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§ France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 11 janvier 2022, 20BX02628

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 20BX02628
Numéro NOR : CETATEXT000044971459 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.bordeaux;arret;2022-01-11;20bx02628 ?

Analyses :

Urbanisme et aménagement du territoire - Plans d'aménagement et d'urbanisme - Plans d`occupation des sols (POS) et plans locaux d’urbanisme (PLU) - Application des règles fixées par les POS ou les PLU - Application dans le temps - Mesures de sauvegarde - Sursis à statuer.


Texte :

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 24 avril 2018 par lequel le maire de la commune d'Ustaritz a opposé un sursis à statuer de deux ans à sa demande de permis d'aménager un lotissement comportant six lots dont cinq à bâtir.

Par un jugement n° 1801308 du 16 juin 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté municipal du 24 avril 2018 et a enjoint au maire d'Ustaritz de prendre une décision, après une nouvelle instruction de la demande de Mme B..., dans le délai de trois mois suivant la notification du jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 août 2020 et un mémoire complémentaire, enregistré le 9 novembre 2021, la commune d'Ustaritz, représentée par Me Pintat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 16 juin 2020 ;

2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif ;

3°) de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en tant qu'il enjoint au maire de prendre une nouvelle décision dès lors que l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme fait obstacle à ce qu'une injonction de prendre une nouvelle décision soit prononcée tant que le jugement n'est pas devenu définitif ;

- le plan de zonage daté du 5 avril 2018 a été en possession de la commune dès le début du mois d'avril 2018 et a été débattu lors d'une réunion du conseil municipal du 13 avril 2018 ainsi que cela résulte d'une attestation du maire et de l'extrait du compte-rendu de la réunion du 13 avril 2018 ; ce compte-rendu fait état de la volonté de la commune de centraliser le développement urbain autour de zones déjà fortement urbanisées et d'intégrer les zones urbaines peu denses en zone A ou N ; le zonage retenu par le nouveau PLU confirme le classement des parcelles en litige en zone N tel que prévu au stade du projet de PLU ; la décision de sursis est donc justifiée par un état d'avancement suffisant du projet de révision du plan local d'urbanisme ;

- le tribunal a retenu que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) indiquait que le quartier Saint-Michel était classé parmi les " espaces de développement incontournables eu égard à leur situation dans la commune et le niveau de leurs équipements ", alors que le PADD qualifie également ce quartier de " forestier " et indique que la commune souhaite diminuer nettement le nombre de logements mis en construction dans un objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ainsi que cela s'est confirmé depuis lors dans le PLU ; le projet de zonage classait la parcelle d'assiette du projet en zone naturelle ; compte tenu de son ampleur, le projet était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme ; l'intention de la commune était de ne renforcer l'urbanisation que sur une partie identifiée du quartier, le long de la route départementale 932 ;

- les moyens de Mme B... autres que celui retenu par le tribunal étaient également infondés ; le signataire de la décision disposait d'une délégation de fonctions et de signature, régulièrement publiée et transmise aux services préfectoraux ; l'arrêté est suffisamment motivé ; la commune n'était pas tenue de transmettre à la pétitionnaire une copie des documents pris en compte ou visés dans la décision alors qu'ils étaient librement et aisément accessibles ou communicables sur demande ; la procédure prévue à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme a été respectée ; l'état d'avancement du projet de révision était suffisant pour rendre une décision de sursis à statuer ; le bien-fondé du classement en zone N de la parcelle d'assiette du projet qui est boisée, n'est pas contestable ; la qualité d'espace naturel du secteur concerné ressort des pièces produites ; le futur plan de zonage vise à créer des réserves écologiques afin de protéger la biodiversité.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 octobre 2021 et 17 novembre 2021, Mme B..., représentée par la SELARL Etche Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune d'Ustaritz.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Birsen Sarac-Deleigne,

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public,

- et les observations de Me Drevet, représentant la commune d'Ustaritz, et de Me Lopes, représentant Mme B....

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de la commune d'Ustaritz a, par une délibération du 26 juin 2014, prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Par arrêté du 24 avril 2018, le maire de la commune d'Ustaritz a opposé, au nom de la commune, un sursis à statuer pour une durée de deux ans à la demande de permis d'aménager présentée par Mme B... le 15 mars 2018 en vue de la création d'un lotissement de six lots dont cinq à bâtir sur la parcelle cadastrée section AR n° 93. La commune d'Ustaritz relève appel du jugement du 16 juin 2020, par lequel le tribunal administratif de Pau a prononcé l'annulation de cet arrêté municipal, a enjoint au maire de la commune de prendre une nouvelle décision sur la demande de la pétitionnaire dans un délai de trois mois suivant la notification du jugement et a mis à la charge de la commune le versement à Mme B... d'une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Pour annuler la décision en litige, les premiers juges ont estimé que le projet d'aménagement et de développement durables ne comportait pas d'orientations assez précises sur le secteur concerné pour justifier d'un état suffisamment avancé, à la date de l'arrêté attaqué, du futur plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz, de nature à permettre au maire d'apprécier, à ce stade, si l'implantation d'un lotissement sur la parcelle de la requérante était de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution dudit plan. Ils ont également estimé que le projet de zonage dont se prévalait la commune, en l'absence de précision sur les conditions de son élaboration et de sa diffusion, ne pouvait être considéré comme traduisant, à la date de l'arrêté attaqué, la volonté des auteurs du document d'urbanisme de définir une zone N dans le secteur concerné.

3. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande d'autorisation de construire qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

4. En vertu des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, une décision de surseoir à statuer peut être prise dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durables (PADD). Il ressort en l'espèce des pièces du dossier que le conseil municipal d'Ustaritz a prescrit la révision du plan local d'urbanisme par délibération du 26 juin 2014 et qu'il a débattu sur les orientations générales du PADD lors de sa séance du 30 avril 2015. Le 10 mars 2018, le conseil de la communauté d'agglomération du Pays Basque, compétente en matière de plan local d'urbanisme depuis le 1er janvier 2017, a également débattu sur un complément au projet de PADD. Ainsi, à la date de la décision contestée, le 24 avril 2018, le débat sur les orientations générales du PADD avait eu lieu.

5. Il ressort de la décision en litige que pour surseoir à statuer sur la demande de permis d'aménager de Mme B..., le maire s'est fondé sur le classement en zone N du terrain d'assiette du projet dans le futur plan local d'urbanisme. Si Mme B... soutient que sa parcelle se situe en zone urbanisée de la commune et se prévaut de ce que le PADD mentionne que " Le bourg, les quartiers Saint Michel et Hiribehere restent des espaces de développement incontournables eu égard à leur situation dans la commune et le niveau des équipements ", celui-ci qualifie également dans ses orientations particulières concernant l'habitat et le développement démographique, le quartier Saint-Michel, dans lequel se situe le terrain en litige, comme un quartier forestier ayant connu un fort développement commercial aux abords de la route départementale D932. Le PADD, notamment dans sa version complétée débattue le 10 mars 2018, comporte également des orientations et objectifs de préservation des espaces naturels, de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient Mme B..., le classement en zone N de son terrain a été projeté par la commune préalablement à la décision contestée dans un projet de zonage du 5 avril 2018, débattu le 13 avril 2018 ainsi que, précédemment, dans le projet de zonage du 30 mars 2017, débattu le 23 juin 2017, en présence de la représentante de la communauté d'agglomération du Pays Basque, ainsi que cela ressort des comptes-rendus de ces deux réunions. Mme B... n'apporte aucun élément permettant de mettre en doute l'authenticité de ces projets de zonage. Dès lors, l'état d'avancement de l'élaboration du plan local d'urbanisme, dont les objectifs étaient précis et qui avait donné lieu à l'établissement d'une carte présentant l'organisation de l'espace souhaitée pour réaliser ces objectifs, doit être regardé comme suffisant à la date de la décision contestée pour permettre qu'il soit sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager présentée par Mme B... dans les conditions prévues par l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, sans qu'y fasse obstacle l'absence de publication du projet. Dès lors, c'est à tort que les premiers juges ont annulé la décision en litige au motif que l'état du futur plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé à la date de l'arrêté attaqué.

6. Il y a lieu pour la cour, saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B... tant en première instance qu'en appel.

7. En premier lieu, l'arrêté en litige du 24 avril 2018 a été signé par M. A... D..., adjoint délégué à l'urbanisme, qui bénéficiait d'une délégation de fonctions et de signature du maire par arrêté du 1er mai 2014, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la commune et transmis à la préfecture le 11 avril 2014, à l'effet de signer les actes afférents aux fonctions déléguées et notamment les autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision en litige doit être écarté.

8. En deuxième lieu, l'arrêté du 24 avril 2018 portant sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager rappelle les textes applicables, en particulier L. 424-1 du code de l'urbanisme et vise la délibération du conseil municipal du 26 juin 2014 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme ainsi que les documents de zonage et de règlement en cours d'élaboration. En outre, il indique que " le conseil municipal par le débat du PADD souhaite modérer la consommation de l'espace et lutter contre l'étalement urbain " et que " le terrain d'assiette du projet est susceptible de compromettre la zone naturelle du futur plan local d'urbanisme, dans laquelle les constructions nouvelles à usage d'habitation sont interdites " et qu'ainsi le projet d'aménagement est de nature à compromettre l'exécution du plan local d'urbanisme et à la rendre plus onéreuse. Cette motivation qui fait état des textes applicables et d'éléments de faits propres à la situation du projet et qui en permet une contestation utile, est suffisante en droit et en fait.

