| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre - formation à 3, 03 janvier 2013, 12LY00439

Vu la requête, enregistrée le 13 février 2012, présentée pour M. et Mme B, domiciliés ... ;

M. et Mme B demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0901437 du 8 décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Dijon a limité à la somme de 15 000 euros l'indemnité mise à la charge de l'agence régionale de santé de Bourgogne en réparation des préjudices subis à raison de l'illégalité fautive d'autorisations d'ouverture d'une officine de pharmacie à Longecourt-en-Plaine ;

2°) de condamner l'agence régionale de santé de Bourgogne à verser à M. B, à titre principal, la somme de 1 500 000 euros en réparation de son préjudice, et, à titre subsidiaire, la somme de 474 000 euros, et à verser à M. et Mme B la somme de 14 400 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Bourgogne une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

- l'Etat a engagé sa responsabilité en accordant à M. B, à trois reprises, les 20 août 1998, 27 mars 2000 et 22 avril 2008, une autorisation d'exploiter une officine pharmaceutique ultérieurement annulée par la juridiction administrative pour des motifs de fond, et il est donc tenu de les indemniser du préjudice direct et certain éprouvé du fait de ces illégalités fautives ;

- il ne peut être reproché à M. B d'avoir exploité son officine sous l'empire des autorisations dont il bénéficiait en n'ayant cessé d'exploiter cette officine, en dépit des recours exercés contre ces autorisations, alors que le juge administratif avait considéré à plusieurs reprises que son concurrent avait perdu le bénéfice de l'antériorité et rejeté des recours formé par ce concurrent contre des refus d'autorisation, et aucun partage de responsabilité ne peut être retenu à raison d'une faute de sa part ;

- ils sont fondés à réclamer, à titre principal, une indemnité correspondant à une valeur approchant la perte de la valeur commerciale du fonds de commerce, eu égard en particulier à la longueur de la période d'exploitation et à la circonstance que les autorisations avaient bien été délivrées pour satisfaire une population suffisante et, à titre subsidiaire, l'indemnisation du préjudice sur la base des pertes subies du fait des décisions concernées et des troubles dans leurs conditions d'existence ;

- le jugement est entaché de contradiction de motifs en ce que les premiers juges ont considéré, d'une part, pour retenir la responsabilité de l'Etat, que le motif de l'annulation ne faisait pas obstacle à ce que le pharmacien ait pu légalement prétendre à l'autorisation d'ouverture d'une officine et, d'autre part, pour la détermination des préjudices, que la nature de l'illégalité affectant les mêmes autorisations d'ouverture faisait obstacle à ce que le même pharmacien ait pu légalement prétendre à la délivrance d'une autorisation d'ouverture d'une officine de pharmacie ;

- si son concurrent jouissait, jusqu'au 4 mars 2008, du bénéfice de l'antériorité, il ne pouvait en pratique bénéficier d'une quelconque autorisation d'exploitation d'officine pharmaceutique, dès lors que la population de la commune choisie ne présentait pas les conditions de population suffisantes ;

- il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assimiler la situation spécifique qui était la leur, à tout le moins jusqu'à l'arrêt de la Cour de 2008, à celle d'une annulation pour vice de forme, à laquelle le vice s'apparente bien davantage qu'au régime de l'annulation pour vice de fond ;

- ils sont fondés à revendiquer, subsidiairement, l'application de l'article 1er du protocole n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'une valeur patrimoniale est attachée à la clientèle ;

- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les sommes retenues pour la prise en compte du préjudice matériel étaient sensiblement inférieures à l'ensemble des bénéfices dégagés par l'officine au cours de la période en litige, de sorte que M. B ne pouvait prétendre à aucune indemnisation de ce chef, en ce qu'il n'aurait pas exposé des frais en pure perte puisque ces frais auraient été compensés par le bénéfice illégitime perçu durant la même période, alors que le Tribunal ne pouvait méconnaître l'ancienneté de la situation d'exploitation et le fait que l'activité a effectivement répondu à un besoin concernant le service public de la desserte des médicaments même si c'est à tort que l'administration n'a pas pris en compte le droit de priorité de son concurrent ;

