| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 24 mai 2022, 21BX01184

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... D... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la délibération n° 2018/23 du 15 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Buzançais a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 12 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Buzançais a rejeté son recours gracieux.

Par un jugement n° 1801363 du 21 janvier 2021, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour administrative d'appel :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 mars, 7 juin, 7 juillet et 30 novembre 2021, M. D..., représenté par Me Marques, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1801363 du tribunal administratif de Limoges du 21 janvier 2021 ;

2°) d'annuler la délibération du 15 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Buzançais a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 12 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Buzançais a rejeté son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Buzançais une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il justifie de sa qualité de propriétaire sur le territoire de la commune de Buzançais, cette qualité lui donnant intérêt à agir ; en tout état de cause, la seule circonstance qu'il a été présent au cours de l'instance devant le tribunal administratif suffit à lui conférer un intérêt à interjeter appel ;

- le jugement contesté est insuffisamment motivé en ce qu'il n'a pas suffisamment étayé sa réponse au moyen tiré de ce que le projet d'aménagement et développement durable (PADD) ne répondait pas aux exigences de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;

- le rapport de présentation contient des incohérences, erreurs et carences relevées tant par le préfet que par le commissaire-enquêteur et n'est ainsi pas conforme aux exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- le PADD ne contient pas d'objectifs chiffrés précisément identifiables de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, contrairement aux dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;

- le rapport du commissaire-enquêteur ne répond pas à l'ensemble des observations formulées au cours de l'enquête publique, notamment celles concernant l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) des Marchis formulées, entre autres, par M. D... ; pour ce même motif, les conclusions du commissaire-enquêteur sont insuffisamment motivées au sens des mêmes dispositions dès lors qu'il ne s'est prononcé ni sur l'OAP des Marchis, ni sur les raisons l'ayant conduit à ne pas prendre en compte les observations du public formulées sur ce sujet ;

- le plan local d'urbanisme (PLU) est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du syndicat mixte du Pays castelroussin Val de l'Indre dans la mesure où, alors même que le PLU indique que 20 hectares seront ouverts à l'urbanisation pour la création ou l'extension de zones d'activités, ce sont 38,56 hectares qui sont en réalité destinés à être ouverts à l'urbanisation pour le secteur économique ; le PLU prévoit par ailleurs de produire environ 40 % de logements dans les parties actuellement urbanisées de la commune et une densité de 19 logements par hectare, tandis que le SCOT fixe un objectif de production de l'ordre de 30 % et une densité maximale de 14,5 logements par hectare pour la commune de Buzançais ; à cet égard, il n'y a pas lieu de distinguer entre les hectares mobilisés pour la création de logements et les autres ;

- contrairement à ce qu'indique le PLU, le site de l'OAP des Marchis ne constitue pas un secteur stratégique qui " offre une vue imprenable sur la vallée de l'Indre ", du fait de la présence de constructions situées de l'autre côté de la rue des Marchis ; cette OAP est incohérente avec l'objectif de densification en priorité des dents creuses porté par le PADD dès lors qu'elle comprend des parcelles ne correspondant pas à des dents creuses ; elle ne préserve pas plus les espaces naturels et la végétation existante dès lors que sa création entraînera la destruction d'un espace naturel boisé de 9 200 mètres carrés ; le bâti et la trame bâtie existante ne sont pas respectés ; du fait des règles d'implantation requises l'OAP contreviendra à l'objectif de densification recherché par les auteurs du PLU ; cette OAP est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- les OAP La Fontaine Belle - Le pré du Mez et Le Rompu - Bel-Air sont incohérentes avec les axes n° 2, n° 3 et n° 4 du PADD ;

- l'OAP " Les Grands Pièces " est incohérente avec les objectifs de l'axe n° 3 du PADD et notamment les objectifs de soutien de l'agriculture dans sa diversité, de préservation de l'outil agricole, d'articulation entre l'activité agricole et les différents usages et acteurs du territoire ; elle est également incohérente avec l'axe n° 4 du PADD ;

