| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 22 décembre 2022, 20BX03860

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 5 septembre 2018 par lequel le maire de Denguin a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la création de deux lots à bâtir sur une parcelle cadastrée section AD n°218 située Côte de la Paloumère, lieu-dit " Higues " sur le territoire de la commune de Denguin.

Par un jugement n° 1802486 du 29 septembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé le certificat d'urbanisme négatif du 5 septembre 2018 et a enjoint le maire au réexamen de la demande de Mme B....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 26 novembre 2020 et 11 mars 2021, la commune de Denguin, représentée par Me Caliot, demande à la cour :

1°) de réformer le jugement du 29 septembre 2020 du tribunal administratif de Pau ;

2°) de rejeter les conclusions et prétentions de Mme B... à l'encontre de la commune de Denguin ;

3°) de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- contrairement à ce qu'a considéré le tribunal, l'article NB5 du POS, qui prévoyait une superficie minimale pour rendre constructible une parcelle, était opposable au projet ;

- le maire était tenu de délivrer un certificat d'urbanisme négatif dès lors que le gestionnaire du réseau public d'électricité a rendu un avis défavorable au projet en retenant que l'extension du réseau était nécessaire à la réalisation du projet, mais qu'il n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public les travaux pourraient être exécutés ;

- ce faisant, le maire a fait une exacte application des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ;

- le PLUi approuvé le 19 décembre 2020 classe la parcelle en zone naturelle ;

- contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, la décision attaquée n'est pas entachée d'incompétence négative au seul motif que le maire se serait borné à viser l'avis défavorable émis le 17 août 2018 par le syndicat eau et assainissement des trois cantons sans exercer son pouvoir d'appréciation sur ce point ; cet avis est légal, régulier et justifié ;

- la décision attaquée est suffisamment motivée ;

- l'avis d'ENEDIS du 25 juillet 2018 n'est pas erroné dès lors qu'il n'existe pas de réseau public d'électricité à proximité de la parcelle ;

- le maire a accompli les diligences requises par les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ;

- le maire pouvait en tout état de cause fonder son refus sur ces dispositions eu égard aux perspectives d'urbanisation et de développement de la commune ;

- le seul fait que le maire ait suivi l'avis du syndicat d'eau et d'assainissement n'établit pas qu'il se serait cru lié par cet avis et que la décision serait entachée d'incompétence négative ;

- le maire ne pouvait délivrer un certificat d'urbanisme positif en l'assortissant d'une prescription relative à la faisabilité d'un système d'assainissement autonome sur un unique lot, une telle prescription aurait porté atteinte à l'économie générale du projet et serait illégale ;

- en tout état de cause, elle sollicite une substitution de motifs et de base légale tirée de ce que le projet méconnaît les dispositions de l'article NB5 du POS lequel était applicable à la date de la décision contestée à la lumière des dispositions de l'article L. 174-5 du code de l'urbanisme et des délibérations prescrivant et approuvant le PLUi.

Par des mémoires en défense enregistrés les 18 janvier et 11 mars 2021, Mme B..., représentée par Me Colliou, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Denguin à lui verser une somme de 1 800 euros au titre en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

- les observations de Me Lopes, représentant la commune de Denguin.

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 juin 2018, Mme B... a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme pour la création de deux lots à bâtir, d'une superficie respective de 1100 m2 et 1300 m2, sur une parcelle cadastrée section AD n°218 située Côte de la Paloumère, lieu-dit " Higues " sur le territoire de la commune de Denguin (Pyrénées-Atlantiques). Par une décision du 5 septembre 2018, le maire de Denguin lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif. La commune de Denguin relève appel du jugement du 29 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé cette décision.

Sur le bien-fondé des moyens d'annulation retenus par le tribunal :

2. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Denguin a fondé le certificat d'urbanisme négatif en litige sur trois motifs tirés d'une part de ce que l'article NB5 du règlement de la zone NB du plan d'occupation des sols (POS) dans lequel était situé le projet imposait une superficie minimale de 1500 m2 pour rendre constructible une parcelle, d'autre part, sur le fondement des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, de ce que la commune n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai les travaux nécessaires au raccordement au réseau public de distribution d'électricité pourraient être réalisées, et enfin de ce que le syndicat Eau et assainissement compétent avait émis un avis défavorable au projet concernant l'assainissement non collectif. Le tribunal a annulé la décision contestée en estimant qu'aucun de ces motifs n'étaient fondés.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance de l'article NB5 du règlement du POS :

3. La commune de Denguin soutient que, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, le premier motif de refus du maire, tiré de ce que le projet était contraire aux dispositions de l'article NB5 du règlement du POS, n'était pas entaché d'une erreur de droit dès lors que ces dispositions, qui prévoient une surface minimale de 1500 m2 pour rendre constructible la nouvelle unité foncière, lors d'une division foncière, étaient conformes à l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme.

