Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La communauté urbaine de Dunkerque a demandé au tribunal administratif de Lille la condamnation de l'Etat à lui verser, d'une part, la somme de 10 319 537 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans la détermination des cotisations de taxe professionnelle auxquelles la société Polimeri Europa France SAS a été assujettie au titre des années 2006 à 2009 et de la compensation de la disparition de la taxe professionnelle dite " compensation-relais " au titre de 2010.
Par un jugement avant dire droit n° 1207173 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Lille a jugé que la responsabilité de l'Etat était engagée à l'égard de la communauté urbaine de Dunkerque à raison de la faute commise dans l'établissement des cotisations de taxe professionnelle au titre des années 2008 et 2009 et de la " compensation-relais " au titre de l'année 2010, a sursis à statuer sur le montant du préjudice et ordonné un supplément d'instruction et a rejeté les conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice résultant de l'absence d'application des intérêts de retard.
Par un jugement n° 1207173 du 28 décembre 2016, le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à verser à la communauté urbaine de Dunkerque une somme de 2 790 575 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 31 décembre 2010, date de réception de sa demande et une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions.
Procédure devant la cour :
Par un recours et des mémoires, enregistrés les 15 mars, 31 mai et 30 novembre 2017, le ministre de l'économie et des finances demande à la cour d'annuler l'article 1er du jugement du 28 décembre 2016.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code civil ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rodolphe Féral, premier conseiller,
- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,
- les observations de Me B...C..., représentant la communauté urbaine de Dunkerque,
- et les observations de MmeA..., représentant le ministre de l'action et des comptes publics.
1. Considérant que la société Polimeri Europa France SNC a été absorbée le 28 février 2005, par traité de fusion avec transmission universelle de patrimoine, par la société Polimeri Europa distribution France SAS, devenue société Polimeri Europa France SAS ; qu'estimant que les cotisations primitives de taxe professionnelle auxquelles a été assujettie la société Polimeri Europa France SAS au titre des années 2006 à 2009 et la compensation de la disparition de la taxe professionnelle, dite " compensation-relais ", au titre de l'année 2010, étaient insuffisantes au regard des conséquences qu'avait entraîné sur les bases d'impositions la fusion-absorption, la communauté urbaine de Dunkerque a, par réclamation du 23 décembre 2010, reçue par l'administration fiscale le 31 décembre, demandé à l'Etat le versement d'une indemnité de 10 319 537 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans la détermination des cotisations de taxe professionnelle auxquelles la société Polimeri Europa France SAS a été assujettie au titre des années 2006 à 2009 et de la compensation de la disparition de la taxe professionnelle dite " compensation-relais " au titre de 2010 ; que le ministre de l'économie et des finances relève appel du jugement du 28 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat en réparation de ce préjudice à verser à la communauté urbaine de Dunkerque une somme de 2 790 575 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 31 décembre 2010.
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant que la communauté urbaine de Dunkerque a demandé au tribunal administratif de Lille la condamnation de l'Etat à lui verser une somme en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans l'établissement des bases d'imposition à la taxe professionnelle de la société Polimeri Europa France SAS au titre des années 2006 à 2010 ; que l'article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle et institué la contribution foncière des entreprises ; que ces dispositions prévoyaient qu'au titre de l'année 2010, l'Etat verserait aux établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre une compensation de la disparition de la taxe professionnelle dite " compensation-relais " se substituant à la taxe professionnelle, dont les modalités de calcul sont notamment fondées sur les bases imposables à la taxe professionnelle de l'année précédente ; qu'ainsi, le tribunal, en estimant dans le jugement du 28 décembre 2016 que la communauté urbaine de Dunkerque devait être regardée au titre de l'année 2010 comme demandant la condamnation de l'Etat à lui verser une somme en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison des fautes commises dans l'établissement de la " compensation-relais " au titre de cette année, a correctement qualifié les conclusions dont il était saisi et n'a pas statué ultra petita ; que, par suite, le moyen doit être écarté ;