- l'ouverture à l'urbanisation de 38,56 hectares pour le secteur économique et 9,4 hectares pour l'habitat, en partant d'une prévision d'une hausse de 13 % de population sur la période du PLU, est en contradiction avec le principe d'équilibre consacré à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; ce principe est également méconnu en ce que les OAP consacrées au logement ne prévoient pas de favoriser l'habitat collectif et à tout le moins des constructions en R+2 ou plus, moins consommatrices d'espaces ; l'OAP Les Grands Pièces démontre l'atteinte portée à ce principe, en ouvrant à l'urbanisation une surface non négligeable de surfaces agricoles sans que cela ne soit justifié par un besoin préalablement identifié ; l'ouverture à l'urbanisation de parcelles agricoles situées dans les OAP La Fontaine Belle - Le pré du Mez et Le Rompu - Bel-Air favorise l'étalement urbain et est également contraire à l'objectif de lutte contre la régression des surfaces agricoles prévu par ce même article ;

- le classement de sa parcelle cadastrée AZ n° 410 en zone AU, à l'intérieur de l'OAP des Marchis, ne lui laisse d'autre choix que de maintenir ce terrain vierge de toute construction ou de laisser réaliser une opération d'ensemble ; il ne pourra, en conséquence, exploiter pleinement cette parcelle qui constitue le jardin de sa résidence secondaire ; ce classement apparaît en contradiction avec l'objectif du PADD de densification en priorité des dents creuses et par la même avec les objectifs des lois Grenelle II et Alur ; aucun besoin urgent de logements au sein de la commune, qui ne constitue pas une zone tendue, ne vient justifier l'intégration de cette parcelle au sein d'une OAP visant à densifier l'habitat ;

- le classement de cette parcelle, qui est située dans le prolongement de la parcelle sur laquelle est édifiée sa maison d'habitation, en zone 1AU, ne correspond pas aux caractéristiques de son terrain ; cette parcelle est équipée, entourée de terrains densément urbanisés et est desservie par une voie d'accès ; ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés les 6 octobre 2021 et 31 janvier 2022, la commune de Buzançais, représentée par Me Renner, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. D... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute pour M. D... d'établir qu'il est propriétaire de parcelles sur le territoire de la commune ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B... C...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Campana, représentant M. D..., et de Me Renner, représentant la commune de Buzançais.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 8 décembre 2011, le conseil municipal de la commune de Buzançais (Indre) a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et l'élaboration d'un PLU. Le projet arrêté du PLU a été soumis à enquête publique qui s'est déroulée du 18 octobre au 18 novembre 2017. Le conseil municipal a approuvé le plan par une délibération du 15 mars 2018. M. D... relève appel du jugement du 21 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 mars 2018, ensemble la décision du 12 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Buzançais a rejeté son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort du point 6 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments de la demande, ont suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de ce que le PADD ne répond pas aux exigences de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme. M. D... n'est donc pas fondé à critiquer, pour ce motif, la régularité du jugement en litige.

Sur la légalité des décisions attaquées :

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

3. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ".

4. D'une part, M. D... soutient que, dans son courrier du 10 octobre 2017 adressé au maire de la commune de Buzançais, le préfet de l'Indre lui a fait remarquer que, dans la partie " justifications " du rapport de présentation, seuls 20,6 hectares ont été retenus au titre de la consommation d'espace pour les zones d'activités économiques alors que cette consommation doit s'appliquer à l'ensemble des zones ouvertes à l'urbanisation (zones 1AUYz et 2AUY). Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment du règlement graphique du PLU que le surplus des surfaces affectées aux activités économiques de la commune, soit 17,1 hectares, est situé au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) route de Tours et que les parcelles correspondantes sont classées en zone UY et non en zones ouvertes à l'urbanisation. Par ailleurs, si le préfet indique également que la consommation d'espaces retenue est de 34,6 hectares alors que le diagnostic territorial prévoit 30 % de réduction et que la quantité de foncier en extension annoncée entre 7 à 12 hectares n'est pas suffisamment précise pour afficher une modération de la consommation d'espaces, il ressort des termes du rapport de présentation, tel qu'il a été publié en dernier lieu par la commune, que ces erreurs ou imprécisions ont été corrigées dans sa version finale. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la référence, dans le rapport de présentation, à une carte des trafics routiers de 2013, à une carte des établissements industriels classés " Seveso " de 2012 et à une carte ancienne de l'éolien, alors que des données plus récentes existent, aurait été de nature à influer sur la détermination du parti d'urbanisme retenu par la commune. Le rapport de présentation répond ainsi aux exigences de l'article L. 151-4 précité.