4. D'une part, aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa version immédiatement antérieure à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : " Les plans d'occupation des sols fixent, dans le cadre des orientations des schémas directeurs ou des schémas de secteur, s'il en existe, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire (...). / Les plans d'occupation des sols doivent être compatibles dans les conditions fixées par l'article L. 111-1-1 avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur ou les directives territoriales d'aménagement ou les lois d'aménagement ou d'urbanisme, et respecter les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol ainsi que les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de projets d'intérêt général relevant de l'Etat, de la région, du département ou d'autres intervenants. Ils prennent en considération les dispositions des programmes locaux de l'habitat lorsqu'ils existent ". Il résulte de ces dispositions que le plan d'occupation des sols peut fixer au titre de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, des règles relatives à la superficie minimale des terrains constructibles. Aux termes de l'article L. 174-4 du même code, créé par l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier de ce code, qui reprend les alinéas 1 à 4 et 7 de l'article L. 123-19 : " Les plans d'occupation des sols maintenus provisoirement en vigueur en application des dispositions du présent chapitre ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme./ Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par le titre V du présent livre./ Les dispositions de l'article L. 123-1 dans leur rédaction antérieure au 15 décembre 2000 leur demeurent applicables./ Ils peuvent faire l'objet :/ 1° D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et hors les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ;/ 2° D'une mise en compatibilité selon les modalités définies par les articles L. 153-54 à L. 153-59./ Lorsqu'un plan d'occupation des sols a été approuvé avant le classement des carrières dans la nomenclature des installations classées, seules sont opposables à l'ouverture des carrières les dispositions du plan les visant expressément ". Il résulte de ces dispositions que la possibilité de fixer des règles relatives à la superficie minimale des terrains constructibles est demeurée ouverte pour les plans d'occupation des sols maintenus provisoirement en vigueur. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur du 13 janvier 2011 au 27 mars 2014 : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : (...) 12° Fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ". La circonstance que l'alinéa 12 de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ait été abrogé par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové n'a aucune influence en ce qui concerne la possibilité de fixer des règles relatives à la superficie minimale des terrains constructibles par les plans d'occupation des sols maintenus provisoirement en vigueur.

5. D'autre part, aux termes de l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Denguin : " Caractéristiques des terrains - Les unités foncières sont constructibles si elles ont une superficie minimale déterminée en fonction des conditions techniques de l'assainissement. En outre, dans les divisions foncières, les nouvelles unités foncières sont constructibles, si elles ont une superficie d'au moins 1500 m² ".

6. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 26 novembre 2015, antérieure au 31 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de Miey de Béarn, à laquelle la commune de Denguin appartient, a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal, qui a été approuvé le 19 décembre 2019, soit avant le 31 décembre 2019. En application des dispositions précitées de l'article L. 174-5 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols de la commune de Denguin, approuvé le 28 mai 2011 et modifié les 31 mars 2006, 23 juillet 2010, 17 juin 2011 et 27 juin 2019, est donc resté en vigueur jusqu'au 19 décembre 2019, date d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal et pouvait légalement prévoir dans son règlement une superficie minimale des terrains. Par suite, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, le maire de Denguin pouvait légalement fonder le certificat d'urbanisme négatif en litige sur la circonstance que le projet, qui prévoit la création de deux lots à bâtir sur des superficies respectives de 1100 m2 et 1300 m2, était contraire aux dispositions précitées de l'article NB5 du règlement du POS de la commune de Denguin.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme :

7. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé ou qu'un certificat d'urbanisme négatif doit être délivré lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou le certificat d'urbanisme opérationnel demandé pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité. Il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation.

