois, les exigences de sécurité conduisant à contrôler l'accès à la zone réservée des aérodromes imposent aux sociétés de travail temporaire de recueillir, dans les plus brefs délais, les titres de circulation de leurs salariés à l'issue de chaque mission et, en l'absence d'une telle restitution, de réclamer ces documents, comme l'exigent les dispositions du 2.3.4 précité, dans un délai qui doit également être très bref ; qu'en l'espèce, eu égard aux dates des fins de mission des trois salariés concernés, la société requérante ne justifie pas avoir accompli les diligences nécessaires pour réclamer par écrit les titres de circulation qui ne lui avait pas été restitués ; que, par suite, le moyen tiré du caractère non fondé des manquements relevés s'agissant des titres de circulation des trois salariés en cause doit être écarté ;
16. Considérant, enfin, que la société Manpower France fait valoir que lorsque M. Yakub était employé les week-ends, elle autorisait ce salarié, pour des raisons de commodité, à conserver son titre de circulation pendant la semaine et qu'une telle pratique ne saurait donner lieu à sanction ; que, cependant, ainsi qu'il a été rappelé, la procédure de restitution des titres de circulation au terme de chaque fin de mission répond à des exigences de sécurité relativement à l'accès aux zones réservées de l'aéroport de Lyon Saint-Exupéry ; que ces exigences, qui constituent du reste la contrepartie des facilités accordées aux sociétés de travail temporaire, ne sont pas compatibles avec la pratique instaurée par la société Manpower France pour les salariés qu'elle emploie pendant les week-ends ; que, par suite le manquement relevé à l'encontre de la société requérante s'agissant du titre de circulation de M. Yakub est établi ;
17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la sanction prononcée par le préfet délégué pour la sécurité et la défense auprès du préfet de la zone de défense Sud Est à l'encontre de la société Manpower France ; que les conclusions de celle-ci tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées ;
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon du 8 février 2012 est annulé.
Article 2 : Les conclusions de la société Manpower France sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la société Manpower France.
Délibéré après l'audience du 10 janvier 2013 à laquelle siégeaient :
M. Clot, président de chambre,
MM. Picard et Poitreau, premiers conseillers.
Lu en audience publique, le 31 janvier 2013.
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N° 12LY00812