3. Considérant que le ministre de l'économie et des finances soutient que le tribunal, dans le jugement avant dire droit du 26 novembre 2015, aurait omis de statuer sur le moyen en défense qu'il avait présenté selon lequel l'Etat ne pouvait avoir commis de faute dès lors que les cours administratives d'appel, à l'époque de l'établissement des cotisations de taxe professionnelle et de la " compensation-relais ", considéraient que les dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ne s'appliquaient pas à l'opération de restructuration intervenue en 2005 ; que, toutefois, le tribunal en jugeant que l'administration fiscale avait fait une mauvaise application des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts au cours des années en litige a implicitement mais nécessairement écarté l'argument selon lequel, au moment des faits, cette interprétation n'était pas celle retenue par les cours administratives d'appel ; que, le tribunal n'est d'ailleurs pas tenu de répondre à tous les arguments opposés en défense ; que, par suite, le moyen d'omission à statuer doit être écarté ;
Sur la responsabilité de l'Etat :
4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 1467 du code général des impôts, dans sa rédaction applicable aux impositions en litige : " La taxe professionnelle a pour base : 1° Dans le cas des contribuables autres que ceux visés au 2° : a. la valeur locative, telle qu'elle est définie aux articles 1469, 1518 A et 1518 B, des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle pendant la période de référence définie aux articles 1467 A et 1478, à l'exception de celles qui ont été détruites ou cédées au cours de la même période (...) " ; qu'aux termes du 3° quater de l'article 1469 du même code, dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2009 : " Le prix de revient d'un bien cédé n'est pas modifié lorsque ce bien est rattaché au même établissement avant et après la cession et lorsque, directement ou indirectement : a. l'entreprise cessionnaire contrôle l'entreprise cédante ou est contrôlée par elle ; b. ou ces deux entreprises sont contrôlées par la même entreprise " ; qu'enfin, aux termes de l'article 1518 B du même code dans sa rédaction alors applicable : " A compter du 1er janvier 1980, la valeur locative des immobilisations corporelles acquises à la suite d'apports, de scissions, de fusions de sociétés ou de cessions d'établissements réalisés à partir du 1er janvier 1976 ne peut être inférieure aux deux tiers de la valeur locative retenue l'année précédant l'apport, la scission, la fusion ou la cession. Les dispositions du premier alinéa s'appliquent aux seules immobilisations corporelles directement concernées par l'opération d'apport, de scission, de fusion ou de cession, dont la valeur locative a été retenue au titre de l'année précédant l'opération (...) Pour les opérations mentionnées au premier alinéa réalisées à compter du 1er janvier 1992, la valeur locative des immobilisations corporelles ne peut être inférieure aux quatre cinquièmes de son montant avant l'opération (...) Les dispositions du présent article s'appliquent distinctement aux trois catégories d'immobilisations suivantes : terrains, constructions, équipements et biens mobiliers " ;
5. Considérant qu'il résulte des termes mêmes du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts que les cessions de biens qu'il vise s'entendent des seuls transferts de propriété consentis entre un cédant et un cessionnaire ; que ces dispositions, dont les termes renvoient à une opération définie et régie par le droit civil, ne sauraient, dès lors, s'entendre comme incluant toutes autres opérations qui, sans constituer des cessions proprement dites, ont pour conséquence une mutation patrimoniale ; que, cependant, la notion de cession au sens du droit civil recouvre tous les transferts de propriété consentis entre un cédant et un cessionnaire, effectués à titre gratuit ou à titre onéreux, y compris ceux qui, réalisés dans le cadre d'opérations de restructuration, portent sur l'universalité du patrimoine du cédant ; que si, en vertu de l'article 1844-4 du code civil, les opérations de fusion-absorption emportent transfert du patrimoine de la société absorbée à la société absorbante, cette mutation patrimoniale, qui entraîne obligatoirement la dissolution sans liquidation de la société absorbée qui disparaît, peut être regardée comme une cession au regard du droit civil, dès lors que le traité de fusion-absorption conclu en l'espèce, traduit une rencontre de volonté des sociétés cédantes et cessionnaires dont il n'est pas contesté qu'elles sont liées ; que, par suite, l'opération de restructuration réalisée le 28 février 2005 entrait dans le champ des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ; que, par suite, pour les années 2006 à 2009, l'administration fiscale a fait une application erronée de la loi en ne déterminant pas les bases de la taxe professionnelle due par la société Polimeri Europa France SAS au titre de ces années conformément aux dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ;