8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que dans son avis émis le 25 juillet 2018, la société Enedis se base sur un raccordement au réseau électrique du projet d'une puissance égale à 2x12 kVA en monophasé ou à 36 kVA en triphasé, puissance moyenne pour un tel raccordement, et indique que la distance entre le poste de distribution public le plus proche et le point de raccordement au réseau est supérieure à 250 mètres et que des travaux de création d'un poste de distribution public seraient potentiellement nécessaires. Le gestionnaire évoque également la possibilité de raccorder le projet à un réseau public de distribution situé en domaine privé mais conditionne cette solution à l'obtention de conventions de servitudes nécessaires à sa réalisation auprès des riverains concernés lors de la demande de raccordement. Mme B... soutient que de tels travaux ne sont pas nécessaires pour assurer le raccordement en électricité de sa parcelle dès lors qu'un poteau se situe sur sa parcelle et qu'elle a fait réaliser une ligne électrique dans les années 1970. S'il ressort des pièces qu'elle produit, et notamment du procès-verbal établi par huissier le 2 février 2021, qu'un poteau est effectivement implanté sur la parcelle en litige, cette circonstance, en dehors de toute autre indication émanant du gestionnaire relatif à la fonction de ce poteau ou encore à la capacité du réseau existant, ne suffit toutefois pas à considérer que le raccordement en question ne nécessiterait aucun travaux d'extension ou de modification du réseau électrique. Cependant, comme l'a estimé à juste titre le tribunal, la commune de Denguin ne justifie pas avoir consulté le service gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité pour connaître le délai dans lequel les travaux en question pouvaient être envisagés. Par suite, le maire ne pouvait, sans entacher sa décision d'une erreur de droit, fonder le certificat d'urbanisme négatif en litige sur le fait que la commune n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai les travaux nécessaires au raccordement au réseau public de distribution d'électricité pourraient être réalisées.

9. D'autre part, en soutenant que le maire pouvait en tout état de cause fonder le certificat d'urbanisme négatif sur les dispositions précitées de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme lui permettant, en dehors de l'hypothèse visée au point précédent dans laquelle il est tenu de refuser le projet, de prendre une telle décision compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement dès lors que l'extension du réseau ne correspondrait pas aux besoins de la collectivité, la commune de Denguin doit être regardée comme sollicitant une substitution de motifs. Il ressort des pièces du dossier que le secteur du projet est situé en zone naturelle du POS, classement maintenu dans le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé le 19 décembre 2019, qui interdit toute construction à usage d'habitation dans cette zone. Dans ces conditions, la commune de Denguin est fondée à soutenir que les travaux d'extension ou de modification du réseau nécessités par le projet ne correspondent pas aux besoins de la collectivité compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement. Par suite, et alors qu'il résulte de l'instruction que le maire de Denguin aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif, il y a lieu de procéder à la substitution de motifs demandée.

En ce qui concerne le motif tiré de ce que le syndicat eau et assainissement compétent avait émis un avis défavorable au projet concernant l'assainissement non collectif :

10. Il ressort des termes de la décision attaquée que le maire de Denguin s'est borné à viser l'avis défavorable au projet émis le 17 août 2018 par le syndicat Eau et assainissement des trois cantons concernant l'assainissement individuel sans s'en approprier les termes. Par suite, comme l'a à juste titre retenu le tribunal, le maire n'a pas exercé son pouvoir d'appréciation sur ce point et entaché ce motif d'incompétence négative.

11. Il résulte de ce qui précède que le maire de Denguin ne pouvait légalement fonder le certificat d'urbanisme en litige sur les motifs évoqués aux points 8 et 10 du présent arrêt, tirés de ce que la commune n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai les travaux nécessaires au raccordement au réseau public de distribution d'électricité pourraient être réalisées, et de ce que le syndicat Eau et assainissement compétent avait émis un avis défavorable au projet concernant l'assainissement non collectif. Toutefois, il résulte de l'instruction que le maire de Denguin aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur les seuls motifs légalement justifiés, tirés de la méconnaissance de l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Denguin et de ce que les travaux d'extension ou de modification du réseau nécessités par le projet ne correspondent pas aux besoins de la collectivité compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement.

12. Il y a lieu pour la cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par Mme B....

Sur l'autre moyen :

13. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Aux termes de l'article R. 424-5 du même code : " Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. / (...) ".

14. Il ressort des termes de la décision attaquée qu'elle vise les textes applicables et, en particulier, les articles L. 111-11 et R. 111-2 du code de l'urbanisme, ainsi que l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols. Elle détaille ensuite les motifs qui ont fondé la décision négative du maire. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Denguin est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé le certificat d'urbanisme négatif du 5 septembre 2018.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Denguin, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée par la commune de Denguin au même titre.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du 29 septembre 2020 du tribunal administratif de Pau est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Pau est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Denguin présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions de Mme B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Denguin et à Mme A... B....

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Claire Chauvet, présidente-assesseure,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

La rapporteure,

Héloïse C...

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N°20BX03860