5. D'autre part, en se bornant à reproduire, sans les commenter ni indiquer leur influence sur sa pertinence, la liste des erreurs ou omissions matérielles ainsi que sur le fond du projet affectant le rapport de présentation, relevées par le préfet dans son courrier du 10 octobre 2017 ou par le commissaire-enquêteur dans son rapport du 11 janvier 2018, alors que la plupart de ces remarques a été prise en compte et corrigée par la commune dans la version finale du rapport de présentation, le requérant ne met pas la cour en mesure d'apprécier le bien-fondé de la seconde branche du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne l'avis du commissaire enquêteur :

6. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, applicable au litige : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / (...) / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

7. Le rapport du commissaire-enquêteur du 11 janvier 2018 rappelle l'objet du projet, les principales données du dossier, dresse la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, précise l'organisation et le déroulement de l'enquête et examine, en les synthétisant, les observations recueillies. La circonstance que, dans ses réponses aux observations, le commissaire-enquêteur ait cité, en se les appropriant, certaines des réponses de la commune de Buzançais aux observations des administrés ou se soit référé à ses propres réponses sur des observations précédentes n'est pas de nature à entacher son avis d'irrégularité, dès lors qu'il a, par ailleurs, justifié l'avis favorable qu'il a donné sur l'ensemble du projet, assorti de trois réserves, en analysant de manière circonstanciée le parti général d'urbanisme ainsi que les avantages et inconvénients du projet et en exposant les raisons de son choix, notamment au regard des objectifs ayant prévalu à l'élaboration du PLU, sur lesquels il a pris position. Par ailleurs, en ce qui concerne plus particulièrement les observations émises sur l'OAP des Marchis, le commissaire-enquêteur a suffisamment pris en compte les observations émises par les administrés en précisant que le propriétaire d'un terrain faisant l'objet d'une OAP n'est pas tenu de réaliser un projet de construction, quand bien même il n'a pas jugé utile de répondre à l'ensemble des arguments présentés, notamment, par M. D.... Par suite, contrairement à ce qui est soutenu, le rapport du commissaire-enquêteur n'est pas entaché d'inexactitudes ou d'insuffisance de motivation et ses conclusions doivent être regardées comme personnelles et motivées, ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement.

En ce qui concerne le PADD :

8. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ".

9. Le requérant soutient que le PADD ne comporte pas d'objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et ne mentionne que des objectifs en pourcentage, sans préciser les valeurs en hectares de la consommation foncière et de l'étalement urbain sur les dix dernières années. Toutefois, le PADD, qui indique que la création de 500 logements sur un horizon de 13 ans est visée, mentionne un objectif de 30 % de réduction de la consommation foncière des dix dernières années. Cette consommation foncière est analysée dans la partie " justifications du projet " du rapport de présentation (p. 25 et suivantes) ainsi que dans le résumé non technique de ce rapport (p. 12 et suivantes), à la lumière duquel doit se lire le PADD, qui analyse la consommation des terres agricoles et naturelles effectuée les dix dernières années sur le territoire de la commune, chiffrée à 50,5 hectares, complète cette analyse par un chiffrage du potentiel foncier disponible pour créer de l'habitat sans consommer d'espace et déduit des besoins en foncier de la commune le potentiel de densification. Ce même document chiffre, à partir des analyses précédentes, à 32,3 hectares sur neuf ans la consommation d'espace projetée, soit une réduction de 28 %, projetée à 30 % sur dix ans, de la consommation de l'espace par rapport aux dix dernières années. Ainsi, les mentions du PADD présentent un caractère suffisant eu égard à la portée générale de ce document.