6. Considérant, toutefois, qu'une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice ; qu'un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement ; que l'administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s'il n'est pas le contribuable, du demandeur d'indemnité comme cause d'atténuation ou d'exonération de sa responsabilité ; qu'il résulte de l'instruction que la communauté urbaine de Dunkerque n'a pas attiré l'attention de l'administration fiscale sur la sous-évaluation des bases d'imposition de la société Polimeri Europa France SAS au titre des années 2006 à 2010 en raison de l'absence d'application des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ; que ce n'est que par sa réclamation du 23 décembre 2010, reçue par les services fiscaux le 31 décembre suivant, que la communauté urbaine de Dunkerque a demandé le versement d'une somme en raison des préjudices qu'elle estimait avoir subis en raison de la faute commise par l'administration fiscale de ne pas avoir déterminé les bases d'imposition de la société Polimeri Europa France SAS conformément aux dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ; que les délais de reprise dont disposait l'administration fiscale pour procéder à la rectification des impositions auxquelles la société Polimeri Europa France SAS avait été assujettie au titre des années 2006 et 2007 expiraient respectivement les 31 décembre 2009 et 2010 ; qu'ainsi, à la date à laquelle l'administration fiscale a reçu la réclamation de la communauté urbaine de Dunkerque, elle n'était plus en mesure de notifier à la société Polimeri Europa France SAS un rehaussement des bases imposables au titre des années 2006 et 2007 ; que cette demande tardive de la communauté urbaine de Dunkerque constitue un fait de nature à exonérer totalement l'Etat de la faute commise par les services fiscaux pour avoir fait une application erronée de la loi en ne déterminant pas les bases de la taxe professionnelle due par la société Polimeri Europa France SAS au titre des années 2006 et 2007 conformément aux dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ; que la communauté urbaine de Dunkerque n'invoque par ailleurs pas de faute de l'administration fiscale dans une carence des services fiscaux à ne pas avoir contrôlé, pendant le délai de reprise, les déclarations de la société Polimeri Europa France SAS ;
7. Considérant, enfin, que les dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ont été abrogées à compter du 1er janvier 2010 par l'article 2 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, qui a supprimé la taxe professionnelle et instauré la contribution économique territoriale ; que, dès lors, la communauté urbaine de Dunkerque ne saurait utilement soutenir que les services fiscaux ont commis une faute en s'étant abstenus de déterminer la " compensation-relais " en application de ces dispositions ; que, toutefois, il ressort des dispositions de l'article 2 de la loi du 30 décembre 2009 que le montant alloué au titre de la " compensation-relais " correspond au plus élevé des deux montants correspondant soit au produit de la taxe professionnelle perçue en 2009, soit au produit des bases de la taxe professionnelle 2010 par le taux de la taxe professionnelle 2009, dans la limite du taux de la taxe professionnelle 2008 majoré de 1 % ; que, par suite, l'application erronée des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts au titre de l'année 2009 par l'administration fiscale a emporté une détermination erronée du montant de la " compensation-relais " au titre de l'année 2010 ;
8. Considérant qu'en ce qui concerne l'année 2010, si l'administration fiscale soutient que l'article 78 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 prévoyait que la date limite de prise en compte des rôles supplémentaires pour la compensation-relais était fixée au 30 juin 2011 et qu'elle ne pouvait donc entreprendre une vérification de comptabilité dans le délai compris entre la date de réception de la demande de la communauté urbaine de Dunkerque et cette date du 30 juin 2011, il résulte toutefois de l'instruction que ce délai de six mois dont disposait l'administration fiscale constituait un délai raisonnable afin de recueillir les éléments et informations nécessaires soit dans le cadre d'une vérification de comptabilité, soit dans le cadre d'une demande de renseignements sur le fondement des dispositions de l'article L. 10 du livre des procédures fiscales et d'émettre des rôles supplémentaires de taxe professionnelle servant de base à la " compensation-relais " ;
9. Considérant que si l'administration fiscale fait également valoir que l'interprétation des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts, selon laquelle ces dispositions sont applicables pour déterminer la valeur locative de biens cédés dans le cadre d'une fusion-absorption, n'a été donnée que postérieurement aux années en litige par une décision du Conseil d'Etat du 7 novembre 2013, n° 360973 et que les cours administratives d'appel qui avaient été saisies de cette question avant cette décision retenaient une interprétation contraire, cette interprétation de la loi fiscale ne présente toutefois aucun caractère rétroactif et ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique ; que, par suite, et nonobstant les décisions rendues par certaines cours administratives d'appel, dont certaines n'étaient pas devenues définitives, l'administration fiscale n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que l'application erronée de la loi à laquelle elle a procédé ne constituerait pas une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat au titre des années 2008 à 2010 ;
