| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 10 novembre 2022, 21DA02271

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Bonsecours a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil de la métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, en tant qu'elle classe en zone 2AU des parcelles comprises dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 103 A.

Par un jugement avant dire droit n° 2001443-2002279 du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a, d'une part, sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois afin que soit régularisée l'absence de consultation de la commune de Bonsecours prévue à l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et, d'autre part, écarté les autres moyens de la demande.

Par un jugement n° 2001443-2002279 du 24 février 2022, le tribunal administratif de Rouen, estimant que le vice mentionné ci-dessus avait été régularisé, a rejeté la demande.

Procédure devant la cour :

I. - Par une requête enregistrée le 23 septembre 2021 sous le n° 21DA02271 et un mémoire enregistré le 27 juin 2022, la commune de Bonsecours, représentée par Me Florence Malbesin, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d'annuler la délibération du 13 février 2020 du conseil de la métropole Rouen Normandie ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure dès lors que le rapport, les conclusions et l'avis de la commission d'enquête sont irréguliers ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commune de Bonsecours n'a pas été consultée sur le classement en zone 2AU des parcelles de l'orientation d'aménagement et de programmation n°103 A ;

- elle méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors que les modifications apportées au plan à l'issue de l'enquête publique remettent en cause l'économie générale du plan ;

- ces vices de procédure ne peuvent pas être régularisés en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale et le programme local de l'habitat ;

- elle est entachée d'une erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle procède à ce classement en zone 2 AU ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en tant que la métropole s'est estimée liée par l'avis émis par la commission d'enquête publique ;

- elle méconnaît le principe de sécurité juridique ;

- la circonstance que la commune a été consultée dans le cadre du sursis à statuer prononcé par le jugement attaqué ne prive pas d'objet la présence requête ;

- le nouvel avis émis ne peut valoir mesure de régularisation en application de l'article

L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés les 1er juin et 15 juillet 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean-François Rouhaud, conclut au rejet de la requête, à titre incident, à l'annulation du jugement du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen, en tant qu'il a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme, et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme n'était pas fondé et, à le supposer tel, il était régularisable ;

- les autres moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er juin 2022, l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs, représentée par Me Valentin Güner, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions par lesquelles les appelants contestent la mise en œuvre par les premiers juges des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 18 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 août 2022.

II. - Par une requête enregistrée le 25 avril 2022 sous le n° 22DA00893 et un mémoire enregistré le 31 août 2022, la commune de Bonsecours, représentée par Me Florence Malbesin, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 24 février 2022 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d'annuler la délibération du 13 février 2020 du conseil de la métropole Rouen Normandie, en tant qu'elle classe en zone 2AU les parcelles comprises dans l'orientation d'aménagement et de programmation n° 103 A, ainsi que la délibération du 8 novembre 2021 du conseil de la métropole Rouen Normandie ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération de régularisation méconnaît l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît l'article R. 123-8 du code de l'environnement dès lors que le nouvel avis émis par la commune de Bonsecours n'a pas été joint au dossier d'enquête publique ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commission d'enquête s'est prononcée à l'issue d'une procédure irrégulière ;

- elle n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale et le plan local de l'habitat ;

- elle méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors que des modifications substantielles ont été apportées à l'issue de l'enquête publique ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en tant que la métropole s'est estimée liée par l'avis émis par la commission d'enquête publique ;

- elle est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle classe les parcelles litigieuses en zone 2AU ;

- elle méconnaît le principe de sécurité juridique.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2022, l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs, représentée par Me Valentin Güner, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les appelants ne peuvent utilement contester la mise en œuvre par les premiers juges des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- les autres moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean- François Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,

- les conclusions de M. Frédéric Malfoy, rapporteur public,

- et les observations Me Hélène Detrez-Cambrai substituant Me Jean-François Rouhaud, représentant la métropole Rouen Normandie, de Me Valentin Güner représentant l'association pour la protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 février 2020, le conseil de la Métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. La commune de Bonsecours a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone 2AU des parcelles comprises dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 103 A. Par un jugement avant dire droit du 22 juillet 2021, le tribunal administratif a, d'une part, sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois afin que soit régularisée l'absence de consultation de la commune de Bonsecours prévue à l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et, d'autre part, écarté les autres moyens de la demande. Par un jugement du 24 février 2022, le tribunal administratif, estimant que le vice mentionné ci-dessus avait été régularisé, a rejeté la demande. La commune de Bonsecours interjette appel contre ces jugements du 22 juillet 2021 et du 24 février 2022. La métropole Rouen Normandie relève appel à titre incident du jugement du 22 juillet 2021 en tant qu'il a regardé comme fondé le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