En ce qui concerne la compatibilité entre le PLU et le SCOT :

10. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

11. D'une part, M. D... soutient que, contrairement aux préconisations du SCOT approuvé le 29 novembre 2012 par le syndicat mixte du Pays castelroussin Val de l'Indre, qui indique que l'enveloppe foncière totale autorisée pour les zones d'activité économique (ZAE) de type 2, parmi lesquelles figure le pôle industriel du Buzançais, est de 30 hectares, le PLU de la commune de Buzançais prévoit qu'une surface de 38,56 hectares est destinée à être ouverte à l'urbanisation pour le secteur économique, ainsi que l'a relevé le commissaire-enquêteur. Toutefois, il ressort des termes de ce SCOT, qui insiste sur la nécessité de conforter le pôle industriel de Buzançais en ce qu'il contribue à l'affirmation d'un bassin d'emplois secondaires, en prévoyant notamment la création d'une nouvelle ZAE, que l'enveloppe foncière de 30 hectares mentionnée par ce document constitue une enveloppe complémentaire au regard de l'existant, d'ores et déjà urbanisé ou en cours de viabilisation et destiné aux activités économiques. A cet égard, le rapport de présentation du PLU contesté (p. 42 et suivantes de la partie " justifications du projet ") prévoit de mobiliser 20 hectares supplémentaires, classés dans des zones à urbaniser, pour des opérations d'aménagement, de densification et d'extension à vocation économique, dont 4,05 hectares dans et à proximité de la ZAC route de Tours et 15,4 hectares dans une nouvelle zone à vocation économique. Si le requérant soutient qu'au regard des objectifs et orientations du SCOT, il convient d'y adjoindre les 17,1 hectares d'ores et déjà mobilisés au sein de la ZAC, il ressort des pièces du dossier et notamment du règlement graphique du PLU que les parcelles correspondantes comprises dans la ZAC sont classées en zone UY, réservée à l'implantation d'activités artisanales, commerciales et industrielles et comprennent d'ores et déjà des infrastructures de desserte et de stockage importantes. Dès lors, M. D... n'est pas fondé à soutenir que les énonciations du PLU seraient, pour ce motif, incompatibles avec les dispositions du SCOT.

12. D'autre part, le SCOT approuvé par le syndicat mixte du Pays castelroussin Val de l'Indre prévoit trois scénarios de développement du territoire couvert par le SCOT, dont le deuxième, dit " vertueux ", est basé sur un modèle de production de logements de l'ordre de 30 % en renouvellement urbain et une densité retenue en extension de 14,5 logements par hectare pour le pôle urbain de Buzançais et le troisième, ayant pour objectif de réduire la consommation foncière de 50 %, est basé sur un modèle de production de logements de l'ordre de 35 % en renouvellement urbain et une densité retenue en extension de 22 logements par hectare. Contrairement à ce que soutient M. D..., le choix finalement retenu par la commune de produire environ 40 % de logements dans les parties actuellement urbanisées de la commune et une densité de 18 logements par hectare, qui constitue une prévision intermédiaire entre les deux scénarios précités, ne s'écarte pas des orientations et objectifs fixés par le SCOT. Dès lors, l'intéressé n'est pas fondé à soutenir que les énonciations du PLU seraient, pour cet autre motif, incompatibles avec les dispositions du SCOT.

En ce qui concerne la cohérence entre les OAP et le PADD :

13. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (...) ".