10. Considérant que la contradiction de motifs invoquée par le ministre dans le jugement du 26 novembre 2015 n'est pas fondée dès lors qu'elle constitue une simple erreur de plume qui est restée sans influence sur le raisonnement du tribunal qui fait clairement apparaître que le préjudice est déterminé par la différence entre le montant des cotisations effectivement perçues et celles qui auraient dû être établies conformément aux dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 9, que l'administration fiscale a commis des fautes lors de l'établissement des cotisations de taxe professionnelle auxquelles la société Polimeri Europa France SAS a été assujettie au titre des années 2008 et 2009 et de l'établissement de la " compensation-relais " à laquelle cette société a été assujettie au titre de l'année 2010 ;
Sur le lien de causalité :
12. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le préjudice invoqué par la communauté urbaine de Dunkerque, qui correspond à la différence entre le montant des cotisations de taxe professionnelle et de compensation-relais auxquelles la société Polimeri Europa France SAS a été effectivement assujettie et le montant de ces impositions auxquelles elle aurait dû être assujettie si ces impositions avaient été établies sans une application erronée de la loi fiscale, trouve sa cause directe et certaine dans les fautes de l'administration énoncée aux points 5 à 9 ;
Sur le préjudice :
13. Considérant que le ministre ne conteste pas l'évaluation du préjudice retenu par le tribunal, au titre des années 2008 à 2010, qui a condamné l'Etat à verser une somme de 2 790 575 euros à la communauté urbaine de Dunkerque ; que la communauté urbaine de Dunkerque ne présente pas devant la cour de céans d'appel incident tendant à contester ce montant ;
14. Considérant que le montant du préjudice indemnisable résultant des sous-évaluations des bases servant à la détermination des cotisations de taxe professionnelle et de la " compensation-relais " de certains établissements doit être calculé en prenant en compte non seulement les insuffisantes évaluations des bases mais aussi la surévaluation des bases d'autres établissements constatée à l'occasion de l'examen des réclamations ; que, toutefois, la surévaluation des bases d'autres établissements ne peut être prise en compte dans la détermination du montant du préjudice indemnisable que s'il existe un lien de causalité entre cette surévaluation et la faute commise par l'administration ;
15. Considérant que lorsque la faute de l'administration fiscale résulte de l'application erronée d'une disposition législative ou réglementaire conduisant à la réduction des bases imposables à la taxe professionnelle de certains établissements, les surévaluations des bases d'autres établissements ne peuvent être prises en compte que si ces surévaluations sont le fait de l'application erronée d'une disposition législative ou réglementaire quelle qu'elle soit servant à la détermination et à l'évaluation des bases imposables à la taxe professionnelle ; qu'en l'espèce, il résulte de l'instruction que huit dégrèvements de taxe professionnelle fondés sur une surévaluation des bases imposables ont été prononcés au cours des années en litige au profit de sociétés exploitant des établissements situés sur le territoire de la communauté urbaine de Dunkerque ; que sur ces impositions ainsi dégrevées, la part de recettes fiscales perçues par la communauté urbaine de Dunkerque s'élève à un montant de 6 736 306 euros ; que si six de ces dégrèvements ont été prononcés en raison d'une application erronée d'une disposition législative conduisant à la détermination et à l'évaluation des bases imposables, deux de ces dégrèvements prononcés au profit des sociétés Comilog Dunkerque et GN Vert au titre de l'année 2008 l'ont été en raison d'erreurs commises par le contribuable lors de la souscription de sa déclaration dans le montant des éléments servant au calcul des bases de la taxe professionnelle ou dans les éléments devant être pris en compte dans ce calcul ; que ces deux dégrèvements prononcés qui sont sans lien avec la faute commise par l'administration et qui, sans cette faute, seraient demeurés à la charge de l'Etat, ne peuvent être pris en compte dans la détermination du montant du préjudice subi par la communauté urbaine de Dunkerque ; qu'ainsi, le ministre est seulement fondé à demander la prise en compte d'une somme de 6 047 155 euros ; que, toutefois, ces sommes ont déjà été intégralement prises en compte dans l'arrêt n° 17DA00495 rendu ce jour par la cour sur l'appel du ministre de l'action et des comptes publics contre le jugement du tribunal administratif de Lille du 28 décembre 2016 condamnant l'Etat à verser à la communauté urbaine de Dunkerque une somme en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans la détermination des cotisations de taxe professionnelle auxquelles la société Arcelormittal Atlantique Lorraine a été assujettie au titre des années 2006 à 2009 et de la compensation de la disparition de la taxe professionnelle dite " compensation-relais " au titre de 2010 ; que, par suite, cette somme ne peut à nouveau être prise en compte dans la détermination du préjudice de la communauté urbaine de Dunkerque dans la présente instance ;
16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le recours du ministre de l'économie et des finances doit être rejeté ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le recours du ministre de l'économie et des finances est rejeté.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics et à la communauté urbaine de Dunkerque.
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N°17DA00496