2. Les requêtes visées ci-dessus n° 21DA02271 et n° 22DA00893, présentées par la commune de Bonsecours, ont le même objet. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur l'affaire n° 21DA02271 :

En ce qui concerne l'exception de non-lieu opposée par l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs :

3. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / (...) / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ".

4. Lorsqu'un tribunal administratif, après avoir écarté comme non fondés les autres moyens soulevés contre un plan local d'urbanisme, a retenu l'existence d'un vice entachant d'illégalité ce plan et a alors décidé de surseoir à statuer en faisant usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour inviter l'administration à régulariser ce vice, l'auteur du recours contre le plan peut interjeter appel contre le jugement avant dire droit en tant qu'il a écarté comme non fondés certains de ses moyens. Il peut également, de même que la personne qui a approuvé le plan, former appel contre ce jugement en tant qu'il a fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Si la circonstance qu'une délibération de régularisation a été approuvée après l'introduction de la requête d'appel prive d'objet les conclusions dirigées contre le jugement avant dire droit en tant qu'il a mis en œuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, elle ne fait pas obstacle à ce que les parties puissent encore contester le bien-fondé ou le caractère régularisable du vice relevé par les premiers juges.

5. En l'espèce, dès lors que la métropole Rouen Normandie conteste le bien-fondé du vice relevé par les premiers juges, les conclusions dirigées contre le jugement avant dire droit du 22 juillet 2021 ne sont pas privées d'objet.

En ce qui concerne l'appel incident :

6. Aux termes de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme élaboré ou révisé. / Lorsque la zone d'aménagement concerté a été créée à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, cette approbation ne peut intervenir qu'après avis favorable de cet établissement public ". Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par le représentant de l'Etat dans le département (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 29 septembre 2009, le conseil municipal de Bonsecours a approuvé la création d'une zone d'aménagement concerté, dénommée

" Les jardins de la Basilique ", sur des terrains qui ont été classés en zone AU, N, UD et UF par le plan local d'urbanisme communal alors en vigueur.

8. Si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, arrêté le 28 février 2019 par la métropole Rouen Normandie avant l'enquête publique, a classé les terrains de cette zone d'aménagement concerté en zone d'urbanisation nouvelle (1AUR3), il ressort des pièces du dossier que ces mêmes terrains ont été classés en zone d'urbanisation différée (2AU) par le projet de plan modifié à l'issue de l'enquête publique et soumis à l'approbation du conseil métropolitain lors de sa séance du 13 février 2020. Par sa portée et son ampleur, ce classement en zone 2AU, qui concerne environ 60% de la surface totale de la zone d'aménagement concerté, doit être regardé comme modifiant les règles d'urbanisme précédemment applicables au sein de cette zone. Par suite, alors même que la commune de Bonsecours avait été consultée sur le projet de plan arrêté avant l'enquête publique, elle devait être consultée à nouveau, après l'enquête, en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

9. Si le conseil municipal de Bonsecours s'est prononcé favorablement, par une délibération du 20 mai 2019, sur le projet de plan arrêté le 28 février 2019, il ressort des pièces du dossier qu'il ne s'est pas prononcé sur le projet de plan modifié à l'issue de l'enquête publique et soumis à l'approbation du conseil métropolitain le 13 février 2020. Si la métropole fait valoir à titre incident que la commune a été informée du projet de reclassement en zone 2AU d'une partie des terrains de la zone d'aménagement concerté et que son maire a pu émettre sur ce point des observations avant la séance du 13 février 2020, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces observations ont été approuvées par le conseil municipal de Bonsecours, lequel était seul compétent pour émettre l'avis prévu par l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme, en l'absence de compétences attribuées ou pouvant être dévolues au maire en cette matière sur le fondement des articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales.