- ils sont en droit d'obtenir le remboursement du coût total des licenciements des salariés de l'officine, pour un montant de 55 369,73 euros, l'indemnisation des pertes des agencements et autres éléments mobiliers, pour un montant de 21 010 euros, du coût de la poursuite ou de la résiliation des contrats de location de matériel, d'agencement ou de services liés à l'officine, pour un montant de 13 451,72 euros, de la perte de stocks, pour un montant de 30 459,15 euros, de la régularisation de la taxe sur la valeur ajoutée, pour un montant de 19 664,59 euros, de la dépréciation de la valeur de l'immeuble, pour un montant de 115 000 euros, des frais de déménagement, pour un montant de 2 900 euros, des frais de comptabilité fermeture, pour un montant de 3 600 euros, des frais de procédure exposés en pure perte, pour un montant de 33 904,17 euros, de la perte de sa situation professionnelle, pour un montant de 12 219 euros, de la perte de revenus au mois de décembre 2008, pour un montant de 16 421 euros, de la perte des revenus de Mme B, pour un montant de 14 400 euros, et des troubles dans leurs conditions d'existence, pour un montant de 150 000 euros ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 29 mai 2012, présenté pour l'agence régionale de santé de Bourgogne, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- dès lors que la licence de M. B a été annulée pour un motif de fond, et qu'aucune autorisation n'aurait dû être délivrée, puisque tous les jugements et arrêts rendus ont considéré que les autorisations accordées à M. B méconnaissaient le droit d'antériorité de son concurrent, le préjudice résultant de la perte de valeur du fonds de commerce, créé au bénéfice de la licence jugée illégale, ne peut en aucun cas être indemnisé au regard de la jurisprudence applicable ;

- les requérants ne justifient pas d'un préjudice résultant de la perte des agencements et autres éléments mobiliers, dès lors qu'ils auraient pu être utilisés à nouveau dans le cadre de l'officine exploitée par la suite ;

- les requérants ne contestent pas les motifs qui ont amené les premiers juges à rejeter leurs demandes d'indemnisation du coût de la poursuite ou de la résiliation des contrats de location de matériels, d'agencements ou de services liés à l'officine, de la perte du stock de médicaments, de la régularisation de la taxe sur la valeur ajoutée, des frais de procédure exposés en pure perte, et des frais et honoraires de cession de parts sociales de la pharmacie Bonin ;

- le moyen tiré de ce que l'appréciation par les premiers juges de la valeur de l'immeuble serait en contradiction avec les éléments d'appréciation fournis et émanant de professionnels de l'immobilier n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;

- c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que les frais de déménagement ne trouvaient pas leur cause directe dans les illégalités fautives commises par l'administration ;

- les requérants ne justifient pas de ce que les frais de procédure se rattacheraient aux contentieux liés à l'autorisation d'exploitation de la pharmacie de Longecourt, et ces frais ne présentent aucun lien direct avec la délivrance des autorisations irrégulièrement accordées ; au demeurant, ces frais ne constituent pas un chef de préjudice indemnisable distinct des dépens et frais exposés au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

- le chef d'indemnité tiré des frais et honoraires de cession de parts sociales de la pharmacie Bonin a pour cause directe la décision d'exploiter une nouvelle officine, sans lien avec la fermeture de la précédente officine ;

- il n'est pas démontré que la perte d'un revenu mensuel en décembre 2008 trouverait sa cause directe dans les illégalités fautives ;

- la décision de recruter Mme B comme secrétaire comptable de la pharmacie ne présente aucun lien de causalité directe avec la délivrance d'autorisations d'ouverture d'une officine ;

- en tout état de cause, M. B ne peut être indemnisé de ses prétendus préjudices matériels, dès lors que les frais en cause sont inférieurs aux bénéfices retirés de l'exploitation illégale de son officine ;

- les premiers juges n'ont pas insuffisamment évalué les troubles dans les conditions d'existence subis par M. et Mme B, alors qu'ils ont pris en compte, au demeurant, des troubles liés à la reprise d'une nouvelle officine, sans lien de causalité directe avec l'illégalité des autorisations d'ouverture de la pharmacie de Longecourt ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 décembre 2012 :

- le rapport de M. Seillet, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Pourny, rapporteur public ;

- et les observations de Me Chaton, avocat de M. et Mme B, et de Me Traverse, avocat de l'agence régionale de santé de Bourgogne ;

1. Considérant que M. B, qui exploitait une pharmacie à Longecourt-en-Plaine, depuis le 2 août 1998, sur le fondement d'autorisations d'ouverture de cette officine délivrées par arrêtés du préfet de la Côte d'Or en date des 20 août 1998, 27 mars 2000 et 22 avril 2008, a cessé l'exploitation de cette pharmacie le 26 novembre 2008, après que ces arrêtés ont été successivement annulés par le Tribunal administratif de Dijon et la Cour de céans ; que par un jugement du 8 décembre 2011, le Tribunal administratif de Dijon a condamné l'agence régionale de santé de Bourgogne à verser à M. et Mme B une indemnité d'un montant de 15 000 euros en réparation des conséquences dommageables de l'illégalité fautive desdits arrêtés préfectoraux ; que M. et Mme B demandent que cette indemnité soit portée à la somme de 1 500 000 euros ou, à titre subsidiaire, à la somme de 474 000 euros ;

Sur la responsabilité :