14. De première part, il ressort des pièces du dossier que, pour répondre à un objectif de densification de l'habitat, le PLU de la commune de Buzançais a défini deux OAP, celle des Sablons et celle des Marchis, cette dernière ayant son assiette, pour partie, sur la parcelle cadastrée AZ n° 410, propriété de M. D.... Le requérant soutient que l'OAP des Marchis est incohérente avec l'objectif de densification en priorité des dents creuses porté par le PADD dès lors qu'elle comprend des parcelles ne correspondant pas à des dents creuses. En outre, il indique que l'objectif de préservation des espaces naturels et de la végétation existante ne pourra davantage être tenu dès lors que sa création entraînera la destruction d'un espace naturel boisé de 9 200 m². Toutefois, il ressort de l'analyse d'ensemble du PADD que la commune s'est donnée pour objectifs, tout en préservant les espaces naturels, les caractéristiques paysagères, les modes d'habitat locaux ainsi que la trame végétale au sein du tissu bâti, de rechercher une connexion entre les différents sites d'aménagements avec la vallée de l'Indre et favoriser le déplacement doux le long des berges de la vallée de l'Indre, de privilégier les aménagements permettant l'accessibilité visuelle ou physique entre l'entité urbaine de Buzançais et la vallée et de développer une offre en logements permettant l'installation de primo-accédants sous la forme de maisons individuelles denses ou d'habitat intermédiaire, via une urbanisation limitée par l'utilisation en priorité d'une densification des dents creuses dans le respect de la structure de certains hameaux et de son intégration paysagère. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP des Marchis, qui couvre une surface de 0,92 hectare, est constituée de parcelles boisées se situant en totalité en milieu urbanisé, à moins de 300 mètres du centre ancien de la commune et faisant le lien entre le plateau Est de Buzançais et la vallée de l'Indre. Par ailleurs, si la réalisation de l'OAP entraînera nécessairement des opérations de défrichement, il est prévu de maintenir les haies ou arbres remarquables ainsi que de préserver des espaces naturels ou jardinés conséquents. Au regard des particularités de ce secteur, qui est compris dans une zone fortement urbanisée et qui opère la transition entre le tissu ancien des faubourgs de Buzançais et le développement pavillonnaire plus tardif de la commune, l'institution de l'OAP des Marchis ne contrarie pas les orientations générales et objectifs précités définis dans le PADD et n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, quand bien même l'emploi de l'expression " offre une vue imprenable sur la vallée de l'Indre " dans le document exposant cette OAP serait impropre. De même, l'existence d'une maison bourgeoise construite au 19ème siècle sur l'une des parcelles comprises dans l'assiette de l'OAP n'est pas de nature à établir que la condition relative au respect de la trame bâtie existante mentionnée au paragraphe de présentation générale de l'OAP ne pourrait être respectée.

15. De deuxième part, pour répondre à un objectif d'extension urbaine à destination d'habitat et d'équipement, le PLU consacre deux OAP, celle de la Fontaine Belle-Le Pré du Mez et celle du Rompu-Bel Air permettant, dans le prolongement de l'espace urbanisé existant, d'accueillir, en lisière urbaine, dans le prolongement d'opérations pavillonnaires et au contact d'espaces agricoles, le développement de la commune en termes d'habitat et d'équipements publics. M. D... soutient que ces OAP méconnaitraient l'objectif de l'axe n° 2 du PADD tenant à privilégier une urbanisation sur le tissu urbain et les bâtiments existants. Toutefois, tout en prévoyant de privilégier l'existant et de réduire la consommation foncière, le PADD vise la création de 500 logements sur un horizon de 13 ans sur la commune en veillant à une programmation de logements diversifiée au sein des nouvelles opérations par le biais des OAP, impliquant nécessairement l'ouverture à l'urbanisation de nouveaux sites. De même, si l'axe n° 3 du PADD prévoit de limiter l'extension urbaine ainsi que l'urbanisation autour des sièges d'exploitations agricoles, il n'interdit pas toute extension et toute urbanisation en zone agricole, au regard des objectifs affichés par les OAP. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation desdites OAP contreviendrait à l'objectif du PADD tenant à la préservation de dégagements visuels au sein des plateaux agricoles. Dès lors, ces OAP ne sont pas contraires aux orientations générales et objectifs précités définis dans le PADD et ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

16. Enfin, l'appelant n'établit pas davantage, en se bornant à l'affirmer, que la mise en place de l'OAP des Grands Pièces, couvrant une surface totale de 16,17 hectares, située en partie sur secteur agricole, destinée, dans le prolongement de l'espace économique urbanisé de la commune, à accueillir le développement économique, serait contraire à l'objectif du PADD tenant au soutien de l'agriculture et à la préservation de l'outil agricole ainsi qu'à l'objectif tenant à l'articulation entre l'activité agricole et les différents usages et acteurs du territoire.

En ce qui concerne le principe d'équilibre :

17. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

18. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les projections démographiques exposées par le rapport de présentation, basées sur une augmentation prévisible de la population, passant de 4 468 habitants en 2013 à 5 000 habitants à horizon 2025, en tenant compte du renouvellement du dynamisme économique de la commune et de son offre industrielle et commerciale ainsi que de l'accessibilité et l'attractivité du territoire, ne serait pas en cohérence avec l'évaluation des besoins en logements estimés à 400 logements pour la période 2017-2025. Il ressort également du rapport de présentation et il n'est pas contesté que l'évolution du plan d'occupation des sols au PLU se traduit par une amélioration de la protection des espaces naturels et par la poursuite de l'objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain prévu à l'article L. 102-2 du code de l'urbanisme. Ainsi, si, en raison notamment d'une diminution des activités agricoles dans le secteur, les zones agricoles diminuent légèrement, passant de 3 323,5 hectares dans le plan d'occupation des sols à 3 244 hectares dans le plan local d'urbanisme, les zones urbaines, toutes vocations confondues, passent quant à elles de 379 hectares à 361,7 hectares, alors que les zones à urbaniser à court et long terme voient leur superficie diminuer fortement passant de 125,5 hectares à 30,24 hectares dans le plan local d'urbanisme, baisses auxquelles s'ajoute une augmentation des zones naturelles de l'ordre de 2 036 hectares à 2 220,2 hectares. Au total, les zones urbaines représentent 6,2 % de la surface du territoire communal, les zones à urbaniser 0,5 %, les zones naturelles 40 % et les zones agricoles 55,4 %. Dès lors, contrairement à ce que soutient M. D..., l'évolution des équilibres locaux résultant de l'élaboration du PLU contesté, qui traduit une modération de la consommation des espaces, est compatible avec le respect du principe d'équilibre consacré par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le classement de la parcelle AZ n°410 :

19. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. ". Il résulte de ces dernières dispositions que le PLU peut prévoir que les autorisations de construction au sein d'une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu'il précise, lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du PLU en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation du PLU impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée.

20. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle non bâtie cadastrée AZ n° 410, propriété de M. D..., constituant, pour partie, le terrain d'assiette de l'OAP des Marchis a été classée en zone 1AU du PLU de Buzançais. Le règlement du PLU prévoit que, pour cette zone, l'urbanisation et les constructions nouvelles ne sont autorisées que sous réserve de faire l'objet d'un projet d'aménagement d'ensemble portant à minima sur une des phases d'urbanisation prévue par les OAP ou si elles sont nécessaires à des équipements collectifs, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'aménagement futur de la zone. Ainsi qu'il a été exposé au point 14, ce classement de la parcelle est justifié par son implantation en milieu urbanisé dans une zone d'environ un hectare relevant de l'OAP des Marchis répondant à un objectif, dûment justifié par la commune, de densification urbaine. Aux termes du document exposant cette OAP, le site du projet devra comprendre de l'habitat individuel dense et mitoyen, atteindre une densité de près de 10 logements par hectare en densité brute et avoisinant 16 logements par hectare en densité nette, au regard des contraintes topographiques, ainsi que de mutualiser un espace de stationnement en point haut et point bas. Dès lors, conformément aux disposition précitées de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme les auteurs du PLU de Buzançais pouvaient légalement prévoir que l'opération d'aménagement d'ensemble prévue dans la zone 1AU concernée porte sur la totalité des terrains qu'il comporte. Ce classement n'apparaît pas incohérent avec le PADD, lequel prévoit un objectif de densification urbaine par le développement de logements sous la forme de maisons individuelles denses ou d'habitat intermédiaire, via une urbanisation limitée par l'utilisation en priorité d'une densification du potentiel foncier non bâti au sein de l'entité urbaine, ni ne méconnaît les objectifs résultant des lois dites " Grenelle II " et " Alur ". Par ailleurs, ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges le requérant n'établit pas, malgré ses allégations, que sa parcelle, qui ne supporte aucune construction, serait suffisamment équipée en voirie et réseaux divers pour desservir les constructions ayant vocation à y être édifiées et être classée en zone U. Enfin, la circonstance, au demeurant non établie, que, sous l'empire du document d'urbanisme antérieur, sa parcelle était classée en zone U est sans incidence sur la légalité du classement de la parcelle résultant du nouveau document d'urbanisme. Compte tenu du parti d'urbanisme retenu, de la configuration des lieux, ainsi que des caractéristiques de la parcelle en cause, son classement en zone 1AU n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Buzançais, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. D..., au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. D... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Buzançais et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. D... est rejetée.

Article 2 : M. D... versera à la commune de Buzançais une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D... et à la commune de Buzançais.

Délibéré après l'audience du 19 avril 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

M. Dominique Ferrari, président-assesseur,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2022.

Le rapporteur,

Michaël C... La présidente,

Evelyne BalzamoLe greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au préfet de l'Indre en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 21BX01184

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