10. L'omission de cette consultation a été susceptible en l'espèce, eu égard notamment aux observations défavorables émises par le maire de Bonsecours à la suite de l'avis émis par la commission d'enquête, de priver d'une garantie cette commune et d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Il s'ensuit que cette omission constitue un vice de procédure entachant d'illégalité cette délibération.

11. Il résulte de ce qui précède que la métropole Rouen Normandie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a estimé que la délibération du 13 février 2020 méconnaissait de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme. Les conclusions d'appel incident doivent donc être rejetées.

En ce qui concerne l'appel principal :

S'agissant du rapport, des conclusions et de l'avis de la commission d'enquête :

12. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ".

13. Si ces dispositions n'imposent pas à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

14. Il ressort des pièces du dossier que le premier volume du document élaboré par la commission d'enquête publique, après avoir présenté les conditions d'accès au dossier et le contenu du projet de plan, expose un bilan quantitatif de la participation du public et comporte un recensement complet des observations déposées. En un deuxième volume, ce document présente de manière synthétique les observations émises par le public et les réponses apportées par la métropole, en les regroupant en 23 thématiques assorties chacune d'un commentaire de la commission d'enquête. En outre, pour chacune des contributions individuelles, le rapport, après les avoir exposées brièvement, présente la " réponse du maître d'ouvrage ", assortie également d'un commentaire de la commission. Si certains de ces commentaires sont succincts ou consistent à prendre acte des modifications proposées par la métropole, la commission n'était pas tenue, ainsi qu'il a été dit, de répondre à chacune des observations émises par le public, mais seulement d'établir une synthèse de ces observations et des réponses qui y ont été apportées, ce qu'elle a fait avec une précision suffisante.

15. Par ailleurs, en son troisième volume, le document élaboré par la commission d'enquête expose ses conclusions sur le déroulement de l'enquête, sur chacune des 23 thématiques mentionnées ci-dessus et sur chacun des avis des communes, en analysant les enjeux soulevés et les propositions de la métropole. Contrairement à ce que soutient l'appelante, la commission ne s'est pas bornée à prendre acte de ces propositions, mais elle les a replacées dans leur contexte et analysées avec une précision suffisante, avant de se prononcer, favorablement ou défavorablement, sur leur contenu, le cas échéant, en exprimant des regrets ou des demandes. Enfin, le même document, après un rappel synthétique des " points positifs " et des " points négatifs " du projet, énonce neuf " recommandations " puis un " avis favorable assortis de trois réserves " qui sont définies de manière précise et sont dénuées d'ambiguïté.

16. L'une de ces réserves consiste à classer " le secteur 1AUR3 de l'OAP 103A (...) à Bonsecours en zone 2AU ". Contrairement à ce que soutient l'appelante, la commission d'enquête a indiqué avec une précision suffisante dans son rapport, après avoir effectué une visite des lieux, les raisons ayant déterminé cette réserve, en présentant une synthèse de l'ensemble des avis défavorables émis durant l'enquête et en estimant qu' " au vu (...) des inconvénients pressentis pour les habitants de la commune mais aussi pour l'ensemble des résidents du plateau est et suite à la visite sur le site, la commission estime que les enjeux forts et les impacts de cette OAP n'ont pas été suffisamment étudiés (desserte et voirie) ". En formulant une telle réserve, la commission d'enquête n'a pas excédé le champ de la mission que lui confient les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, alors même que cette réserve était susceptible de remettre en cause le choix d'urbaniser à court terme la zone d'aménagement concerté, initialement retenu dans le projet arrêté par le conseil métropolitain.

17. Il résulte de ce qui précède que la commission d'enquête a exposé d'une manière suffisamment détaillée les raisons qui ont déterminé le sens de son avis et des réserves qu'elle a exprimées. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

S'agissant des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique :

18. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (...) ".

19. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

20. En l'espèce, la seule circonstance que de nombreuses modifications ont été apportées au projet de plan à l'issue de l'enquête publique ne suffit pas à caractériser une remise en cause de son économie générale, laquelle doit être appréciée à l'aune de l'objet et de la portée de ces modifications. A cet égard, si l'appelante relève que certaines parcelles ont été classées en zone 2AU à l'issue de l'enquête publique alors qu'elles étaient classées en zone 1AUR3 dans le projet de plan arrêté avant l'enquête, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne présentent qu'une superficie d'une dizaine d'hectares et que ce changement de zonage n'a pas pour effet de remettre en cause l'urbanisation de ces parcelles, mais seulement d'en différer la réalisation dans l'attente d'une adaptation des réseaux publics. Par suite, compte tenu de la faible superficie de ces parcelles et de la nature du changement de zone ainsi opéré, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que cette modification a remis en cause l'économie générale du projet. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

S'agissant de la compatibilité du plan avec le schéma de cohérence territoriale :

21. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".

22. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

23. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

24. En l'espèce, d'une part, le schéma de cohérence territoriale du 12 octobre 2015 distingue, au sein de l'armature urbaine du territoire de la métropole, quatre niveaux d'urbanisation, à savoir les " cœurs d'agglomération ", les " espaces urbains ", constitués " des tissus bâtis continus (tâche urbaine) ", les " pôles de vie " ainsi que les " bourgs et villages ". Pour " garantir un fonctionnement durable du territoire à travers l'armature urbaine ", le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma fixe des perspectives de développement urbain différentiées selon les niveaux de cette armature. A ce titre, " (...) le développement urbain est intensifié dans les cœurs d'agglomération, amplifié dans les espaces urbains, conforté dans les pôles de vie, modéré dans les bourgs et villages, et très limité dans les hameaux ". En outre, il ressort des éléments cartographiques annexés au document d'orientation et d'objectifs de ce schéma que la plus grande partie du territoire de la commune de Bonsecours, au sein de laquelle se situent les parcelles litigieuses, est répertoriée comme un " espace urbain ".

25. D'autre part, le règlement classe à Bonsecours les parcelles cadastrées AK n os 3, 4, 9, 10p, 11, 12, 13, 14p, 21, 62, 63, 87 et 88, d'une superficie totale d'une dizaine d'hectares, en zone 2AU correspondant, selon le rapport de présentation, à " des secteurs d'urbanisation future mixtes à vocation dominante d'habitat, urbanisables à moyen ou long terme ", pour lesquels " des travaux sont programmés sur le temps du PLU pour assurer leur desserte future par les réseaux ". Un tel classement a pour effet, non de remettre en cause l'urbanisation des parcelles litigieuses, mais seulement d'en différer la réalisation dans l'attente d'une desserte appropriée en réseaux publics. Il s'ensuit que l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le règlement, en tant qu'il procède à ce classement, est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale.

S'agissant de la compatibilité du plan avec le programme local de l'habitat :

26. D'une part, aux termes du II de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation : " Le programme local de l'habitat définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer la performance énergétique de l'habitat et l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ".

27. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / (...) / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ".

28. En l'espèce, le programme local de l'habitat de la métropole Rouen Normandie fixe comme objectif de construire, durant la période 2020-2025, 177 logements, dont 54 sociaux, sur le territoire de la commune de Bonsecours. Si l'appelante soutient que le classement des parcelles litigieuses en zone 2AU ne permettra pas d'atteindre cet objectif, il ressort des pièces du dossier que plusieurs zones de rénovation urbaine ont été délimitées à Bonsecours par le plan local d'urbanisme intercommunal, au sein desquelles des logements pourront être créés. En outre, alors que ce classement en zone 2AU ne remet pas en cause l'urbanisation des parcelles litigieuses, mais en diffère seulement la réalisation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ne pourrait pas être remédié à l'insuffisance des réseaux publics, qui a justifié ce différé, dans un délai compatible avec la réalisation de l'objectif fixé par le programme local de l'habitat. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.

S'agissant du classement des parcelles litigieuses en zone 2AU :

29. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

30. Pour l'application de ces dispositions, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu, ainsi que l'indique le rapport de présentation, classer en zone 2AU les terrains pour lesquels " des travaux sont programmés sur le temps du PLU pour assurer leur desserte future par les réseaux " et inclure dans cette zone " des secteurs d'urbanisation future mixtes à vocation dominante d'habitat, urbanisables à moyen ou long terme ". Comme le souligne le rapport de présentation, " En complément des projets de développement en zones U et 1AU, les zones 2AU permettent de répondre aux objectifs de production de logements ainsi qu'aux besoins en matière de développement économique, sur le moyen ou long terme ".

31. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AK n os 3, 4, 9, 10p, 11, 12, 13, 14p, 21, 62, 63, 87 et 88 à Bonsecours, d'une superficie totale d'une dizaine d'hectares, consistent en des terrains non bâtis, ourlés d'espaces boisés. Si l'appelante soutient que ces parcelles sont desservies par des réseaux publics d'une capacité suffisante, elle ne produit pas d'élément probant à l'appui de ses allégations, alors que, d'une part, est projetée la construction de 350 à 400 logements sur un site resté à l'état naturel et bordé à l'est par une zone pavillonnaire peu dense et que, d'autre part, la commission d'enquête a relevé un risque de saturation des " réseaux existants " et de "l'axe de circulation du plateau est vers Rouen (côte de Bonsecours) ". Les services de la métropole ont à ce titre relevé, par un courriel du 31 décembre 2019, que l'imperméabilité des sols liée à l'urbanisation du site entraînera des risques de ruissellement des eaux pluviales vers l'espace boisé et la route nationale située en contre-bas, en l'absence de construction d'un système de gestion des eaux pluviales adapté.

32. Par ailleurs, la circonstance que les parcelles litigieuses avaient été classées en zone AU par le plan local d'urbanisme modifié par une délibération du 14 mai 2018 du conseil municipal de Bonsecours, confirmée par un jugement n° 1804353 et 1804354 du 10 avril 2020 du tribunal administratif de Rouen, est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée, dès lors que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal étaient appelés à déterminer le parti d'aménagement applicable au territoire métropolitain en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, appréciées notamment au vu des résultats de l'enquête publique, et n'étaient pas ainsi liés par le parti d'aménagement précédemment retenu dans les documents d'urbanisme des communes membres de la métropole.

33. Dans ces conditions, l'appelante n'est pas fondée à soutenir qu'en classant les parcelles litigieuses en zone 2AU, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont commis une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du moyen tiré d'une erreur de droit :

34. Si la métropole de Rouen Normandie a tenu compte de l'avis émis par la commission d'enquête pour modifier le projet de plan à l'issue de l'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle se serait crue liée par cet avis, notamment par les réserves qu'il comporte. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que la métropole a commis une erreur de droit.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique :

35. Si l'appelante soutient que la délibération attaquée remet en cause des choix d'aménagement déjà arrêtés et entraînerait des conséquences, notamment financières, préjudiciables aux intérêts de la commune et de ses habitants, les exigences qui découlent du principe de sécurité juridique n'interdisaient pas à la métropole de modifier, dans l'exercice de ses compétences en matière d'urbanisme, le classement des parcelles litigieuses, qu'elle avait approuvé par une délibération du 14 mai 2018.

36. En outre, contrairement à ce que soutient l'appelante, si, par un jugement n° 1804353 du 10 avril 2020, le tribunal administratif de Rouen a rejeté un recours tendant à l'annulation de cette délibération du 14 mai 2018 du conseil de la métropole Rouen Normandie, il ne ressort pas des motifs qui sont le support nécessaire du dispositif de ce jugement que le tribunal se serait prononcé sur la capacité des réseaux publics desservant les parcelles litigieuses. De plus, l'appelante n'établit pas de manière précise et circonstanciée que la modification du zonage des parcelles litigieuses serait susceptible d'entraîner une atteinte excessive à des intérêts publics ou privés, de nature à justifier l'édiction de mesures transitoires en application de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit être écarté.

S'agissant du caractère régularisable de l'illégalité entachant la délibération attaquée :

37. Contrairement à ce que soutient l'appelante, les vices de procédure de nature à entacher d'illégalité un document d'urbanisme, qui ont privé les intéressés d'une garantie ou qui ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens du document approuvé, peuvent faire l'objet d'une régularisation devant le juge administratif sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

38. En l'espèce, le vice de procédure mentionné au point 10 est susceptible d'être régularisé en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, par une délibération du conseil métropolitain, adoptée après consultation de la commune de Bonsecours sur le projet de plan tel que modifié à l'issue de l'enquête publique.

39. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bonsecours n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et prononcé un sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du même code.