9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 26 juin 2014 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz a été affichée en mairie du 27 juin 2014 au 27 août 2014, ainsi que cela ressort du certificat d'affichage du maire produit en appel, et mention de la possibilité de consulter cette délibération en mairie a été publiée le 9 septembre 2014 dans la rubrique " annonces légales, Marchés publics " du journal Sud-Ouest, conformément aux prescriptions de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'absence de publication de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme doit être écarté.

10. En quatrième lieu, compte tenu des orientations retenues par la municipalité à la suite des débats sur le PADD qui visent à réduire la consommation d'espaces naturels par une diminution notamment du nombre de logements mis en construction et à lutter contre l'étalement urbain, le projet envisagé, dont l'assiette est d'une superficie de 6310 m2 et qui vise à l'implantation de trois bâtiments d'habitation supplémentaires à ceux existants, ne correspond pas à la destination future de cette zone que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu classer en zone naturelle. Le maire de la commune d'Ustaritz pouvait donc sans entacher sa décision d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation estimer qu'eu égard à son objet et à son ampleur, le projet était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme, au sens des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

11. En cinquième lieu, Mme B... conteste à l'occasion du recours formé contre la décision en litige de sursis, par la voie de l'exception d'illégalité, la légalité du futur plan local d'urbanisme de la commune.

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Mme B... qui n'apporte aucun élément permettant de mettre en doute l'authenticité des projets de zonage sur lesquels est fondée la décision contestée, ne saurait davantage soutenir qu'ils auraient été élaborés par une autorité incompétente dès lors qu'il ressort de la charte de gouvernance accompagnant le transfert de compétence que si la communauté d'agglomération du Pays Basque se substitue de plein droit aux anciennes collectivités compétentes dans les actes et délibérations afférentes aux procédures d'urbanisme engagées ou à venir à compter du 1er janvier 2017, et que par délibération du 8 avril 2017, la communauté d'agglomération du pays basque s'est engagée à poursuivre les procédures communales engagées préalablement à sa création, il a été convenu que la commune restait le pilote opérationnel de la finalisation de ces procédures engagées avant la création de la communauté d'agglomération, laquelle a été au demeurant représentée lors des réunions publiques.

14. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues " .

15. Il ressort des pièces du dossier que le terrain en litige est situé à l'extrémité du bourg, dans une zone peu dense en constructions et qu'il est entouré sur deux côtés au moins de parcelles boisées. Son classement en zone N du futur plan d'urbanisme se justifie par la volonté de la commune de réduire le processus de dispersion de l'habitat en orientant le développement dans ou aux abords des emprises urbaines existantes et de protéger les espaces naturels et forestier. Le conseil communautaire qui a débattu du PADD le 10 mars 2018 a d'ailleurs fixé des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace en limitant la consommation brute du foncier de près de 40 % sur 10 ans. La circonstance que le terrain serait situé à proximité des équipements commerciaux, des services publics, des transports collectifs, et d'une voie interne ou qu'il serait raccordé à l'assainissement public ne saurait suffire pour remettre en cause son caractère naturel. De même, la circonstance que des permis de construire aurait été accordés sur des parcelles voisines est sans incidence sur cette appréciation alors que la commune soutient sans être utilement contredite que l'urbanisation du secteur était limitée aux abords de la route départementale D932. Ainsi, eu égard au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont entendu protéger la zone N en raison de la qualité de ses espaces naturels, et alors même que la parcelle est partiellement construite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle en litige en zone N serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que la commune d'Ustaritz est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 24 avril 2018. Il y a lieu, dès lors, d'annuler ce jugement et de rejeter la demande Mme B... présentée devant le tribunal administratif.

Sur les frais liés au litige :

17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en mettant à la charge de Mme B... la somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Ustaritz. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Ustaritz, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à Mme B... E... la somme qu'elle demande en application de ces dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 16 juin 2020 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Pau ainsi que ses conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : Mme B... versera à la commune d'Ustaritz la somme de 1 500 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Ustaritz et à Mme C... B....

Délibéré après l'audience du 14 décembre 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Laury Michel, première conseillère,

Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 janvier 2022.

La rapporteure,

Birsen Sarac-DeleigneLa présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

4

N° 20BX02628


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : Mme JAYAT
Rapporteur ?: Mme Birsen SARAC-DELEIGNE
Rapporteur public ?: M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET PIERREPINTAT AVOCAT

Origine de la décision

Formation : 5ème chambre
Date de la décision : 11/01/2022
Date de l'import : 18/01/2022

Fonds documentaire ?: Legifrance

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