2. Considérant que l'illégalité des décisions du préfet de la Côte d'Or autorisant l'ouverture d'une officine de pharmacie à Longecourt-en-Plaine étant de nature à engager la responsabilité de l'administration, M. et Mme B sont en droit d'obtenir l'indemnisation du préjudice en ayant effectivement résulté pour eux et dont il leur appartient d'établir la réalité et le montant ;

Sur le préjudice :

3. Considérant, en premier lieu, que l'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était pas intervenue ; que le motif d'annulation des arrêtés préfectoraux des 20 août 1998, 27 mars 2000 et 22 avril 2008, tiré de la méconnaissance de l'antériorité dont bénéficiait la demande présentée auparavant par un autre pharmacien, M. Thanacody, dans le même secteur géographique, et alors, au demeurant, que pour annuler l'arrêté du 20 mars 1998, par son jugement du 22 février 2000, le Tribunal administratif de Dijon avait relevé qu'il ne "ressortait nullement de la décision attaquée que les besoins réels de la population nécessitaient l'ouverture d'une pharmacie par voie dérogatoire à Longecourt-en-Plaine", faisait obstacle à ce que, à ces dates, M. B ait pu légalement prétendre à la délivrance d'une telle autorisation ; que, dans ces conditions, M. et Mme B ne peuvent prétendre à être indemnisés du préjudice résultant de la perte de toute valeur du fonds de commerce créé au bénéfice des autorisations illégales, nonobstant la circonstance que l'exploitation s'est prolongée sur une longue durée, compte tenu des différents arrêtés d'autorisation et de la longueur des procédures ayant conduit à l'annulation desdits arrêtés ;

4. Considérant, en deuxième lieu, que l'annulation d'une décision autorisant l'ouverture d'une officine de pharmacie peut conduire à l'indemnisation des frais engagés en pure perte par le titulaire à la suite de cette autorisation ; que les profits réalisés du fait de l'exploitation irrégulière de l'officine doivent toutefois venir en déduction du montant des frais ainsi exposés ; que les sommes correspondant à des reversements de taxe sur la valeur ajoutée, à la dépréciation de la valeur de l'immeuble d'habitation, aux frais de déménagement exposés par la famille à la suite de l'acquisition d'une nouvelle officine ainsi que les frais liés à cette acquisition, comme les pertes de revenus du couple, ne sont pas liés à l'illégalité fautive entachant les arrêtés du préfet de la Côte d'Or ; qu'il en est de même, en l'absence de justification, des sommes versées aux conseils des requérants pour le montant non déjà pris en compte par les premiers juges ; que si M. B, outre les frais exposés dans le cadre des mesures de licenciement des salariés de l'officine, pour un montant total, pris en compte par les premiers juges, de 58 969,73 euros, a inutilement supporté des frais d'agencement de l'officine, pour un montant de 21 010 euros, ainsi qu'une perte du fait de la destruction de médicaments, à hauteur de 30 459,15 euros, et s'il a dû supporter des frais au titre de contrats, en cours à la date de fermeture de l'officine, de location de matériel, d'agencement ou de services liés à cette officine, pour un montant de 13 451,72 euros, ces frais ne sont pas supérieurs aux bénéfices qu'il a tirés pendant la période d'exploitation illégale de son officine, comprise entre le 2 août 1999 et le 26 novembre 2008, eu égard aux comptes de résultats produits par les requérants, qui font apparaître un bénéfice net, au titre de l'exercice arrêté en mars 2008, de 197 053 euros, et un bénéfice net de 193 644 euros au cours de l'exercice précédent, arrêté en mars 2007 ;

5. Considérant, en dernier lieu, que, dans les circonstances de l'espèce, M. et Mme B ont subi des troubles dans leurs conditions d'existence directement liés à la faute commise par le préfet de la Côte d'Or en prenant des arrêtés illégaux, dont il sera fait une juste appréciation en les évaluant à 35 000 euros ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme B sont seulement fondés à demander que la somme que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a condamné l'agence régionale de santé de Bourgogne à leur verser au titre de leurs troubles dans leurs conditions d'existence soit portée à 35 000 euros ;

Sur les conclusions des parties tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

7. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par l'agence régionale de santé de Bourgogne ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ;

8. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Bourgogne une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme B et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : La somme que l'agence régionale de santé de Bourgogne a été condamnée à verser à M. et Mme B par le jugement du Tribunal administratif de Dijon du 8 décembre 2011 est portée à 25 000 euros.

Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Dijon du 8 décembre 2011 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L'agence régionale de santé de Bourgogne versera à M. et Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme B est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de l'agence régionale de santé de Bourgogne tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B et à l'agence régionale de santé de Bourgogne.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2012 à laquelle siégeaient :

M. Clot, président de chambre,

M. Seillet, président-assesseur,

M. Picard, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 3 janvier 2013.

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