Sur l'affaire n° 22DA00893 :

En ce qui concerne le cadre du litige :

40. Il résulte des dispositions précitées au point 3 de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme que l'auteur d'un recours formé contre le jugement mettant fin à l'instance après le prononcé d'un sursis à statuer ne peut invoquer que des moyens dirigés contre la délibération de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge. A ce titre, il peut se prévaloir des vices qui sont propres à cette délibération et soutenir qu'elle n'a pas pour effet de régulariser le vice que les premiers juges ont constaté dans leur jugement avant dire droit. Il ne peut en revanche soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par le jugement avant dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation.

En ce qui concerne la nouvelle consultation de la commune de Bonsecours :

41. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement au jugement avant dire droit du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen, le conseil municipal de Bonsecours a émis le 30 septembre 2021 un avis défavorable sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal tel que modifié à l'issue de l'enquête publique. En dépit de cet avis, qui n'était toutefois pas liant, le conseil de la métropole Rouen Normandie a confirmé ce projet par une délibération de régularisation du 8 novembre 2021. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article

L. 153-18 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'absence de nouvelle consultation du public :

42. Si l'appelante soutient que l'avis émis le 30 septembre 2021 par le conseil municipal de Bonsecours aurait dû être soumis à la consultation du public et donner lieu à une nouvelle enquête publique, cet avis n'a été sollicité à titre de régularisation que sur le seul classement en zone 2AU des parcelles litigieuses. Par ailleurs, par sa délibération de régularisation du 8 novembre 2021, le conseil métropolitain n'a pas modifié le contenu du plan approuvé par sa délibération du 13 février 2020, mais s'est borné à le confirmer, après avoir examiné le nouvel avis émis par la commune de Bonsecours en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

43. Or, ainsi qu'il a été dit, si le classement en zone 2 AU des parcelles litigieuses a été décidé à l'issue de l'enquête publique, il en procède et ne remet pas en cause l'économie générale du projet arrêté initialement. La métropole n'était pas ainsi tenue de soumettre à une nouvelle consultation du public le projet modifié, ni, en tout état de cause, le nouvel avis émis par la commune de Bonsecours en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de régularisation doit être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés :

44. En premier lieu, l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme repris à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme désormais en vigueur, dispose : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau ".

45. En l'espèce, l'appelante ne peut pas utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre de la délibération de régularisation du 8 novembre 2021, dès lors que cette délibération n'a pas pour objet d'arrêter, avant l'enquête publique, le projet de plan local d'urbanisme, mais de l'approuver après la tenue de cette procédure. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

46. En second lieu, en application des règles rappelées au point 40, l'appelante ne peut pas utilement invoquer pour contester la délibération de régularisation du 8 novembre 2021, les moyens tirés de l'irrégularité de l'avis émis par la commission d'enquête, de l'irrégularité des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique, de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale et le programme local de l'habitat, de la méconnaissance du principe de sécurité juridique, d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation relatives au classement des parcelles litigieuses, dès lors que ces moyens ont été écartés dans l'instance n° 21DA02271 et qu'ils ne s'appuient pas sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. Par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants.

47. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bonsecours n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 24 février 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des délibérations du 13 février 2020 et du 8 novembre 2021 du conseil de la métropole Rouen Normandie.

Sur les frais liés aux instances n° 21DA02271 et n° 22DA00893 :

48. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Rouen Normandie, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, au titre des frais exposés par l'appelante et non compris dans les dépens.

49. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bonsecours, au titre des présentes instances, le versement d'une somme de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie et d'une même somme à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes n° 21DA02271 et n° 22DA00893 de la commune de Bonsecours sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole Rouen Normandie par la voie de l'appel incident sont rejetées.

Article 3 : La commune de Bonsecours versera une somme de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La commune de Bonsecours versera une somme de 1 000 euros à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bonsecours, à la métropole Rouen Normandie et à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs.

Copie en sera transmise pour information à Mme A... G..., Mme C... F..., Mme E... F... I..., Mme B... H... et à M. D... F....

Délibéré après l'audience publique du 6 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Denis Perrin, premier conseiller,

- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

Le rapporteur,

Signé : S. Eustache

La présidente de la formation de jugement,

Signé : C. Baes-Honoré

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N° 21DA02271, 22DA00893 2